TEMPOS DE MUDANÇA DOS ANOS 60 AO PROCESSO DE

REDEMOCRATIZAÇÃO

Neste contexto turbulento é promulgada, em 20 de dezembro de 1961, a Lei n.º 4.024, a primeira Lei de Diretrizes e Bases (LDB), com o objetivo, segundo Cunha (1989) e Sampaio (2000), de regulamentar a expansão do ensino superior com a criação de órgãos - o CFE e os diversos Conselhos Estaduais de Educação (CEE) - que controlassem a implantação de novos cursos e instituições. Ao considerar que o ensino superior não seria mais exclusivo das universidades, reconhecendo a função das IES isoladas no atendimento desta demanda, a LDB é vista como priva tista, sendo assim criticada pelos teóricos da corrente estatizante sob o argumento de promover o esvaziamento do segmento público em prol do privado.

Como consequência da LDB, em 1963, é assinada a Portaria n.º 4/63, instituindo critérios para autorização e reconhecimento dos cursos superiores, a exemplo da: definição das condições jurídica, fiscais, financeiras e materiais da mantenedora; necessidade quantitativa de docentes suficiente à operacionalização das atividades acadêmicas; comprovação da necessidade social do curso para a região em questão; apresentação de regimento geral contendo currículos e normas de funcionamento da instituição etc. Considera- se aqui, em concordância com Tramontin e Braga (1984) apud Sampaio, (2000) que este conjunto de parâmetros avaliativos na prática era direcionado por um foco burocrático, por meio do qual se instituíam requisitos mínimos para o funcionamento das IES, sem priorizar questões acadêmicas. Associado a esta questão, o pouco controle sobre os resultados apresentados facilitou a expansão do segmento privado, com poucos efeitos sobre o público.

Tem-se então a “generalização de uma cultura industrial, mostrando uma especialização de cursos [...] A urbanização do território é acompanhada de um crescimento da demanda educacional” (SANTOS e SILVEIRA, 1998, p.9). Esta demanda não é atendida pelas poucas alterações nas IES públicas, fazendo com que durante o período 1960-1970 o segmento privado apresente 360% de crescimento das matrículas, passando a contar com 70% do número de IES existentes no país. O ensino superior vivia uma crise agravada pelo aumento da demanda social por vagas, por conta da demanda reprimida reflexo do crescente número de egressos do ensino médio que buscavam os cursos superiores visando ascender socialmente. Como este número não era acompanhado pelo número de vagas oferecidas pelo sistema como um todo, mas principalmente pelas IFES, surge a figura dos excedentes.

Este grupo de atores era constituído por aprovados em processos seletivos das IFES, porém não habilitados ao ingresso por conta da inexistência de vagas para o curso pretendido. A composição do quadro dos excedentes variava de curso para curso, sendo mais representativa naqueles de maior procura, como Medicina, Direito e as diferentes Engenharias. Neste quadro, se intensifica a pressão social dos excedentes e suas famílias sobre o poder público, clamando por mudanças no segmento público. Esta complexa teia de situações interrelacionadas pode ser sintetizada em um quadro no qual se encontrava :

[...] a dialética dos excedentes e da capacidade ociosa instalada; falta de docentes; [...] carência de recursos com duplicações de unidades, de compras, de equipamentos; vontade de edificar “cidades universitárias” e pouca deliberação em utilizar prédios já construídos. (BOAVENTURA, 1971, p.44).

Buscando superar tais problemas e, simultaneamente, apresentar alternativas socialmente aceitáveis e com vínculos mais diretos à realidade brasileira, retoma-se o modelo

da Universidade de Brasília (UNB). Destaca-se aqui que embora as concepções originais deste projeto tenham sido em parte abandonadas por questões políticas após o golpe de 64, algumas das suas propostas são fundamentais enquanto base para muitas das modificações trazidas no bojo do processo reformista formalizado através dos Decreto-Lei 53/66 e 252/67, e da Lei nº 5.540/68, a Reforma Universitária.

Como principais contribuições à reestruturação do ensino superior nacional, o projeto original da UNB introduz em nível mundial a criação dos institutos básicos em diferentes áreas de conhecimento, como modelo organizacional e acadêmico inovador. Ressalte-se aqui que tal desenho distinguia-se do operacionalizado pelo under graduate study norte-americano, visto como um ensino pós-colegial com objetivo de garantir a oferta em massa e com baixos custos de cursos genéricos não direcionados às carreiras profissionais, como tradicionalmente ocorria no Brasil.

