Capítulo 1: Política cultural no Brasil
1.2. Surgimento das leis de incentivo à cultura
As leis de incentivo à cultura, ou leis da renúncia fiscal, surgem no Brasil em virtude da realidade econômica do país e deste setor. De um lado, o mercado cultural brasileiro, financeiramente frágil53, no sentido de não se auto-financiar − uma vez que a possibilidade da receita direta custear a produção cultural, não existe. De outro lado, sua face excludente − deixando de fora um enorme número de consumidores e manifestações artísticas, como por exemplo, a ópera, a música de concerto, os livros de poesia, as manifestações da cultura popular, entre outros − cujo subsídio se faz necessário54 através da intervenção do Estado. E
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No entanto elas continuam a persistir, embora mais atenuadas. O estabelecimento de um Sistema Nacional de Cultura, do Plano Nacional de Cultura, os Conselhos de Políticas Culturais, os Colegiados Setoriais da Cultura, e as Conferências de Cultura, envolvendo os entes federados: União, Estados e Municípios, são parte das estratégias adotadas para pensar um novo tipo de política cultural. Entretanto, até o momento ela se mostra insuficiente.
53 Apresentando raras exceções, como a música popular brasileira, que permite que o artista e os profissionais
ligados à MPB vivam das receitas auferidas com a comercialização de seus trabalhos, inclusive no exterior, cf. OLIVIERI,Cristiane Garcia, O incentivo fiscal federal à cultura e o Fundo Nacional de Cultura como política cultural do Estado: Usos da Lei Rouanet - 1996 – 2000, (2002), p. 22.
54 Olivieri esclarece que o universo de consumidores regulares de cultura correspondia, em 1992, a 5% da
população economicamente ativa e a 2% da população total, ou seja, pessoas que recebiam acima de 20 salários mínimos. Idem, pp 14 e 15.
de outro lado, ainda, a necessidade do Estado buscar saídas para o financiamento da produção cultural55.
Diferentemente de outros países56, no Brasil não existiu uma tradição de
financiamento das artes pelo poder privado, salvo raras exceções: cidadões apaixonados pela arte, ou mesmo visionários, que figuram como os primeiros mecenas brasileiros. Entre estes estão o jornalista Assis Chateaubriand57, o industrial Francisco Matarazzo58, o empresário carioca Raimundo Castro Maia59, cada um com histórias particulares e peculiares60. Pode-se
55 Em 1996 Francisco Weffort assinala a necessidade de “criação de um sistema de financiamento de cultura no
País”, cujo princípio básico seria “o de que não cabe ao Estado (neste caso, o Governo Federal) dirigir a cultura, mas criar condições para que esta se desenvolva”, Revista Fiesp − Quatro objetivos da cultura −, 05.03.1998, In
http://www.minc.gov.br/textos/textos.htm , visitado em 24.03.2006.
56 O Caso americano é exemplar, neste sentido: “Na verdade, nos séculos XVIII e XIX, o apoio a instituições
para divulgar a arte veio de cidadãos de classes abastadas, principalmente das cidades de Filadélfia, Nova Iorque e Boston.” In, OLIVIERI, Cristiane Garcia 2002, p. 39. A primeira lei americana de incentivo à cultura data da década de 20. É fruto de uma época na qual a sociedade americana entendeu que as artes estariam melhor apoiadas pela filantropia privada e pelo sistema de mercado, restando ao Estado contribuir basicamente com a renúncia a parte dos impostos. Embora o modelo americano tenha mantido grande ênfase no mercado e no apoio privado, a partir, principalmente, dos anos 60, iniciou-se um aumento da participação dos governos das três esferas, através de fundos impulsionados. Em 1965 criam a agência National Edowment the Arts. op. cit. p. 39/40.
57 Fundador do MASP, em São Paulo, e colecionador de obras de arte. Sobre sua contribuição no campo da
cultura brasileiro consulte MORAIS , Fernando. Chatô, o Rei do Brasil (1999).
