SUSTENTABILIDADE DA MINERAÇÃO .1 Iniciativas e paradigmas

Analisados alguns importantes aspectos da sustentabilidade em geral, dos indicadores de desenvolvimento sustentável e da atividade mineradora, no que diz respeito a seu histórico e situação atual, à legislação mineral e ambiental, aos impactos socioambientais por ela produzidos e ao debate dádiva x maldição que ela provoca, faz-se necessário discutir agora questões afetas à sustentabilidade da mineração. É importante ter uma noção sobre o que a doutrina nacional e internacional tem debatido acerca desse tema, para embasar a abordagem dos indicadores de sustentabilidade da mineração propriamente ditos

(item 1.5), antes de adentrar a proposta do sistema de avaliação da sustentabilidade da mineração, que constitui o objeto desta tese.

De início, é de registrar que, a exemplo da expressão “desenvolvimento sustentável”, não há uma definição consensual para “mineração sustentável”. O que torna mais desafiadora uma conceituação consistente de mineração sustentável é o fato de envolver a extração de recursos não renováveis, o que, do ponto de vista estrito, contradiz a própria noção de sustentabilidade prolongada (HILSON & BASU, 2003). Ou seja, se o desenvolvimento sustentável é aquele que “atende às necessidades das presentes gerações, sem comprometer a capacidade de as futuras gerações atenderem às suas próprias demandas”, nos dizeres do Relatório Brundtland, como podem ser regulados os estoques de bens finitos, de modo a ensejar tão prolongada e indefinida longevidade no atendimento dessas demandas?

O que a maioria dos autores vem reconhecendo como mineração sustentável, portanto, corresponde a práticas acima das legalmente exigíveis, sob pena de ser só uma mineração em conformidade com as leis, incluindo ações mais incisivas voltadas ao desenvolvimento econômico local e regional, à melhoria das condições sociais das comunidades de entorno, à otimização do uso de materiais e energia (em respeito às gerações futuras) e à minimização e compensação dos impactos negativos. Assim, como a atividade é – e sempre será – econômica, social e ambientalmente impactante, qualquer concepção de mineração sustentável deve incluir a minimização e a compensação dos vários impactos negativos que produz, bem como a potencialização dos positivos.

Dado o caráter não renovável dos bens minerais, portanto, a mineração sustentável precisa promover a equidade intra e intergeracional de formas diferentes. Na perspectiva da geração atual, ela deve minimizar e compensar seus impactos ambientais negativos, mantendo certos níveis de proteção ecológica e de padrões ambientais, e garantir o bem-estar socioeconômico no presente, promovendo crescimento e melhor distribuição da renda, melhoria das condições de educação e de saúde, minimização da pobreza, redução da exclusão e aumento do emprego, entre outros. Já na perspectiva das gerações futuras, ela pode ser sustentável se promover o bem-estar delas, a partir do uso sustentado das rendas que proporciona enquanto em operação, racionalizando o uso de matérias-primas e insumos.

Embora a maioria das análises da sustentabilidade da mineração leve em conta principalmente as dimensões econômica, social e ambiental, com base na triple bottom line, anteriormente citada, já há os que advogam a existência de pelo menos dez dimensões que configurariam a interface entre mineração e desenvolvimento: social, cultural, institucional,

ecológica, econômica, política, territorial, tecnológica, global e sistêmica. O menor ou maior peso de cada dimensão é contextual, mas os estudos sobre a sustentabilidade da atividade mineral evidenciam que, se no passado recente, apenas a viabilidade econômica e tecnológica oferecia garantias para o funcionamento de um empreendimento mineral, hoje isso não é mais aceitável, se o que se busca é avançar na trilha da sustentabilidade (ENRÍQUEZ et al., 2011).

Como já detalhado anteriormente, o questionamento quanto ao estilo de vida humana cada vez mais consumista e poluidor desaguou, na década de 1980, no conceito de desenvolvimento sustentável. Já o início dos anos 1990 testemunhou as primeiras iniciativas pela busca da sustentabilidade também da atividade minerária. Contudo, foi apenas na virada do século XX para o século XXI que tais iniciativas se robusteceram, razão pela qual, ainda hoje, tais iniciativas ainda podem ser consideradas embrionárias. A linha do tempo apresentada na Figura 5 (FONSECA, op. cit.) mostra algumas dessas iniciativas internacionais de busca da sustentabilidade na mineração, a maioria das quais, desconhecida no Brasil.