O conceito desenvolvido na UNB era mais amplo, considerando além da dimensão financeira a dimensão pedagógica. Esta ampliação de perspectiva era possível a partir da concepção de que os conteúdos básicos deveriam ser ensinados nos locais nos quais eram pesquisados, promovendo-se assim maior integração entre graduação e pós- graduação, tanto em relação aos conteúdos, quanto ao processo de formação de professores para todos os níveis do sistema de ensino. Por exemplo, o Instituto de Matemática foi concebido para trabalhar em três níveis complementares: no básico, com cursos elementares ofertados a todos os interessados neste tipo de formação; no nível formativo, através da seleção dentre os aprovados no curso básico daqueles que fossem aptos a aprofundar os conteúdos da formação generalista; e, no último, fornecendo aos concluintes do nível anterior com aptidão para a docência ou pesquisa a especialização por meio de cursos de pós-graduação de mestrado e doutorado na área. Este modelo se replicava acadêmica e organizacionalmente nas demais áreas de conhecimento - Física, Química, Biologia etc -, na qual apenas o ensino profissional ficava sob a responsabilidade de unidades específicas. Em outras palavras, as Faculdades profissionais tradicionais como Medicina, Engenharia e Direito se preocupariam apenas com as disciplinas da formação profissional do médico, engenheiro ou advogado, ficando a cargo dos Institutos Centrais aquelas de formação generalista (RIBEIRO, 2010, p.40-42). A proposta mais ampla formulada quando da criação da UNB sintetiza-se como:

No plano estrutural da UNB era substituída a divisão tradicional da universidade em faculdades isoladas e em cátedras autárquicas e duplicadoras, por um novo modelo organizativo, constituído por três conjuntos de órgãos de ensino, pesquisa e extensão cultural, integrados numa estrutura funcional: os institutos centrais de Ciências

Letras e Artes [...], as faculdades profissionais [...] e as unidades complementares. (RIBEIRO, 1982, p.133).

Tomando por base este projeto, submetidas à pressão social crescente pelo atendimento à demanda reprimida por vagas ofertadas pela esfera pública, muitas IFES dedicam esforços à reforma de seus modelo s acadêmico-pedagógicos, fazendo com que se fortaleça o processo de desinstitucionalização do sistema de ensino superior brasileiro, processo esse em muito favorecido pelo novo marco legal que começa a ser construído . Tais trabalhos se estendem sem contudo apresentar propostas que se concretizem em medidas práticas capazes de reverter o quadro vivido pelo segmento. Em paralelo, com o objetivo de formular propostas de aplicabilidade em nível nacional, em 1965 é formada pelo Ministério da Educação e Desporto (MEC) a Equipe de Planejamento do Ensino Superior, composta por educadores originários de diferentes estados do Brasil, dentre ele o professor Roberto Santos, mais tarde nomeado reitor da UFBA; comissão esta substituída no acordo MEC-USAID, por uma equipe mista de educadores brasileiros e norte-americanos (CUNHA, 1988, p.179).

Nesta situação de falta de definições concretas de mudanças reais, dá-se então, segundo Boaventura (1971), um “choque externo” com a interferência direta do governo militar instituindo, enquanto financiador do segmento, a obrigatoriedade da reestruturação das IFES; tal medida constitui-se então em um dos “gatilhos” deste processo de desinstitucionalização. O caminho a ser tomado formaliza-se através do Decreto Lei no 53, de 1966, que institui critérios obrigatórios às IFES sintetizando os objetivos do Estado brasileiro em relação ao ensino superior público, como a seguir sintetizado.

DECRETO LEI 53/66

PRINCÍPIO Número do

Artigo Texto do(s) Artigo(s)

Integração das atividades de

ensino e pesquisa 1 e 2

As universidades federais organizar-se-ão com estrutura e métodos de funcionamento que preservem a unidade das suas funções de ensino e pesquisa [...] Cada unidade universitária – Faculdade, Escola ou Instituto – será definida como órgão simultaneamente de ensino e pesquisa em seu campo de estudos.