58 “Internacionalmente conhecido por suas iniciativas no campo artístico-cultural, tornou-se colecionador de
obras de arte e livros. Estabeleceu na Europa contatos voltados especialmente para intercâmbios em entidades culturais, nacionais e estrangeiras. [...] Com grande tenacidade, reuniu em torno de si um grupo de pessoas para a fundação do Museu de Arte Moderna MAM SP (1947); criou o Teatro Brasileiro de Comédia (1948); constituiu a Companhia Vera Cruz (1949), incentivando a indústria cinematográfica nacional; atuou diversas vezes como Comissário do Brasil na Bienal de Veneza (de 1950 a 1975); fundou a Bienal de São Paulo (1951). Mais tarde, contribuiu para a fundação do Museu de Arte Contemporânea da Universidade de São Paulo (1963)”. AJZENBERG, Elza. Francisco Matarazzo Sobrinho - A Constituição do MAC USP (2006). Sobre o industrial consulte também ALMEIDA, Fernando Azevedo de. O Franciscano Ciccillo (1976).
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Raimundo Castro Maia, empresário que investia parte de sua fortuna em obras de arte, e contava com a participação de figuras importantes da Capital da República como Rodrigo de Mello Franco, Paulo Bittencourt, Niomar Moniz Sodré. Roberto Marinho, Josias Leão, Marques Rebelo e Borges da Fonseca. Apreciador da Arte Moderna, fez parte do grupo da elite carioca que funda o MAM do Rio de Janeiro, e, enquanto a sua sede definitiva não era inaugurada participara do esforço para conseguir um espaço para abrigar o referido Museu: “Sua iniciativa é recompensada na medida em que consegue que o Banco Boavista, na figura de seu presidente Tomás Oscar Pinto da Cunha, o Barão de Saavedra, ceda algumas salas em seu novo edifício. Assim, começa a se desenhar o que seria o espaço do Museu [MAM do Rio de Janeiro] nessa primeira fase de vida”. Dentre os membros que compõem esta elite, Maurício Parada identifica quatro grupos que expressam muito claramente sua composição da elite: “no primeiro grupo estão os grandes advogados e burocratas de alto escalão; o segundo seria composto pelos donos dos grandes jornais; o terceiro seria o grupo dos industriais; e o último seria formado por banqueiros”. Neste momento podemos perceber que o envolvimento com a arte e a cultura está circunscrita a indivíduos e não às suas empresas, indústrias ou instituições. Os interesses aqui existentes são diversos dos interesses que norteiam o atual marketing cultural. “O Museu de Arte Moderna ganha importância não apenas pela sua evidente atuação como agente cultural, mas também por ter uma dimensão política e simbólica. Ao criar para si uma identidade moderna esse grupo de banqueiros, capitães de indústrias, donos de jornais, burocratas e intelectuais pretendem reunir um capital cultural e simbólico cujos ganhos se realizam na medida em que se tornam capazes de interferir no processo de modernização. Consequentemente, transformam-se em um interlocutor reconhecido, tanto pelo Estado como por outros grupos que também produzem um discurso moderno, integrados ao esforço do desenvolvimento e podendo legitimamente usufruir de seus benefícios”. In, PARADA, Mauricio B. A. A fundação do Museu de Arte Moderna do Rio de Janeiro: a elite carioca e as imagens da modernidade no Brasil dos anos 50 (2006).
ainda contabilizar ações isoladas de empresas nacionais, muitas vezes motivadas pela paixão de um executivo de destaque e poder61. Esta prática, característica do mecenato62, se realizava
aqui de modo bastante pontual. Esta realidade irá, todavia, se modificar através da concessão de benefícios fiscais à cultura, a partir da Lei Sarney em 198663, cujo objetivo era estabelecer a parceria entre Estado e poder privado, como estímulo ao desenvolvimento da cultura, através da disponibilização de mais verbas para custeio das produções culturais, repassando ao mercado a escolha da atividade cultural que seria patrocinada. À semelhança do que ocorreu em tempos e contextos diferentes, a concessão de benefícios fiscais federais para as empresas que investissem em cultura foi denominada mecenato.
