A seção 2.4 já tratou da importância da sustentabilidade fiscal para a viabilidade de grandes projetos de infraestrutura de transporte que exigem grande volume de investimentos. Esta seção trata do conceito de sustentabilidade fiscal e da necessidade de considera-la isoladamente para um programa territorial.
Segundo Aragão, Yamashita e Gularte (2013), documento cujo capítulo cinco é utilizado como principal referência para esta seção, o conceito de sustentabilidade fiscal está cada vez mais difundido na literatura da gestão das finanças públicas quanto da gestão macroeconômica. Esse tema é especialmente estudado pelas instituições financeiras que fornecem empréstimos para países em desenvolvimento como Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional (FMI).
Essas instituições se deparam com dois grandes desafios. O primeiro deles está em avaliar, com base no monitoramento dos déficits e endividamentos públicos, as políticas econômicas correntes e suas capacidades de serem mantidas sem prejuízo para a manutenção da solvência fiscal. O segundo desafio diz respeito à capacidade das finanças públicas em atravessar, sem grandes prejuízos, os períodos de instabilidade econômicas,
A sustentabilidade fiscal, aos olhos da Engenharia Territorial, deve ser avaliada sob as seguintes categorias:
a) solvência fiscal, que pode ser medida pelo equilíbrio entre os dispêndios e as receitas fiscais ao longo de um período determinado do programa (equilíbrio do caixa governamental específico do programa);
b) o controle da liquidez ao longo desse mesmo projeto, controle esse que se desdobra em dois: o controle do endividamento do programa (liquidez interna) e o controle dos efeitos do programa sobre a liquidez geral do fisco (liquidez sistêmica);
c) robustez ou proteção contra vulnerabilidades, ou seja, a gestão deve ter controle dos riscos que poderão afetar as condições de solvência e liquidez.
Considera-se como sustentável, de acordo com os mencionados autores, a gestão fiscal se as três condições acima listadas são mantidas, sem que grandes correções sejam necessárias, tanto em termos de cortes de gastos ou de aumento forçado da receita, como aumentos não previsto de impostos, taxas ou tarifas, eventos esses que trazem instabilidades (i) econômicas; (ii) sociais, e; (iii) políticas.
Para chegar ao resultado desejado, quer seja a sustentabilidade fiscal dos investimentos públicos, o Estado dispõe de vasto conjunto de instrumentos e ações. No lado dos passivos, devem-se definir os investimentos, gastos públicos, transferências e o endividamento. Observando as receitas, devem-se determinar a receita tributária e de contribuições, mas também outras entradas como a valorização do estoque de capital público e outras receitas extraordinárias. Aragão, Morais e Orrico Filho (2009) acrescentam ainda que o governo pode extrair ganhos de caráter inflacionário e das taxas de juros, ainda que não possuam total controle.
Até aqui se discutiu a noção de sustentabilidade fiscal aplicável à política fiscal e econômica gerais, cabe avaliar o seu uso para um conjunto de projetos, ou ainda, para um programa territorial. Nesse último caso os problemas e espaços de ação dos gestores desse tipo de programa se diferem essencialmente das autoridades fiscais de um governo central. As diferenças são listadas por Aragão, Yamashita e Gularte (2013):
governos são os responsáveis pela gestão fiscal, gestão essa que se subordina aos limites impostos pela legislação de responsabilidade fiscal, mas também às prioridades governamentais e às obrigações gerais de serviço público.
b) o gestor do programa tem sob sua responsabilidade o desenho e a execução de um programa composto por um conjunto ordenado de projetos de investimentos e ações do setor público e privado, que visa promover o crescimento econômico de um determinado território. A responsabilidade do gestor no campo fiscal é assegurar que o programa gere suficientes receitas para todos os níveis governamentais envolvidos, de forma que a participação de cada nível seja fiscalmente sustentável.
c) uma autoridade fiscal se preocupa em garantir um equilíbrio fiscal permanente e, em termos metodológicos, trabalha com equações que assumem, muitas vezes, horizontes temporais infinitos. Em contraste, o horizonte de um programa territorial é finito, mesmo que ele possa durar duas ou três décadas; nesse horizonte haverá o gestor assegurar um retorno econômico e fiscal necessário para assegurar a sustentabilidade fiscal do programa. d) Em comparação com os instrumentos que o governo central tem à disposição para garantir o equilíbrio fiscal, que foram descritos acima, o espaço de ação do gestor do programa é bem mais limitado. Por exemplo, ele não poderá manipular a emissão monetária, as taxas de juros e de câmbio; terá ainda dificuldades para pelo menos influenciar a política tributária ou até o orçamento público geral. Por outro lado, essas grandezas que se encontram fora de seu controle poderão afetar fortemente o resultado fiscal do programa.
Uma vez exposta a diferença entre o gestor do programa territorial e a autoridade fiscal surgem os questionamentos: (i) Faz sentido exigir a sustentabilidade dos programas territoriais isoladamente? (ii) O conceito de sustentabilidade fiscal não deveria ser relegado a fluxos fiscais permanentes e intertemporais, restringindo o conceito para ―consistência‖ ou ―compatibilidade fiscal‖ dos programas?