Não duplicação dos meios e

aumento da produtividade 1

As universidades federais organizar-se-ão com estrutura e métodos de funcionamento que preservem a unidade das suas funções de ensino e pesquisa e assegurem a plena utilização dos seus recursos materiais e humanos, vedada a duplicação dos meios para fins idênticos ou equivalentes.

Concentração dos Estudos

Básicos 2

O ensino e a pesquisa serão concentrados em unidades que formarão um sistema comum para toda a universidade.

Formação de profissionais em

unidades específicas 2

O ensino de formação profissional e a pesquisa aplicada serão feitos em unidades próprias, sendo uma para cada área ou conjunto de áreas profissionais afins dentre as que se incluam no plano da Universidade. Criação de órgãos de

coordenação e supervisão didática

2

O ensino e a pesquisa desenvolver-se-ão mediante a cooperação das unidades responsáveis pelos estudos desenvolvidos em cada curso ou projeto de pesquisa.

Quadro 7- Princípios do Decreto-Lei 53/66.

Estes objetivos se complementam com o Decreto-Lei nº 252/67, que, no seu artigo 2º, institui que “as unidades universitárias dividir-se-ão em subunidades denominadas departamentos, cujos chefes constituirão, na forma dos Estatutos e Regimentos, o Conselho Departamental a que se refere o artigo 78 da Lei 4.024, de 20 de dezembro de 1962” (BOAVENTURA, 1971, p.65). Assim, como em seus artigos 7 e 8 cria os órgãos setoriais que tinham como objetivo coordenar de forma integrada as unidades afins, tendo ainda funções executivas e deliberativas. Consolidando-se sob este arcabouço legal as medidas a serem atendidas pelas IFES em sua reestruturação acadêmica e organizacional, que, por conta da padronização e rigor dos citados critérios, tende a ser bastante semelhante em um amplo leque de instituições ao redor do país, independentemente das mesmas se constituírem enquanto universidades.

Considera-se que este conjunto legal que lança as bases para a Reforma Universitária de 1968, pode ser analisado sob diferentes prismas em relação aos seus objetivos. Inicialmente, sob o aspecto organizacional, apresenta enquanto alternativa ao modelo universitário tradicional de unidades isoladas, sem sinergia e economicamente pouco eficientes, um modelo mais flexível e que evitava a duplicação de recursos por meio da diferenciação do ensino básico do profissional, juntamente com a redistribuição dos recursos humanos e físicos. Como fruto deste novo modelo, esperava-se evitar as escolhas precoces do aluno por profissionalização, diminuindo a evasão. Um terceiro aspecto diz respeito à democratização e descentralização da coordenação didático-pedagógica que passa a contar com diferentes instâncias decisórias - departamentos, colegiados e conselhos gerais de coordenação -; finalmente considerava-se que o novo modelo permitiria a maior integração entre ensino e pesquisa (BOAVENTURA, 1971, p.53).

Em paralelo à reestruturação, as IFES, por serem vistas como redutos da esquerda e consequentemente de oposição ao poder instituído, são esvaziadas com o Decreto Lei nº 228/67, que inibia a participação dos estudantes na vida universitária sob a justificativa de que o movimento estudantil se constituía em ameaça à soberania nacional por conta de sua natureza político-ideológica. Em contrapartida, conforme Sampaio (2000), fortalece-se o segmento privado sob o argumento de que as discussões sobre o ensino superior deveriam ser restritas às dimensões técnicas da sua oferta, abandonando-se as perspectivas políticas.

De acordo com Boaventura (1971), Santos (1973), Marques (2005) e Ribeiro (2010), em que pese este contexto conturbado do ensino superior nacional ao final da década de 1960, havia relativo consenso sobre a necessidade de se empreenderem mudanças na sua forma de

oferta. Esta questão, sobre a qual existiam opiniões bastante divergentes, possuía, no entanto, alguns aspectos consensuais. Inicialmente não havia dúvidas sobre a necessidade de se melhorar a forma de acesso dos jovens a este nível educacional, tanto em termos de ensino público quanto privado; ou seja, era fundamental o aumento da taxa líquida de inclusão. Outros pontos de concordância podem ser citados: a extinção das cátedras, vistas como imobilizadoras do processo de ensino; a necessidade de se mitigar a falta de integração entre as unidades de ensino favorecida pela existência de um ambiente físico inadequado, fruto da má ocupação do espaço físico; e a necessidade de se investir em infraestrutura que permitisse o aumento da produção científica.