A criação do Ministério da Cultura, em 1985, e seu desvencilhamento do Ministério da Educação, apesar de representar um avanço ao tornar-se específico para a cultura, o tratamento que lhe foi dado demonstra total falta de prestígio e representa a forma como o governo federal lidava com a questão cultural no país. Entre 1985 e 1993 foram nomeados nove ministros para o cargo, correspondendo a um ministro para cada ano. Além disto, um outro agravante vai sinalizar para a falta de interesse sobre o assunto. Fernando Collor de Melo extinguiu todas as instituições culturais vinculadas ao Governo Federal e transformou o Ministério da Cultura em uma secretaria diretamente vinculada à Presidência da República, em março de 1990. Esta situação foi revertida ainda em seu governo, no final de 1992. Todavia, a Lei Rouanet, que veio substituir a extinta Lei Sarney, só passou a vigorar em 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso, com Francisco Weffort no ministério, através de um decreto64 que instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC), implementando a concessão de Incentivo Fiscal aos contribuintes de Imposto de Renda que custeassem projetos culturais, através de patrocínio e de doação, ambas as modalidades denominadas
mecenato. Dentro do PRONAC foram ainda criados o Fundo Nacional de Cultura (FNC),
com o propósito de financiar 80% dos projetos previamente aprovados pelo Ministério da Cultura65, cuja finalidade envolve a produção das expressões culturais com mais dificuldades
60 DURAND, José Carlos. Política e gestão cultural: Brasil, USA e Europa (2000), trata do assunto. O eixo Rio-
São Paulo se sobressai em atitudes deste tipo.
61 Nos Lembra OLIVIERI, citada (2002), pp 24 e 25, o que vai ser, de certo modo, o caso do CCBB Rio, como
será demonstrado no capítulo 3.
62 Mas adiante veremos como este conceito surgiu e se desenvolveu ao longo dos tempos, e como é utilizado no
marketing cultural.
63 Lei nº 7.505 - de 02 de julho de 1986, publicada no Diário Oficial da União, de 02/07/1986 e republicada em
04/07/1986. “Dispõe sobre benefícios fiscais na área do imposto de renda concedidos a operações de caráter cultural ou artístico”.
64 Decreto n° 1.494, de 17.05.95 que regulamentou a Lei n° 8.313, de 23 de dezembro de 1991, e estabeleceu a
sistemática de execução do Programa Nacional de Apoio a Cultura - PRONAC, e deu outras providências.
65 O Fundo Nacional de Cultura (FNC) disponibiliza este percentual (80%), a fundo perdido, para projetos
de se colocarem no mercado através do patrocínio, e o FICART (Fundo de Investimento Cultural e Artístico) que previa a formação de fundos de investimento em cultura com isenção de Imposto de Renda nas operações de crédito, câmbio e seguro, e rendimentos auferidos, o qual, mesmo regulamentado pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), nunca foi operacionalizado pelo mercado financeiro.
Com a extinção da Lei Sarney, os transtornos causados para a esfera da produção cultural foram de tal ordem que, em São Paulo, para driblar os percalços advindos desta decisão governamental, foi aprovada a Lei Mendonça, que deu continuidade ao modelo de concessão de incentivos à cultura, mas circunscrito apenas ao Estado. A partir desta experiência, a Lei Rouanet foi criada e aprovada em 1991. A lei do Audiovisual66, por sua vez, criada em 199367, tinha como objetivo impulsionar a produção cinematográfica e criar a indústria do cinema brasileiro, e tinha como limite para sua vigência o ano de 2003, prevendo que neste momento já haveria condições de se ter constituído um mercado e indústria com auto-suficiência, dispensando os incentivos fiscais para tal fim. Isto não veio a se concretizar, de modo que uma Medida Provisória68 prorroga seu prazo de vigência até 2006. Nos anos de 1996 e 1997, canalizou-se grande parte da verba disponível, principalmente para a produção cinematográfica, competindo, assim, com a própria Lei Rouanet.