Figura 5 – Iniciativas internacionais de busca da sustentabilidade na mineração Fonte: FONSECA, 2010, p. 78.

Entre as iniciativas com o objetivo de identificar os maiores desafios e as possíveis estratégias para um futuro mais sustentável desse setor, talvez a mais significativa tenha sido o projeto Mining, Minerals and Sustainable Development (MMSD). Iniciado em 1998, com resultados divulgados em 2002 e dirigido pelo World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), como parte da Global Mining Initiative (GMI), o MMSD foi uma ação concertada de mais de quarenta companhias e organizações do setor mineral, lideradas pela empresa Rio Tinto, para promover o conceito de sustentabilidade.

Ao final do projeto, o MMSD buscou descrever os problemas mais controversos do desenvolvimento do setor mineral e seu impacto na pobreza, no bem-estar humano e no meio ambiente e outros fatores essenciais para o desenvolvimento sustentável. Entre os desafios enfrentados pelo setor mineral, foram analisadas questões relativas à viabilidade da indústria mineral, ao controle, uso e manejo do solo, à mineração e desenvolvimento econômico, às comunidades locais, ao meio ambiente, à forma integrada de utilização dos minerais, ao acesso à informação, à mineração artesanal e em pequena escala e à governança do setor. Foi bastante amplo, portanto, o escopo dos trabalhos desenvolvidos.

O projeto também ofereceu um programa de mudanças, com ações imediatas e futuras de apoio ao desenvolvimento sustentável, com base em quatro passos principais:

entender o desenvolvimento sustentável, criar políticas organizacionais e sistemas de gestão, conseguir cooperação entre aqueles com interesses similares e gerar capacidade para ações efetivas em todos os níveis. Baseado numa ampla pesquisa, na realização de vários seminários e na consulta a diversos atores, ele teve como produtos, além do relatório geral, quatro relatórios regionais (Austrália, América do Norte, América do Sul e África do Sul) (MMSD, 2002a).

O MMSD Australia Final Report (2002b), por exemplo, reconheceu que a indústria mineral precisa entender e valorizar as expectativas das comunidades locais e responder às mesmas, como suporte para o entendimento e confiança mútuos, uma vez que elas, assim como as demais partes interessadas, têm direito de participar das decisões que afetam suas vidas e interesses. No caso australiano, especial relevância foi dada ao respeito aos direitos dos povos indígenas, sobre os quais, muitas vezes, recai grande parte dos custos sociais dos empreendimentos minerários, sem os correspondentes bônus econômicos.

Já o MMSD South America Final Report (2002c) reuniu uma coletânea de experiências minerárias na Bolívia, Brasil, Chile, Equador e Peru, incluindo a visão econômica, institucional, ambiental e social, bem como aspectos da pequena mineração, do processo participativo e dos desafios enfrentados. Concluiu-se que muitos dos fatores limitantes ao desenvolvimento da atividade guardam semelhança entre os países, como é o caso da necessidade de uma correta gestão de água e energia. As experiências apontaram alguns dos impactos socioambientais produzidos pela atividade minerária, se conduzida sem maiores cuidados, como, por exemplo, em unidades de conservação ou em outras áreas ambientalmente protegidas, frágeis, indígenas ou turísticas.

Da mesma forma, chamou-se a atenção para as inúmeras ocorrências de drenagem ácida de mina, que levam o pH das águas superficiais e subterrâneas a valores muito baixos, em condições totalmente desfavoráveis à biota, bem como as técnicas empregadas

para reverter ou minimizar esse impacto. Foram também citados exemplos dos efeitos deletérios de resíduos sólidos perigosos e efluentes líquidos e gasosos, que podem se estender a dezenas de quilômetros do empreendimento, como no caso de sólidos em suspensão, cianetos, arsênio e diversos metais pesados, entre os quais o mercúrio, usado para a recuperação do ouro.

