A solidariedade social como fundamento do dever fundamental de pagar tributo

Como corolário da conclusão de que pagar tributos é um dever fundamental de todo indivíduo inserido numa sociedade regulada por um Estado de Direito, apresenta-se a proposta de investigar o princípio da solidariedade social como fundamento para a imposição de uma tributação de índole ambiental.

A partir da ideia essencial de que o Estado, em função de sua configuração econômica atual, não tem a capacidade de por si só, gerar receitas em volume suficiente para arcar com seus custos, a fonte quase exclusiva de tais receitas acaba sendo, inevitavelmente, a arrecadação tributária que, como observa Antônio Lazarin, deriva da “manifestação direta do Poder Público voltada para a satisfação das necessidades coletivas.”97 E, sem tais receitas, o Estado não conseguirá um estágio de desenvolvimento econômico e social satisfatório, quiçá

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CONTIPELLI, Ernani. Solidariedade social tributária. Coimbra: Almedina, 2010, p. 194-5.

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mínimo, eis que as tarefas constitucionalmente atribuídas ao Estado, sem o correspondente substrato financeiro, capaz de financiar as políticas públicas e os investimentos destinados à consecução do bem comum, não se materializarão.

A vinculação da solidariedade social com a arrecadação estatal junto aos subordinados, através da imposição tributária, é destacada por J. L. Saldanha Sanches e João Taborda da Gama enquadram a solidariedade nesta realidade, tendo em vista que “a solidariedade entre os cidadãos – incentivada, realizada e protegida através do Estado – não é, pois, possível quando não coberta por receitas periódicas cobradas aos cidadãos”,98 de modo que a satisfação das necessidades coletivas, os recursos necessários a este fim, e a solidariedade social são primados que se relacionam, com intimidade, pois quem arcará com o peso da carga da arrecadação estatal são os indivíduos, ou seja, “a comunidade que se pressupõe por detrás de qualquer Estado e não uma entidade mágica (o tal Estado) que disporia de recursos infinitos cuja origem mal se conhecia”.99

Para melhor compreender esta referência, é de singular relevância investigar a afirmação e o sentido da ideia de solidariedade social. A partir de uma premissa filosófica, Richard Rorty observa que a solidariedade nada mais é do o reconhecimento da própria humanidade comum à natureza de todos os indivíduos, afirmando que “a forma filosófica tradicional de explicitar o que queremos dizer com solidariedade humana é afirmar que há algo em cada um de nós – nossa humanidade essencial – que repercute a presença dessa mesma coisa em outros seres humanos”.100

Sendo a solidariedade uma manifestação da humanidade, e considerando que ninguém vive sozinho, tem-se que ela se reflete sobre a comunidade, alargando sua noção elementar para acolher, em seu seio, a projeção do sentido de solidariedade para a vida em sociedade. Reconhecendo esta circunstância, José Casalta Nabais afirma:

Daí também que a solidariedade, enquanto fenômeno estável ou duradouro e mais geral, se refira à relação ou sentimento de pertença a um grupo ou formação social, entre os muitos grupos ou formações sociais em que o homem manifesta e realiza atualmente sua affectio societatis, dentro dos quais sobressai naturalmente a comunidade paradigma dos tempos modernos – o Estado. Do que resulta que a solidariedade pode ser entendida quer em

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SANCHES, J. L. Saldanha; GAMA, João Taborda. Pressuposto administrativo e pressuposto metodológico do princípio da solidariedade social: a derrogação do sigilo bancário e a cláusula geral anti-abuso. In: GRECO, Marco Aurélio; GODÓI, Marciano Seabra (Coord.) Solidariedade social e tributação. São Paulo: Dialética, 2005, p. 92.

99

Idem.