restantes. Foi criado para custear produções culturais compatíveis com as finalidades do PRONAC, sendo seu objetivo preservar o patrimônio cultural brasileiro, preocupar-se com uma produção cultural que garanta a regionalização, a diversidade, o aperfeiçoamento humano, o experimental e a vanguarda. O fundo é formado por verbas provenientes de várias fontes: recursos do Tesouro Nacional; doações, nos termos da legislação vigente; legados; subvenções e auxílios de entidades de qualquer natureza, inclusive de organismos internacionais; saldos não utilizados na execução dos projetos de mecenato; devolução de recursos de projetos de mecenato; um por cento da arrecadação dos Fundos de Investimentos Regionais a que se refere à Lei n.º 8.167, de 16 de janeiro de 1991, obedecida na aplicação a respectiva origem geográfica regional; três por cento da arrecadação bruta dos concursos de prognósticos e loterias federais e similares cuja realização estiver sujeita a autorização federal, deduzindo-se este valor do montante destinado aos prêmios. “Estabelece o Artigo 4o da Lei 8.313/91 que os objetivos do FNC são: - I estimular a distribuição regional eqüitativa dos recursos a serem aplicados na execução de projetos culturais e artísticos; II - favorecer a visão interestadual, estimulando projetos que explorem propostas culturais conjuntas, de enfoque regional; III - apoiar projetos dotados de conteúdo cultural que enfatizem o aperfeiçoamento profissional e artístico dos recursos humanos na área da cultura, a criatividade e a diversidade cultural brasileira; IV - contribuir para a preservação e proteção do patrimônio cultural e histórico brasileiro; V - favorecer projetos que atendam às necessidades da produção cultural e aos interesses da coletividade, aí considerados os níveis qualitativos e quantitativos de atendimentos às demandas culturais existentes, o caráter multiplicador dos projetos através de seus aspectos socioculturais e a priorização de projetos em áreas artísticas e culturais com menos possibilidade de desenvolvimento com recursos próprios”. Apesar disto, “o FNC não prioriza o fomento, a vanguarda e os excluídos do mecenato”. OLIVIERI, op. cit. (2000), nota nº 67, p. 71 e p.110.
66 “O investidor, quando transfere recursos para o projeto, recebe títulos registrados na Comissão de Valores
Mobiliários (CVM) que podem ser negociados nos termos das normas regulamentadoras. O incentivo fiscal federal corresponde a 100% do valor investido no projeto, bem como garante a possibilidade de lançamento de 100% do valor como despesa operacional da empresa, originando ganho financeiro para a empresa”, pois repercute em uma diminuição do cálculo imposto de renda na ordem de 34%. OLIVIERI, Cristiane, op. cit. (2000), p. 74.
67 Em 20 de julho, através da Lei 8.685.
O que fazem estas leis? Como atuam na política cultural? Qual a real participação do mercado? Como implementam esta política? Na verdade, o que estas leis de incentivo realizam é, nada mais, nada menos, que a transferência para o mercado, não só da seleção das produções culturais, mas, sobretudo, de sua realização69. O caráter, destarte, dessa política cultural adotada pelo Estado a partir dos anos oitenta evidencia-se dentro de uma concepção neoliberal, guardando coerência com a política econômica em vigor neste período. Este formato de realizar política, não só submete o fomento da produção cultural às normas de mercado, mas, sobretudo, o insere na lógica mercantil-capitalista. O mercado, desta forma, assume a decisão de viabilizar as manifestações artísticas e os órgãos públicos de cultura são colocados a serviço dos conteúdos e padrões destas escolhas e preferências, cujo real objetivo é a comunicação empresarial, através de sua ação de patrocínio. O mais curioso, todavia, é a utilização de recursos públicos para a realização das escolhas do mercado70. O retorno, contudo, em forma de propaganda gratuita − mídia espontânea −, ganhos de imagem, de valorização e consolidação de marcas destina-se aos patrocinadores. E a sociedade quais os seus ganhos? Obviamente, que os produtos culturais ofertados ao consumo, mas que produtos são estes? A que público atinge? Esta uma difícil questão a ser respondida, uma vez que não existem dados qualitativos em relação a estes participantes da “cadeia econômica da cultura”71, ou do consumo destes produtos culturais.
Como dito antes, aqui nos deteremos, com mais profundidade, na lei Rouanet, que estabeleceu o mecenato72 − através do incentivo fiscal − sob dois aspectos: o patrocínio e a doação. Para cada um destes tipos existem regras específicas. No patrocínio, a empresa pode deduzir, no imposto de renda, até 100%73 do que foi investido em projetos culturais, dentro do
69 Caberia, talvez, questionar o que se realiza de cultura no país que não seja realizado pelas leis de incentivo,
nem tampouco pela indústria cultural. Os dados disponibilizados pelo sítio do MinC são, primordialmente, aqueles ligados às leis de incentivo, o que demonstra a centralidade destes recursos na realização da política pública em cultura. Mesmo que se observe que outros programas e formas de incentivos estejam começando a se desenvolver.
70 Embora exista quem advogue em contrário, como José Álvaro Moisés em Os efeitos das leis de incentivo
(1998), ao afirmar que a decisão de patrocínios não leva em consideração apenas os interesses comerciais, uma vez que o projeto ao passar por várias etapas, na aprovação dentro do Ministério, além de “ser negociado e discutido com o patrocinador”. É justamente neste último aspecto que nos prendemos, para fazer as afirmações acima.