Listaram-se, ainda, inúmeros exemplos em que a mineração impactou a organização social das regiões em que se insere, com a modificação dos usos e costumes locais a partir da chegada de forasteiros, bem como aqueles em que houve demora na concretização de grandes projetos em que a participação cidadã foi ignorada ou subvalorizada. Outros casos trataram de processos de rebaixamento dos níveis d’água, com influência em captações próximas, bem como de abatimentos ou deslizamentos do terreno provocados próximos à malha urbana, em meio a ela ou até sob ela. Também se relataram ocorrências de impacto direto das atividades minerárias sobre as populações circunvizinhas, na forma de ruídos, vibrações, ultralançamentos, poeiras etc.

É óbvio que um trabalho dessa magnitude, patrocinado por empresas de mineração, não ficaria sem críticas. A oposição a ele foi imediata, mediante a “Declaração de Londres”, que foi coordenada pela ONG Mining and Communities, a partir de encontro de comunidades mineradoras ativistas ocorrido na capital inglesa em maio de 2001. Nesse manifesto, elas reclamaram de sua não inclusão desde o início do projeto – que refletiria, pois, apenas uma concepção empresarial da mineração sustentável – e desmentiram quatro de seus principais mitos: a suposta necessidade cada vez maior de minérios e minas; a alegação de que estas catalisam desenvolvimento; a crença de que a técnica pode resolver tudo e a inferência de que os opositores à mineração são ignorantes e antidesenvolvimentistas (WHITMORE, 2006).

O relatório do MMSD também foi rejeitado e boicotado por organizações de povos indígenas, ONGs especializadas no assunto e comunidades afetadas, que julgaram que seu único objetivo foi legitimar os interesses corporativos, enquanto fingia levar em consideração os interesses de todos os atores. Uma das maiores críticas à iniciativa foi a de que ela não ouviu as comunidades afetadas pela mineração e que as empresas precisam estar abertas para aceitar um não das comunidades ao projeto, se esse for o desejo destas. Assim, essa concepção de mineração sustentável seria pura retórica usada pelo “imperador” (a indústria mineral) para defender seus interesses e perpetuar suas operações. Daí, a mineração sustentável seria “a nova roupa do imperador”, mas suas intenções ainda estariam nuas (WHITMORE, op. cit.).

Outros exemplos de iniciativas do setor mineral internacional que visaram à promoção do conceito de desenvolvimento sustentável e à elaboração de indicadores de sustentabilidade para as atividades minerárias incluem a norte-americana United States Sustainable Minerals Roundtable (USSMR), a canadense Natural Resources of Canada (NRCan) e a europeia European Industrial Minerals Association (IMA-Europe) (AZAPAGIC, 2004). Podem ainda ser citadas as iniciativas da United Nations Environment Programme

‘Mineral Resources Forum’ (UNEP-MRF) e do International Development Research Centre (IDRC), em conjunto com o Banco Mundial, denominada Large Mines and the Community:

Socioeconomic and Environmental Effects in Latin America, Canada and Spain.

Todavia, as primeiras contribuições bibliográficas para a mineração sustentável (entre as quais, a de VON BELOW, 1993) enfatizaram que a sustentabilidade no setor extrativo está baseada mais num limite econômico do que físico. Assim, antes da exaustão física das jazidas, ocorreria sua exaustão econômica, com base na lei da oferta e da procura, ou seja, o mais importante seria o que poderia ser economicamente extraível, e não o total real de recursos disponíveis. Esse e outros trabalhos seminais acerca da sustentabilidade da atividade minerária estimularam o surgimento de novos estudos, nos quais essa questão suscitou diferentes interpretações teóricas por parte de vários autores.