Sobre as questões acima, Aragão, Yamashita e Gularte (2013) ponderam que a sustentabilidade fiscal de um programa se justifica na medida em que serve de alerta para as implicações de grandes investimentos, como é o caso dos investimentos em infraestrutura de transportes, para o equilíbrio fiscal. A importância de tal alerta se
constitui preocupação central dos responsáveis pelas políticas e projetos setoriais que, por muitas vezes, preocupam-se apenas com suas próprias metas setoriais, ficando a cargo das autoridades fiscais imporem limites aos investimentos.
Quanto ao conceito específico de sustentabilidade fiscal aplicável aos programas, essa deve ser medida pelo atendimento das seguintes condições, segundo Aragão e Yamashita (2010c):
a) Os programas deverão ser internamente solventes e líquidos, atendendo as condições algébricas expostas adiante;
b) O programa não pode deteriorar o balanço fiscal geral dos governos envolvidos; mais especificamente, a dívida pública adicional provocada pelo programa deve obedecer a um conjunto de regras e indicadores de controle válidos para toda a dívida pública;
c) A gestão fiscal no interior do programa deve assegurar suficiente robustez com relação a diversos fenômenos desestabilizadores como, por exemplo, a flutuação de taxas de juros, câmbio e de crescimento, e outros riscos a serem levantados sistematicamente.
Conclui-se assim, a exposição sobre a sustentabilidade fiscal de programas. Menciona-se que Aragão, Yamashita e Gularte (2013) apresentam o detalhamento da medição, por meio de indicadores selecionados, da sustentabilidade fiscal. No entanto, como não é objetivo desta pesquisa medir a sustentabilidade de programas, tal assunto não será tratado.
3.4 TÓPICOS CONCLUSIVOS
Para que seja atendido o objetivo do capítulo ainda é necessário que se destaquem as exigências da Engenharia Territorial na formulação de uma estrutura capaz de gerir de forma eficiente a concepção e a execução de um programa territorial. Nesse sentido, destacam-se os requisitos fins de tal estrutura, no Quadro 1:
Quadro 1. Requisitos fins para estrutura capaz de gerir a concepção e execução de programas territoriais
Requisito Descrição
Política de crescimento econômico Inserção em uma política de crescimento vigoroso e sustentável. Empoderamento dos atores Geração de renda auferida, ativos de forma geral, para
Requisito Descrição
individual no processo produtivo. Conjunto de projetos para construção do
programa territorial
Geração de projetos para o setor produtivo, bem como projetos complementares a fim de que se gere demanda para a infraestrutura de transporte.
Sinergia dos projetos
Promoção da sinergia da conjunção de projetos, para que aconteça internalização no programa territorial dos efeitos catalíticos da infraestrutura de transporte, que anteriormente considerados externos à sua contabilidade.
Propulsão inovadora
Elaboração e adição de novos projetos propulsores do crescimento econômico, na medida em que os resultados fiscais ainda não são satisfatórios, até que se atinjam as metas não apenas financeiras, mas também de outras dimensões, como sociais, ambientais, urbanísticos, etc. Atratividade dos investimentos
Geração de balanço comercial e financeiro positivos com grau de competitividade satisfatório que resulte atratividade para investimentos.
Sustentabilidade fiscal
Concepção de investimentos públicos em infraestrutura de forma coesa com os investimentos produtivos que se realizam no território, de forma a garantir a sustentabilidade fiscal.
Esses são, portanto, os requisitos fins para a estrutura capaz de gerir a concepção e execução de programas territoriais. Os requisitos meios, que, de certa forma, estão relacionados à eficiência na gestão da concepção e execução dos programas, serão extraídos da Teoria dos Custos de Transação, uma teoria econômica que se baseia nos custos das transações para justificar a escolha da melhor estrutura de governança.
Os principais conceitos que nortearão os requisitos meios para definição de melhor estrutura são apresentados em capítulo seguinte.
4 APORTES TEÓRICOS DA TEORIA DOS CUSTOS DE
TRANSAÇÃO
Na conclusão do terceiro capítulo ficou clara a necessidade de uma base teórica na qual seja possível extrair os requisitos para definição de estrutura capaz de gerir de forma eficiente a concepção e a execução de um programa territorial. Assim, para complementar a fundamentação da escolha de referida estrutura utiliza-se a Teoria dos Custos de Transação, que se baseia nos custos das transações realizadas para justificar a escolha da melhor estrutura de governança.
A referida teoria tem suas origens na década de 30 com os estudos de Coase que, motivado pela insatisfação com a teoria tradicional que tratava o sistema econômico como regulável pelo próprio mercado, desconsiderando a análise das firmas, ou instituições. Com essa mesma motivação Williamson desenvolveu diversos estudos sobre o assunto e se tornou um dos principais responsáveis por difundir os conceitos da Teoria dos Custos de Transação (TCT), que estuda razões das escolhas entre diferentes mecanismos de coordenação da produção (governança): mercados e hierarquias.
Assim, este estudo apoia-se nos ensinamentos da Teoria dos Custos de Transação para determinar estrutura capaz de gerir de forma eficiente a concepção e a execução de um programa territorial. Para tanto, seguido desta breve introdução, este capítulo se divide em outras cinco seções: (i) conceitos da teoria dos custos de transação; (ii) dimensões das transações; (iii) contrato como instrumento de solução de conflitos; (iv) estrutura de governança, e por fim; (v) aplicação dos conceitos da TCT em serviços públicos.