“Oh! Mundo tão desigual Tudo é tão desigual
T RIBUTÁRIA COMO M ARCA DA I NJUSTIÇA F ISCAL
O financiamento das políticas e a estrutura fiscal no Brasil não podem ser compreendidos distantes da discussão da constituição e do papel do fundo público. Behring (2010) explica que o fundo público se forma a partir de uma punção compulsória – cujo instrumento utilizado é o sistema tributário – da mais-valia socialmente produzida na forma de impostos, que atuam tanto na reprodução do capital, com rápido retorno para determinados segmentos no contexto de crise, quanto na reprodução da força de trabalho, a exemplo da implementação das políticas sociais. A constituição do fundo público conta com o trabalho excedente metamorfoseado em valor e com o trabalho necessário, uma vez que os trabalhadores pagam impostos sobre o consumo embutido nos preços das mercadorias.
O fundo público é alvo de pressões e funciona como um elemento fundamental para a reprodução do capital e da força de trabalho, o que gera flagrante desigualdade na repartição do financiamento público. Isso reflete as disputas entre as classes sociais na posse do fundo público, em que a mobilização dos trabalhadores busca garantir o uso da verba pública para o financiamento de suas necessidades, expressas em políticas sociais. Por sua vez, a hegemonia do capital consegue assegurar a participação do Estado em sua reprodução por meio de políticas de subsídios econômicos, de participação no mercado financeiro, com destaque para a rolagem da dívida pública (OLIVEIRA, 1998; BEHRING, 2010).
Oliveira (1998) promove a discussão sobre a centralidade do fundo público para a reprodução do capitalismo, com papel relevante na articulação das políticas sociais e na sua relação com a reprodução do capital. Segundo o autor, no capitalismo concorrencial, o fundo público comparecia como um elemento ex post do processo de produção e reprodução do capital, ao passo que no capitalismo monopolista se constitui como um componente in flux, em que a formação da taxa de lucro passa pelo fundo público, o que a torna um componente estrutural insubstituível, corroborando a tese de que a formação do capitalismo seria impensável sem a utilização de recursos públicos (SALVADOR, 2010a).
Ao considerar a lógica do capitalismo monopolista, Oliveira (1998) avalia o descompasso entre o financiamento público e a internacionalização produtiva e financeira, uma vez que a verba utilizada para os investimentos nacionais passa a ser direcionada para outros países, ao mesmo tempo em que cada Estado-nação permanece com a obrigação de
81 assumir os gastos públicos, referentes à reprodução da força de trabalho e do capital no seu território.
Oliveira (1998) defende, a partir do padrão de financiamento público, a participação do fundo público na produção do valor e no processo de reprodução do capital como antivalor, pois se trataria de “antimercadorias sociais, pois sua finalidade não é a de gerar lucros, nem mediante sua ação dá-se a extração da mais-valia” (OLIVEIRA, 1998, p. 29).
Behring (2010) e Salvador (2010b) promoveram a crítica sobre a tese do antivalor: os autores consideram contraditória a relação que Oliveira tenta promover sobre a função central do fundo público para a geração do valor e o desprezo do capitalismo pelo fundo público para a reprodução do capital. Em outras palavras, criticar Oliveira significa entender que o fundo público participa do ciclo de produção e reprodução do valor: ainda que o fundo público não gere diretamente mais-valia, apropria-se de parcela da mais-valia, por meio do processo dialético da reprodução do capital e do trabalho, socializando os custos da produção e agilizando os processo de realização da mais-valia, base da taxa de lucros que se concretiza com a conclusão de rotação do capital.
Behring e Boschetti (2007) apontam que a função do fundo público contribui para o entendimento dos limites do capitalismo: a necessidade do crescimento do fundo público para garantia do processo de desenvolvimento das forças produtivas evidencia um esgotamento de uma suposta autorreprodução automática do capital.
No contexto de crise do capital, os impactos sobre o fundo público, conforme alerta Behring (2010), se orienta para a destinação dos recursos e para a sua formação. Sobre a destinação, é importante sublinhar a posse dos ativos das empresas em crise sob o argumento de proteger o emprego, mas que se beneficia em função da acelerada valorização por meio de parcerias público-privadas e pelo fornecimento de créditos. Já a sua formação implica reformas tributárias regressivas, à medida que o fundo público se torna vital numa perspectiva anticíclica, ou seja, de contenção da crise, implicando para o desencadeamento de mecanismos de renúncia fiscal para o empresariado, utilizando novamente o argumento mentiroso, mas socialmente aceito, de proteger o trabalho.
Ao considerar o caso brasileiro, a política fiscal dos governos Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) e Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) foram influenciados pelas recomendações estabelecidas nos acordos firmados entre o governo brasileiro e o Fundo Monetário Internacional (FMI), a partir de 1998 (TEIXEIRA, 2005). Estudo publicado na
82 Folha de São Paulo, em julho de 2012, aponta que a carga tributária brasileira encontra-se em torno de 34% do PIB, enquanto, em 1994, representava 29%, conforme revelou Boschetti e Salvador (2006), sendo a dinâmica dessa carga tributária dividida de forma desigual entre União, Estados e municípios, alcançando aproximadamente 70% no caso da União. Tomando como referência o ano de 2011, a soma dos recursos dos impostos e contribuições totalizou US$ 704 bilhões, valor este obtido, basicamente, por meio de tributos cumulativos como a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e o Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF).