Limitando-se a análise aos efeitos econômicos do uso de recursos finitos, a literatura consultada aponta dois paradigmas acerca do esgotamento dos recursos minerais, sendo que a adesão dos pesquisadores a um deles alinharia diferentes disciplinas acadêmicas e implicaria recomendações distintas de políticas públicas. Assim, enquanto ecologistas, engenheiros e outros cientistas, em geral, se preocupam com a exaustão irreversível dos recursos finitos, segundo o “Paradigma do Estoque Fixo” (Fixed Stock Paradigm), os economistas, seguidores do “Paradigma do Custo de Oportunidade” (Opportunity Cost Paradigm), afirmam que o esgotamento desses recursos não ocorrerá, em face da substituição por outros, da reciclagem e do avanço tecnológico (TILTON, 1996).

Os seguidores do primeiro paradigma alegam que as atuais reservas de alguns importantes minerais, mantido o consumo atual, dariam apenas para poucas décadas.

Mesmo se consideradas as descobertas de novas jazidas, os preços mais altos dos minérios e novas tecnologias para o aproveitamento de teores mais baixos, que poderiam compensar, parcial ou totalmente, a exaustão das jazidas, a demanda no futuro atingiria um nível superior à do passado em algumas ordens de magnitude. Além disso, segundo eles, a própria tecnologia já teria propiciado a dispersão, mundo afora, de milhares de toxinas produzidas pelo homem, a crescente extinção de espécies, o aumento do buraco da camada de ozônio e do efeito estufa, entre outras consequências deletérias.

Por seu turno, os adeptos do segundo paradigma afirmam que, se os preços dos minerais subirem muito, a demanda poderia extinguir-se automaticamente, produzindo exaustão econômica, mesmo com o recurso mantido no subsolo. Eles também se baseiam nos estudos de Barnett & Morse (1963, apud TILTON, op. cit.), que descobriram que, em quase dois séculos, a demanda por trabalho e capital para a produção mineral nos Estados Unidos caiu 78%, enquanto na agricultura a queda foi de 54% e, na silvicultura, houve um acréscimo de 53% no mesmo período. Daí, o efeito da redução dos custos propiciada pela tecnologia no passado teria compensado de longe o efeito da exaustão mineral.

Desses dois paradigmas acabariam defluindo políticas públicas conflitantes em importantes áreas, a saber (TILTON, op. cit.):

- Quanto à meta do desenvolvimento sustentável: para os seguidores do primeiro paradigma, ela é uma prioridade crítica e desafiadora para a sociedade, em razão do consumo cada vez maior de recursos naturais, o que comprometeria o bem-estar futuro da humanidade; os do segundo paradigma, em contrapartida, acreditam que as gerações futuras estarão em situação melhor que a atual, razão pela qual, para eles, o desenvolvimento sustentável, como objetivo público, não é desafiador nem apropriado.

- Quanto às mudanças tecnológicas: os cientistas que defendem o Paradigma do Estoque Fixo são cautelosos quanto a elas, por acharem que, devido à rapidez cada vez maior com que se processam, a sociedade não consegue controlar seus efeitos negativos, como já verificado em várias áreas e focalizado por vários autores (a exemplo, registre-se uma vez mais, de Ulrich Beck e sua “sociedade de risco”). Enquanto isso, os seguidores do segundo paradigma abraçam as mudanças tecnológicas, reconhecendo nelas poder para alterar eventuais efeitos deletérios e endossando as políticas governamentais tendentes a promovê-las.

- Quanto ao crescimento populacional: para os primeiros, esse é um problema sério, pois aumenta a demanda por recursos e acelera a sua exaustão, comprometendo a capacidade de suporte dos ecossistemas em equilíbrio e dificultando, assim, o alcance do desenvolvimento sustentável. Já os seguidores do Paradigma do Custo de Oportunidade acreditam que, juntamente com essa depleção, o crescimento populacional aumenta o estoque de capital humano, gerando novas tecnologias que, por sua vez, ajudam a manter baixos os custos de oportunidade dos recursos exauríveis.

- Quanto à necessidade de mudanças de maior magnitude nas políticas públicas: no primeiro caso, iniciativas desse tipo são julgadas necessárias, visando redirecionar a sociedade e reverter a tendência atual de explosão demográfica e do estilo de vida de alto consumo e desperdício de recursos, em especial dos não renováveis. Já no segundo caso,

as políticas atuais só necessitariam de um ajuste na sintonia fina para, entre outras coisas, garantir que os custos ambientais sejam incorporados pelos produtores e consumidores, deixando-se a alocação de recursos a critério do mercado.