100

RORTY, Richard. Contingência, ironia e solidariedade. Vera Ribeiro (trad.). São Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 311.

sentido objetivo, em que se alude à relação de pertença e, por conseguinte, de partilha e de co-responsabilidade que liga cada um dos indivíduos à sorte e vicissitudes dos demais membros da comunidade, quer em sentido subjetivo e de ética social, em que a solidariedade exprime o sentimento, a consciência dessa mesma pertença à comunidade.101

A solidariedade social, portanto, se afigura como uma relação – ou, ao menos, uma consciência – que vincula, fraternalmente, os indivíduos integrantes de uma determinada comunidade, fundada na reciprocidade nos momentos de agruras e dificuldades, visando o desenvolvimento do bem comum, dentro de limites de juridicidade que emanam da ordem constitucional sob a qual se forma e existe aquela sociedade.102

Esta afirmação ganha corpo a partir da lição de Wambert Gomes Di Lorenzo, que assenta que a solidariedade social significa, em essência, a participação de todos em prol do bem comum:

Imediatamente, solidariedade significa uma atitude de interesse no sofrimento alheio. Também um tipo de relação em que a pessoa só se realiza a medida que se empenha na realização do outro. É um tipo de postura social que parte da consciência que do empenho de cada um depende o bem-estar de todos. Relação que é conteúdo da chamada responsabilidade social na qual todos são responsáveis por todos e por cada um. Não é, portanto, um tipo de altruísmo puro, mas condição da própria existência humana.103 Assim, a solidariedade, inicialmente, se afigura como valor ético, um elemento ínsito da própria natureza humana, e que atua em conjunto com a noção de sociedade. Porém, em decorrência disto, nada mais adequado do que reconhecê-la como valor jurídico, eis que funciona como instrumento de estabilização das relações jurídicas do Estado com os indivíduos, e entre estes.

Há, na solidariedade, desta forma, um caráter legitimador indireto, pois legitima direitos e deveres a partir dos últimos, ao menos naqueles que necessariamente se refletem em

101

NABAIS, José Casalta. Solidariedade social, cidadania e direito fiscal. Solidariedade social e tributação. In: GRECO, Marco Aurélio; GODÓI, Marciano de Seabra (Coord.). São Paulo: Dialética, 2005, p. 112.

102 _{Em que pese solidariedade e fraternidade tenham raízes comuns, a primeira tem mais proximidade com a}

noção de juridicidade, ao passo que a segunda adere a uma caracterização mais sentimental, informadora da juridicidade, pois, de acordo com Marciano Seabra de Godoi, “solidariedade é afim com a ideia de fraternidade, mas quiçá a noção de fraternidade envolva uma dose maior de afeto, de pessoalidade ou de comunhão”. GODÓI, Marciano Seabra de. Solidariedade social, cidadania e direito fiscal. Solidariedade social e tributação. . In: GRECO, Marco Aurélio; GODÓI, Marciano de Seabra (Coord.). São Paulo: Dialética, 2005, p. 142.

103

LORENZO, Wambert Gomes Di. Teoria do estado de solidariedade: da dignidade da pessoa humana aos seus princípios corolários. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, p. 133.

direitos, eis que, como refere Joana Tavares da Silva Rapozo, “informa os direitos fundamentais em seu aspecto de direitos da solidariedade, fazendo-o através dos deveres”.104

Por oportuno, frise-se que não há, na solidariedade, uma necessária correspectividade entre direitos e deveres, pois isto significaria que uma simetria entre direitos fundamentais e deveres fundamentais, o que não se coaduna com o regime constitucional vigente, no qual, conforme complementa Joana Tavares da Silva Rapozo, “os deveres fundamentais são categorias jurídicas autônomas em relação aos direitos fundamentais, não dependendo destes últimos para existirem”.105 O que pode haver, na verdade, é uma conexão de determinados deveres com direitos, para fins de materialização da solidariedade social.106

Quando se verifica, de fato, esta conexão entre deveres e direitos de caráter solidário, Ricardo Lobo Torres explica que a solidariedade informa e vincula a liberdade, a justiça e a igualdade:

A solidariedade influencia a liberdade na medida em que estabelece o vínculo de fraternidade entre os que participam do grupo beneficiário de prestações positivas, máxime as relacionadas com os mínimos sociais e com os direitos difusos. A solidariedade aproxima-se da justiça por criar vínculo de apoio mútuo entre os que participam dos grupos beneficiários da redistribuição de bens sociais. A justiça social e a justiça distributiva passam pelo fortalecimento da solidariedade.107

Destarte, em razão de tal amplitude de correlações, a solidariedade, mesmo que, de forma explícita, não apresente conteúdos materiais específicos, poderá, por outro lado, ser absorvida como valor ético e jurídico, totalmente abstrato, ou como princípio positivado ou não na Constituição.