Além da concentração dos recursos na União, contrária à orientação da descentralização presente na CF/1988, a alocação dos recursos se canalizam para o pagamento da dívida pública, como juros, encargos e amortizações, rubrica com destinação sempre maior que todo o recurso da seguridade social (BEHRING; BOSCHETTI, 2007).
O Brasil permanece com arrecadação tributária centrada em tributos indiretos, significando que os mais pobres pagam proporcionalmente mais tributos em relação à sua renda que os mais ricos. Além disso, os impostos diretos no Brasil incidem predominantemente sobre a renda dos trabalhadores assalariados. Enquanto isso, os ricos pagam cada vez menos impostos, principalmente após 1994, em que houve inúmeras modificações realizadas na legislação tributária que caminharam na contramão da justiça social. Entre as modificações, não foi alterada a tributação sobre o patrimônio: a tributação sobre a renda e o patrimônio tem sido um tema ausente na agenda de debates sobre a reforma tributária após a CF/1988 (SALVADOR, 2010a).
Salvador (2010a) alerta que o problema central que deve ser aprofundado não é apenas o tamanho da carga tributária no Brasil, mas entender quem paga ou quem financia o Estado brasileiro. Nesse sentido, o autor considera fundamental conhecer os tributos em função da sua incidência e do seu comportamento em relação à renda dos contribuintes que podem ser regressivos, progressivos e proporcionais.
No caso brasileiro, a regressividade tributária é a marca do financiamento do fundo público. Salvador (2010a) explica que um tributo é considerado regressivo à medida que tem uma relação inversa com o nível de renda do contribuinte. Assim, a regressão se caracteriza por sobrecarregar mais aos contribuintes de menor poder aquisitivo, sendo associada à base de incidência, em que os tributos podem ser considerados diretos ou indiretos. Diverso dos tributos sobre a renda e o patrimônio, os tributos indiretos dominam o contexto brasileiro, os
83 quais incidem sobre a produção e o consumo de bens e serviços, ou seja, são passíveis de serem transferidos para os preços dos produtos adquiridos pelo contribuinte.
A carga tributária regressiva penaliza os trabalhadores, em especial os mais pobres, uma vez que os tributos são remetidos ao consumo, de tal maneira que este modelo de tributação não promove redistribuição de renda e riqueza, contribuindo, ao contrário, para sua concentração (BEHRING, 2003). Esta autora aponta que a elevada carga tributária sobre o consumo alcança 49,8%, advindos de tributos que incidem sobre bens e serviços associada à baixa tributação sobre a renda (21,1%). Em relação à insignificância da tributação sobre o patrimônio, a autora revela que não ultrapassa a 3% do PIB. Outro exemplo do absurdo é o imposto sobre o patrimônio, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), que arrecada menos de 0,1% do PIB, apesar da enorme concentração de terras no país. Na mesma direção, o Imposto de Renda sobre Pessoas Física teve uma incidência média, no período de 1995 a 2002, de 5,4% do PIB.
Entretanto, o aumento da carga tributária no Brasil não promoveu impacto significado para a expansão das políticas sociais. Exemplo disso é o que vem ocorrendo com as políticas de seguridade social, em que os recursos são apropriados pelo Governo Federal por meio da Desvinculação das Receitas da União (DRU), de modo a colaborar com a amortização da dívida, o pagamento de juros e a composição do superávit primário. A DRU é definida como um mecanismo de manipulação orçamentária, ou uma alquimia, em que, por meio dela, se transfere recursos, principalmente, da seguridade social e da educação para o orçamento fiscal, o que acaba por permitir a transferência de recursos públicos para o mercado financeiro, por meio do pagamento da dívida pública. No período entre 2000 e 2007, Salvador (2010a) revela que foram desviados R$ 45,8 bilhões da educação, e R$ 278,4 bilhões, em valores atualizados pelo IGP-DI, foram transferidos das receitas da seguridade social para o orçamento fiscal, recursos esses que deveriam ser utilizados para as políticas de previdência, saúde e assistência social, que poderiam ampliar o acesso aos direitos relativos a essas políticas sociais (SALVADOR, 2010a; BEHRING, 2010).
Behring e Boschetti (2007) avaliam que a estagnação é a marca da compreensão da relação entre as políticas sociais e o seu orçamento: ao considerar o caso da seguridade social, as autoras expõem que, ao deflacionar os recursos das políticas de seguridade nos últimos dez anos, constata-se um crescimento vegetativo dessas políticas, pois não foram beneficiadas
84 com o avanço da carga tributária no Brasil no contexto do neoliberalismo, em que a focalização se configura como uma das características recorrentes.
As análises dos autores revelam que o padrão de financiamento e gasto do Estado brasileiro, influenciado pelo projeto neoliberal, assume duas direções: uma é a ampliação dos impostos regressivos com maior impacto sobre os pobres e a classe trabalhadora; e outra é a redução com as políticas sociais. Além do fracasso econômico, haja vista a incapacidade de recuperação da taxa de crescimento econômico, tais direções só agravam as desigualdades sociais e a concentração da riqueza socialmente produzida, em que o número de pobres brasileiros chegou a patamares alarmantes no contexto de ausência de trabalho para todos, o que tem obrigado a milhões de famílias e sujeitos a recorrerem aos programas de transferência de renda, no sentido de assegurarem a própria reprodução biológica, debate a ser desenvolvido nos próximos capítulos.
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