71 O capítulo 4 discutirá a realidade dos “consumidores de cultura do CCBB Rio”, a partir deste estudo de caso. 72 Maneira inadequada de definir este tipo de utilização de recursos públicos, uma vez que a figura renascentista
do mecenas adquire, neste cenário, um outro formato a partir do instrumento do marketing cultural que corporificou a realização da lei de incentivo fiscal, viabilizando os projetos culturais em troca de reconhecimento, prestígio, valorização, visibilidade para sua logomarca. Uma maneira de “falar” com seu público consumidor através da ‘aura da arte’ associada ao seu produto. Ou seja, a empresa patrocinadora tem um retorno para sua imagem, para sua marca, para a relação que estabelece com o seu cliente, para a contabilidade de sua empresa. Este é o negócio.
73 O Decreto lei 1494 de 17 de maio de 1995 regulamentou a Lei n° 8.313, de 23 de dezembro de 1991 (Lei
limite de 4% do imposto devido. Os projetos incentivados pelo patrocínio podem utilizar até 20% do valor do projeto para o custo de mídia, podendo ser empregado para compra de espaço em qualquer tipo de mídia (impressa ou digital). A doação, por sua vez, é utilizada, na maioria das vezes quando o patrocinador não tem interesse na divulgação de sua ação. O percentual de dedução do imposto de renda é o mesmo atribuído ao patrocínio, podendo chegar também até 100% do valor doado, no limite de 4% do imposto devido.
A lei Rouanet estabeleceu também a Comissão Nacional de Incentivo a Cultura (CNIC), cujo objetivo era o de aprovar os projetos apresentados ao Minc. O CNIC, posteriormente, foi esvaziado de poder, e sua competência passou ao Ministro da Cultura, o que redundou em aumento da burocracia e maior controle da verba pública, uma vez que as decisões passaram a ser centralizadas. Se, inicialmente, o impacto da lei Rouanet foi reduzido e, de certa forma, sem uma maior divulgação por parte do próprio Ministério da Cultura, a partir de 1996 ocorreu um aumento substancial de demanda de projetos apresentados e realizados74.
Esta lei ampara projetos culturais apresentados por empresas (pessoa jurídica) ou por pessoas físicas, e, por isto mesmo, os incentivos fiscais variam de acordo com o tipo de pessoa. A empresa investidora pode utilizar o benefício em até 4% do imposto de renda devido e os patrocinadores pessoa física podem utilizar em até 6% do imposto de renda devido. Os segmentos culturais passíveis de incentivo fiscal federal encontram-se previstos no artigo 25, da Lei 8.313, de 23 de dezembro de 1991, e no artigo 3º, inciso XIII, do Decreto
patrocínio de 40% para doação. No caso de patrocínio a empresa podia lançar 34% do valor investido como despesa operacional o que redundaria em um incentivo de 64%. A Medida Provisória n° 1.589, de 24 de setembro de 1997 estabeleceu a primeira alteração destes percentuais de incentivo fiscal aos projetos culturais. O § 1° estabeleceu que: “Os contribuintes poderão deduzir do imposto de renda devido as quantias efetivamente despendidas nos projetos elencados no § 3°, previamente aprovados pelo Ministério da Cultura, nos limites e condições estabelecidos na legislação do imposto de renda vigente, na forma de: 1) doações; e, 2) patrocínios” Por este motivo ficou suspensa a dedução da doação e/ou do patrocínio como despesa operacional (§ 2°). Os projetos que passaram a vigorar com este tipo de dedução (100%) são citados no § 3° da referida MP: “As doações e os patrocínios na produção cultural, a que se refere o § 1°, atenderão exclusivamente os seguintes segmentos: I - artes cênicas; II - livros de valor artístico, literário ou humanístico; III - música erudita ou instrumental; IV - circulação de exposições de artes plásticas; V - doações de acervos para bibliotecas públicas e para museus”. Esta medida torna-se lei, após sucessivas reedições, a partir de 23 de novembro de 1999 com a Lei 9.874. Em 06 de setembro de 2001 a Medida Provisória nº 2228-1 é editada, que entre outras mudanças, amplia o percentual de incentivo fiscal de 100% do incentivo para outras atividades artísticas: “exposições de artes visuais; doações de acervos para bibliotecas públicas, museus, arquivos públicos e cinematecas, bem como