104

RAPOZO, Joana Tavares da Silva. Limites do princípio da solidariedade na instituição de contribuições sociais. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 27-8.

105

Idem, p. 29.

106

Este entendimento deriva das lições de José Joaquim Gomes Canotilho, que afirma que “a ideia de deveres fundamentais é susceptível de ser entendida como o ‘outro lado’ dos direitos fundamentais. Como ao titular de um direito fundamental corresponde, em princípio, um dever por parte de um outro titular, poder-se-ia dizer que o particular está vinculado aos direitos fundamentais como destinatário de um dever fundamental. Nesse sentido, um direito fundamental, enquanto protegido, pressuporia um dever correspondente. Esta perspectiva deve afastar-se. Os deveres fundamentais recortam-se na ordem jurídico-constitucional portuguesa como uma categoria autónoma. Como iremos ver, os direitos, liberdades e garantias vinculam também entidades privadas [...], mas isso apenas se pretende afirmar a existência de uma eficácia (directa ou mediata) destes direitos na ordem jurídica privada; não se estabelece a correspectividade estrita entre direitos fundamentais e deveres fundamentais. Vale aqui o princípio da assinalagmaticidade ou da assimetria entre direitos e deveres fundamentais, entendendo mesmo ser a assimetria entre direitos e deveres uma condição necessária de um ‘estado de liberdade’. O carácter não relacional entre direitos e deveres resulta ainda da compreensão não funcionalística dos direitos fundamentais na ordem constitucional [...]. As considerações anteriores não afastam a possibilidade de existência de deveres conexos com direitos fundamentais e deveres fundamentais não autónomos ou deveres fundamentais correlativos a direitos”. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 2002, p. 528-9.

107

TORRES, Ricardo Lobo. Existe um princípio estrutural da solidariedade? In: GRECO, Marco Aurélio; GODÓI, Marciano de Seabra (Coord.). Solidariedade social e tributação. São Paulo: Dialética, 2005, p. 199.

Em nosso direito constitucional, a solidariedade adquire contorno de princípio positivado, verdadeira diretriz para a atuação e construção do Estado brasileiro, calcada na ordem de que “constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil [...] construir uma sociedade livre, justa e solidária”.108

A projeção constitucional da solidariedade social faz com que esta, em nosso meio apresente-se, portanto, como um princípio jurídico que deve ser observado desde o amálgama do sistema legal, eis que deste é sustentáculo elementar, de acordo com a observação de Celso Antônio Bandeira de Mello:

Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que tem por nome sistema jurídico positivo.109 Do painel até aqui retratado, restou assentado que a solidariedade social, caracterizada pela eventual conexão (e não pela correspectividade) entre direitos fundamentais e deveres fundamentais, que representem o sacrifício de alguns em prol do bem de todos, adquire, na ordem constitucional vigente, o caráter de princípio jurídico norteador do Estado brasileiro.

Cumpre, agora, verificar se, a partir da noção da solidariedade social enquanto princípio, o dever fundamental de pagar tributos110 poderá ser conectado ao direito fundamental ao meio ambiente equilibrado,111 a fim de justificar a imposição de um sistema de tributação ambiental que encontre alicerce, justamente, na solidariedade social.

A partir do momento em que a Constituição estabelece determinados objetivos, há a geração de uma diretriz positiva que vai nortear a produção legislativa infraconstitucional e, como decorrência lógica, sua interpretação conforme a Constituição, que é conceituada por Fernando Osório de Almeida Junior como “aquela que, entre outras interpretações, se impõe sobre as demais, em razão de revelar na lei a sua validade em face da Constituição”.112

108

V. art. 1°, III, CF/1988.

109

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 545-6. 110 V. item 2.2.2. 111 V. item 2.1.1. 112

ALMEIDA JUNIOR, Fernando Osório de. Interpretação conforme a constituição e direito tributário. São Paulo: Dialética, 2002, p. 16.

Se assim não o fosse, a diretriz constitucional estaria fadada à ineficácia jurídica, pois, alerta Marco Aurélio Grecco, “a existência de um programa constitucionalmente consagrado, expresso em objetivos definidos, implica na legislação infraconstitucional não poder caminhar em direção oposta”, 113 de modo que não observar as diretrizes constitucionais, representaria, em primeiro plano, retrocesso social e, em seguida, a ineficácia jurídica da ordem constitucional.

