Sustentabilidade Urbana no Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade veio para regulamentar os dispositivos constitucionais de política urbana estabelecidos em 1988 (MARICATO, 2005). Ele definiu diretrizes para a política urbana brasileira, além de instrumentos para sua execução em âmbito nacional, estadual e municipal. Também estabeleceu sanções ao descumprimento de tais determinações por parte das autoridades. Determinou ainda o papel central do plano diretor para sua efetivação, bem como a gestão democrática da cidade (BRASIL, 2001).

Nesse sentido, a política urbana pôde ser incluída na busca por justiça social urbana, ou seja, alocação mais igualitária dos efeitos benéficos e maléficos da urbanização (RODRIGUES, 2010). Uma das principais diretrizes previstas na regulamentação é o direito a cidades sustentáveis, o qual abrange a terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura urbana, transporte e serviços públicos, trabalho e lazer, para presentes e futuras gerações (BRASIL, 2001).

Por isso, visando abranger a temática de meio ambiente, o Estatuto define o Estudo Prévio de Impacto Ambiental e de Vizinhança como um de seus instrumentos da política urbana, que já era regulamentado pela Resolução CONAMA 001/86, que trata da avaliação de impactos ambientais. Já o zoneamento ambiental está inserido nos instrumentos de planejamento municipal, juntamente com o Plano Diretor. Além disso, o fator ambiental é considerado na aplicação de outros instrumentos jurídicos, políticos, tributários, etc.

A Lei nº 10.257 de 2001 buscou garantir o cumprimento da função social da propriedade, princípio que havia sido estabelecido na Constituição de 88. O principal objetivo disso foi atenuar a especulação imobiliária e a subutilização das terras na cidade, que comumente acentuam as desigualdades sociais, principal fonte de grandes conflitos urbanos. Existe também uma função ecológica implícita, visto que a efetivação da função social está sujeita à diretriz da sustentabilidade urbana (art. 2º, inciso I), conforme o Art. 39 do Estatuto:

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei (BRASIL, 2001).

Nesse sentido, o exercício do direito ao uso privado da propriedade – subsistência individual e familiar – não pode ser nocivo ou abusivo ao extrapolar sua função própria (UCHOA, 2015). A lei definiu também a recuperação do aumento do valor imobiliário resultante de investimentos públicos (MARICATO, 2005). Isso é relevante pois os benefícios possibilitados pelas contribuições da comunidade devem retornar para ela, e não serem usufruídos por um único indivíduo.

Além disso, a própria cidade passa a assumir uma função social e ambiental. Temas como biodiversidade, formas de ocupação do território e degradação do meio ambiente foram evidenciados no Estatuto da Cidade a partir de uma perspectiva de busca do bem comum. Isso está profundamente relacionado com a aplicação de princípios ecourbanísticos e sustentabilidade, no sentido de que a manutenção de uma cidade ambientalmente equilibrada, economicamente viável e socialmente justa traz benefícios ao público como um todo.

O cumprimento da função social da cidade e da propriedade ocorre quando esta atende as exigências do plano diretor. Isto é, em uma situação de conflito, o direito difuso coletivo prevalece sobre o direito individual. Assim, é dada ao município a possibilidade de realizar uma gestão social da valorização da terra, através de instrumentos como as Outorgas Onerosas, as Operações Urbanas Consorciadas, o Imposto Predial e Territorial Urbano e a Contribuição de Melhoria (MARTINE; MC GRANAHAN, 2010). Com os instrumentos tributários, a gestão municipal é capaz de angariar recursos e exercer o princípio redistributivo de custos e benefícios. Por isso, a participação ativa da população no direcionamento de recursos é tão relevante para que suas necessidades sejam atendidas.

Por isso o Estatuto da Cidade traz um capítulo inteiro abordando a gestão democrática da cidade, tanto na elaboração quanto na fiscalização da política urbana. Isto se relaciona com o princípio da reformulação da cidadania na escala local e tomada de decisão deliberativa e comunitária tratado pelo ecourbanismo.

Apesar dos avanços importantes que o Estatuto da Cidade proporcionou para a política ambiental urbana, é necessário ressaltar suas limitações. O desenvolvimento urbano ainda é alocado em uma estrutura burocrática bastante setorizada (ROLNIK, 2009). Isso dificulta a aplicação dos princípios ecourbanísticos, que são pautados principalmente na integração e visão holística. Variáveis sociais, econômicas e ambientais, que deveriam ter relevância igualitária na tomada de decisão, estão em desequilíbrio.

Libório (2016) aponta desafios nas três esferas de poder. No Executivo, observa-se uma desconexão dos planos setoriais com o Plano Diretor, desestruturando a política urbana feita no âmbito municipal. No Judiciário é necessário compreender a função social da propriedade e sua relação com o direito de propriedade. Já o Legislativo demonstra a importância política do Estatuto da Cidade, mas não necessariamente traz evoluções.

Nesse sentido, é possível afirmar que as discussões propostas pelo ecourbanismo foram incorporadas em certo nível ao Estatuto da Cidade. No entanto, observa-se uma atenção maior às questões sociais do que ambientais, principalmente devido ao contexto de recente redemocratização no qual este foi estruturado. Isso se refletiu na forma como os Planos Diretores foram elaborados nos anos seguintes. Os instrumentos de gestão ambiental propostos são importantes, mas ainda se restringem a uma visão de meio ambiente como um setor e não como algo que permeia e abrange todas as dimensões da cidade.

Além disso, ainda que o direcionamento de investimentos esteja atrelado à aprovação de planos diretores, o município tem pouca autonomia nesse tipo de decisão. O financiamento de grandes obras depende de coalizões do município com o governo estadual e federal. Por isso o protagonismo do desenvolvimento local é dificultado.