Desta forma, esses dois paradigmas não apenas ensejariam perspectivas contrastantes quanto ao futuro da humanidade, mas prescreveriam diferentes recomendações de políticas públicas, de modo que as de um grupo não poderiam estar corretas a não ser que as do outro estivessem erradas. Por esse motivo, seria desejável a busca de um paradigma único, comum e apropriado, a fim de que essas diferenças pudessem ser superadas (TILTON, op. cit.), talvez por meio da sustentabilidade sensata ou prudente, que representa um meio termo entre a sustentabilidade forte, ligada ao Paradigma do Estoque Fixo, e a sustentabilidade fraca, associada ao Paradigma do Custo de Oportunidade.

Fazendo-se, agora, uma análise mais ampla da indústria mineral, baseada em aspectos ecológicos, sociais e econômicos, duas perspectivas também responderiam diferentemente à mesma pergunta: pode a extração continuada de minerais ser considerada como parte legítima do desenvolvimento sustentável, levando a uma sociedade sustentável?

A primeira perspectiva advoga que a extração continuada – e mesmo crescente – desses recursos seria, sim, parte legítima do desenvolvimento sustentável. Já a segunda perspectiva defende, pelo contrário, que, na busca de sociedades sustentáveis, a extração de recursos minerais deveria ser reduzida, ou mesmo eliminada, ou seja, o desenvolvimento sustentável precisaria ter como meta a redução na extração desses recursos (COWELL et al., 1999).

Essas perspectivas, igualmente contrastantes, estão bem exemplificadas por duas iniciativas, sendo a primeira a canadense “Política de Minerais Não Metálicos e Metais do Canadá” (Canada’s Minerals and Metals Policy) e, a segunda, a sueca “O Passo Natural”

(The Natural Step). A questão é que ambas as perspectivas utilizam a expressão

“desenvolvimento sustentável” como justificativa para duas estratégias completamente diferentes. Enquanto o Governo do Canadá endossa a continuidade da atividade minerária – e não é para menos, em face da significativa importância dessa atividade para a economia daquele país –, O Passo Natural requer que a sociedade diminua sua dependência econômica dessas substâncias (COWELL et al., op. cit.).

Na primeira hipótese, a indústria mineral sustentável requer que novos depósitos sejam descobertos e aproveitados para atender à demanda global e assegurar que as futuras gerações também tenham a oportunidade e a habilidade de descobrir novos depósitos no futuro para atender às suas próprias demandas. Já a segunda hipótese requer

que a Natureza, em sua diversidade e funções, atenda a estes critérios: que não seja objeto de concentrações crescentes de substâncias extraídas da crosta ou produzidas pela sociedade; que não seja empobrecida pela superexploração dos ecossistemas; e, por fim, que os recursos naturais sejam usados parcimoniosa e eficientemente para suprir as necessidades humanas básicas em todo o mundo (SHINYA, 1998, apud COWELL et al., op.

cit.).

As diferenças entre as duas perspectivas são acentuadas com base em quatro dimensões, a saber (COWELL et al., op. cit.):

- Quanto ao peso relativo dos aspectos ecológico, econômico e social: O Passo Natural foca a sua atenção nos aspectos físicos e naturais, questões essas predominantemente ambientais, enquanto a Política do Canadá, além delas, também enfatiza os aspectos econômicos e sociais. Na história da indústria mineral, enquanto o argumento econômico antes era suficiente para justificá-la, hoje já há que considerar uma gama diversificada de aspectos e, no futuro, a chave para a viabilização da atividade mineral será a destinação de parte de seus ganhos às iniciativas voltadas ao bem-estar das comunidades e à sustentabilidade ambiental, num pacote de compensações estabelecidas ainda antes do recebimento do título mineral.