Joaquim José Gomes Canotilho reforça o entendimento de que o retrocesso social derivado do desrespeito às diretrizes constitucionais deve ser rechaçado, mas não apenas a partir do ponto de vista da limitação política ao legislador, pois “interessa também que, sob o ponto de vista jurídico-constitucional, esse retrocesso surja como arbitrariamente violador das imposições ou programa constitucional”.114

Unindo esta premissa, com a diretriz constitucional antes referida de que é objetivo fundamental da república brasileira o desenvolvimento de uma sociedade solidária, percebe- se que a construção da legislação infraconstitucional há de observar, como refere Marco Aurélio Greco, formas de estimular a solidariedade social:

Assim, a legislação infraconstitucional ou veicula preceito que prestigia este valor – dispondo em seu campo específico de modo a apoiar ou estimular as formas de cooperação social – ou é neutra em relação a ele. Nunca, porém, poderá conter preceito que conflite com o objetivo da construção de uma sociedade solidária, o que se dá, por exemplo, quando a lei contém previsão que impõe a uma hipótese de cooperação social um regime, ônus, dever ou condicionante maior do que aquele ao qual estão submetidas outras formas de ação que, embora legítimas, não são expressão da solidariedade social.115

Em tal contexto, se a ordem constitucional determina a construção de um Estado fundado no princípio da solidariedade social, e sendo a tributação um dos principais elementos de efetivação e manutenção do próprio Estado, parece impossível dissociar a tributação do ideal de solidariedade social, até mesmo como forma de concretização da vedação ao retrocesso social.116

113

GRECO, Marco Aurélio. Solidariedade social e tributação. In: GRECO, Marco Aurélio; GODÓI, Marciano de Seabra (Coord.).São Paulo: Dialética, 2005, p. 175.

114

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. Coimbra: Coimbra Editora, 1994, p. 414.

115

Idem, p. 176.

116

Mario de Conto oferece um comentário interessante acerca da proibição do retrocesso social enquanto princípio: “Nesse contexto, surge a ideia da dupla face do princípio da proporcionalidade e da proibição da proteção deficiente. Dito de outro modo, tal proibição surge da constatação de que o Estado deve intervir, ativamente, em prol da consecução dos Direitos Fundamentais Sociais (garantismo positivo). Em decorrência da proibição da proteção deficiente, surge a ideia de que o Estado deve se abster de atentar contra os Direitos Fundamentais implementados, seja através de atos administrativos ou de legislação que venha a atingir o núcleo

Tanto é assim que, de acordo com o quanto observa Ernani Contipelli, a ideia de solidariedade social se confunde com a própria atividade tributária, eis que esta corresponde a um dever de colaboração exigido daqueles que integram a comunidade, de modo a possibilitar a manutenção e o funcionamento do Estado Democrático de Direito:

Apontando para este sentido, o dever de colaboração de pagar tributo guia-se pela colaboração recíproca, pela conscientização de cada membro da comunidade de sua condição como ser humano em relação aos outros, compreendendo sua dignidade na de seu semelhante, ao descobrir a importância de seu papel nos destinos da existência comum e se responsabilizar pelo cumprimento de seus encargos sociais, para garantir patamar igual de vida digna para todos, com o esforço contínuo para a consecução do projeto de bem estar social, assegurando um padrão mínimo de bens morais e materiais essenciais ao pleno desenvolvimento da liberdade de escolha e das potencialidades do indivíduo. Portanto, o dever de colaboração de pagar tributos em seu processo de concreção jurídica, em que a entidade estatal figura na condição de titular do direito de exigir seu cumprimento, para arrecadar a riqueza com o fim de redistribuí-la à consecução do programa de ação constitucional direcionado ao projeto do bem comum, respeita incondicionalmente ao ideal da solidariedade e aos demais valores essenciais da pessoa humana que lhe são implícita e reciprocamente correlatos.117

Destarte, a definição da solidariedade social como diretriz constitucional, e da noção de que, para que esta não se quede juridicamente ineficaz, é vedado o retrocesso, de modo que sua implementação deve ocorrer com base no contexto constitucional vigente, irradia efeitos sobre a matriz tributária, já que o Estado não poderá, simplesmente, justificar a tributação com base no princípio da solidariedade social, pois, como pondera Humberto Ávila, o poder constitucional de tributar foi delimitado “de um lado, por meio de regras que descrevem os aspectos materiais das hipóteses de incidência e, de outro, por meio da técnica de divisão de competências em ordinárias e residuais”.118

fundamental de tais direitos. Dessa forma, considerado em seu viés negativo, o Princípio da Proibição Deficiente importa na vedação ao Estado de atentar contra os direitos fundamentais sociais implementados. É essa a ideia que leva à constatação da existência de um Princípio da Proibição do Retrocesso Social. Dessa forma, o Princípio da Proibição do Retrocesso Social, ponderado com os princípios de Segurança Jurídica e da Proteção da Confiança, procura ser um mecanismo de proteção aos direitos fundamentais em face de medidas de cunho retrocessivo. Rompe-se, nesse sentido, com uma visão objetificada do instituto do direito adquirido que acaba por manifestar-se como um entrave metafísico à proteção dos direitos fundamentais. [...] A vinculação exercida pelo Princípio de Proibição do Retrocesso Social é inerente a toda atividade estatal. O poder legislativo, em decorrência da ideia de uma Constituição dirigente, tem consideravelmente diminuída sua liberdade de conformação, que fica adstrito ao texto constitucional”. CONTO, Mario de. O princípio da proibição de retrocesso social: uma análise a partir dos pressupostos da hermenêutica filosófica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 146-7.

117

CONTIPELLI, Ernani. Solidariedade social tributária. Coimbra: Almedina, 2010, p. 205.

118

ÁVILA, Humberto. Limites à tributação com base na solidariedade social. Solidariedade social e tributação. In: GRECO, Marco Aurélio; GODÓI, Marciano de Seabra (Coord.). São Paulo: Dialética, 2005, p. 69.

A dinâmica do dever de colaboração que é consubstanciado na obrigação de pagar tributos, portanto, demanda, conforme lição de José Eduardo Soares de Melo, “a análise e a compreensão das regras hauridas na Constituição, como lei fundamental e suprema do Estado, conferindo poderes, outorgando competências e estabelecendo garantias e direitos fundamentais”,119 pois há que se considerar a existência, por um lado, do poder de imposição tributária – e exigir, portanto, a colaboração –, por parte do Estado, e, por outro, a redistribuição adequada das riquezas arrecadadas de modo a observar o primado da solidariedade.

Tal colaboração deverá observar dois elementos essenciais: a) a capacidade contributiva do destinatário da norma impositiva da tributação solidária; e b) a afetação dos valores arrecadados ao elemento motivador de sua instituição. Tudo isso, conforme observa Ernani Contipelli, para que a tributação com espeque na solidariedade ocorra dentro dos limites do regime constitucional tributário vigente:

Os objetivos propugnados pela solidariedade social e as orientações dadas por este valor e suas concreções perante o plano da experiência jurídica encontram representação entre os princípios gerais de direito tributário, os quais correspondem aos princípios da capacidade contributiva e da afetação (ou vinculação de recursos arrecadados), que possibilitam a apreensão indicativa de seu conteúdo material e o reconhecimento do desempenho normativo-material de suas formulações perante o exercício das competências tributárias, bem como na construção de sentido deôntico dos arquétipos constitucionais (modelos jurídicos tributários).120

No pertinente à capacidade contributiva, sua observância é elemento basilar de qualquer regime de tributação, e que, na observação de Luis Eduardo Schoueri, deverá “espraiar-se por todas as categorias tributárias: não tendo o contribuinte o mínimo para a sua sobrevivência, não pode ele ser constrangido a contribuir para as despesas públicas, ainda que ele as tenha causado”.121 Certo é, portanto, que mesmo a partir de uma premissa de solidariedade, a tributação deverá estar comprometida com a manutenção do mínimo vital e, via de consequência, da não utilização do tributo com efeitos confiscatórios.

Até mesmo porque, se assim não o fosse, haveria um paradoxo na atuação do Estado: por um lado, justificaria a tributação na solidariedade, a fim de prover ao individuo com os