- Quanto ao tratamento da incerteza na interpretação da sustentabilidade: para O Passo Natural, é inevitável o vazamento para a ecosfera de substâncias minerais retiradas da litosfera e usadas na economia, razão pela qual o princípio da precaução é invocado, em face da incerteza científica de que tal vazamento não resultará em degradação ambiental e das dúvidas quanto à capacidade da sociedade em controlá-lo. Já a Política do Canadá também cita o princípio da precaução, mas agrega a ele o princípio do uso seguro, que trata do manejo do risco associado ao uso de produtos a partir de substâncias minerais – de forma semelhante, diga-se, ao que hoje ocorre com a indústria do amianto no Brasil e no mundo –, que, assim, não deveriam ser banidas a priori.

- Quanto às diferentes escalas conceituais da sustentabilidade: se, por um lado, a Política do Canadá foca a sua atenção, obviamente, na área geográfica daquele país e num agrupamento organizacional específico de companhias – as da indústria canadense de minerais não metálicos e metais –, dispersas entre alguns países do mundo, a concepção O Passo Natural, por outro lado, adota uma perspectiva global explícita, pois seus critérios para atividades sustentáveis são aplicáveis em todo o mundo e nos diferentes níveis organizacionais.

- Quanto ao horizonte temporal da sustentabilidade: enquanto a Política do Canadá implica o uso de um horizonte temporal relativamente curto na definição da sustentabilidade

para a promoção da continuidade da indústria extrativa mineral, os critérios definidos na concepção O Passo Natural são válidos para todos os horizontes de tempo e, assim, as recomendações para a implementação desses critérios podem assumir variadas formas, dependendo do lapso temporal implícito adotado por seus intérpretes.

Comparando-se as duas perspectivas analisadas por Cowell et al. (op. cit.) com os dois paradigmas de Tilton (op. cit.), anteriormente mencionados, nota-se que a Política de Minerais Não-Metálicos e Metais do Canadá apresenta visão semelhante à do Paradigma do Custo de Oportunidade, enquanto que O Passo Natural aproxima-se do Paradigma do Estoque Fixo. Assim, enquanto as duas primeiras defendem a continuidade da atividade minerária como parte legítima do desenvolvimento sustentável, evidentemente com a adoção das medidas necessárias à adequação social e ambiental dos empreendimentos, as duas últimas advogam a diminuição gradativa da dependência em relação a essa atividade, se o que se almeja é chegar a uma sociedade verdadeiramente sustentável.

Independentemente dessa discussão de caráter teórico, travestido ou não de sua

“nova roupa”, o setor empresarial, em especial as grandes corporações, vem se mobilizando, na prática, para assumir o protagonismo do paradigma da sustentabilidade na mineração, mediante não apenas as iniciativas setoriais anteriormente detalhadas, mas também a implantação de estruturas e políticas para tornar suas operações mais sustentáveis. Em decorrência desse protagonismo, seis das dez maiores empresas de mineração do mundo, atualmente, já mencionam o termo sustentabilidade em sua missão, valores ou estratégias (FONSECA, op. cit.).

E foi em torno desses princípios de gestão ambiental que nasceu e hoje se desenvolve a Ecologia Industrial, considerada por alguns como “a ciência do desenvolvimento sustentável”, que visa proporcionar ao setor produtivo maior eficácia no uso de recursos naturais e insumos impactantes, tal qual em um ecossistema. Ela pode ser definida como

“um arcabouço interdisciplinar para desenhar e operar sistemas industriais como os sistemas vivos, que são interdependentes com sistemas naturais” (ERNIE LOWE, apud WEBER, 2005). Um objetivo mais amplo da Ecologia Industrial é o estabelecimento de um sistema industrial que circule, eventualmente, todos os materiais que usa e libere apenas uma pequena quantidade de rejeitos para o meio ambiente.

As primeiras ideias sobre a Ecologia Industrial provêm do universo da engenharia e datam do final da década de 1980 e início da década de 1990 (COSTA, 2002). A expressão provoca certa estranheza, a princípio, pois as atividades industriais, principalmente a partir dos anos 1970, sempre estiveram associadas à geração de poluentes e à degradação dos recursos naturais. Mas a Ecologia Industrial assume uma premissa distinta. Segundo ela, as