Apesar destes pontos comuns, não havia proposta consensual em relação às alternativas para o financiamento das IFES, identificando-se, no cenário nacional, duas correntes antagônicas; a primeira defendendo a maior participação do Estado no provimento de recursos para o segmento, e a segunda vendo como solução à escassez de recursos públicos, a busca por convênios internacionais, medida em muito estimulada pelos organismos de financ iamento internacional que já operacionalizavam programas desta natureza, desde os anos de 1950.

Assim, a proposta deste conjunto de alterações que finda com a Reforma Universitária, de 1968, introduz um modelo acadêmico e administrativo para o ensino superior nacional pressupondo que além da intensificação dos laços entre Graduação e Pós-Graduação, era imprescindível se fortalecerem as relações entre as três dimensões do ensino superior - ensino, pesquisa e extensão. No entanto, de acordo com Ribeiro (2010), diferentemente da proposta da UNB onde a redução de custos era apenas um efeito residual, nos projetos de reestruturação do final da década de 1970 esta foi uma das grandes tônicas, havendo com isso certo distanciamento entre a proposta original e os modelos implantados.

Sobre a indissociabilidade das três dimensões do tripé, Cunha (1988 e 1989), Boaventura (2009) e Ribeiro (1982 e 2010) afirmam se tornar importante a revisão do papel e da forma de atuação docente, questão que tem por consequência o abandono do regime da cátedra, característico do sistema francês, com sua substituição pelo modelo departamental norte-americano. Assim, a extinção deste modelo teve como justificativa, além do seu custo, a percepção de que a presença dos catedráticos favorecia aos interesses individuais em detrimento dos institucionais, dificultando a obtenção da desejada indissociabilidade, pois como sinaliza Ribeiro (2010), sob o seu poder:

As escolas eram autárquicas, auto-suficientes e duplicativas. E todas estas escolas superiores brasileiras, apelidadas de universidade, estavam sob um domínio tremendo, que era a ditadura do catedrático. Era um poder feudal, um poder de propriedade sobre um campo do saber que o sujeito raramente tinha conquistado por concurso, e sim de alguma outra forma. Depois [...] punha como assistente o rapaz dócil; promovia o seu sucessor. Se havia um sistema dinástico monástico, este era o do catedrático, que se reproduziu nas universidades brasileiras. (RIBEIRO, 2010, p.38).

A partir do novo modelo organizacional fortalecem-se os departamentos enquanto órgãos responsáveis pela reunião de docentes e disciplinas afins. Ganham também força os colegiados de curso, tendo sob sua responsabilidade assessorar os diferentes departamentos, a eles subordinados, sobre questões acadêmicas. O fortalecimento dos departamentos associado à extinção das cátedras conduz à mudança no perfil da carreira de professor com a introdução das três categorias propostas quando da criação da UNB e ainda hoje usuais nos planos de carreiras das IFES e de algumas IES privadas - titulares, adjuntos e contratados. Sob esta nova estrutura de carreira, se intensifica a contratação de docentes em regime de tempo integral (40 horas) e dedicação exclusiva (DE). A partir de então, a contratação de docentes pelas IFES somente pode se dar por meio da aprovação em concursos públicos obrigatórios. Este conjunto de mudanças em relação ao trabalho docente visava à garantia de maior dedicação destes profissionais às atividades acadêmicas, fortalecendo a indissociabilidade do tripé.

Esperava-se que após este conjunto de mudanças os departamentos refletissem as demandas sociais em relação à sua área temática, permitindo a produção de um conhecimento científico aplicável e relevante. Na prática, se verificou uma versão subalternizada das propostas originais que culminou com a proliferação do modelo departamental sem bases de sustentação, transformando-os em novos feudos políticos. Além disso a implantação dos institutos centrais ao reunir os interesses dos antigos catedráticos promoveu uma pseudo- departamentalização das faculdades profissionais existentes, não atendendo nem ao aumento da demanda por ensino superior, nem tampouco à sua modernização (RIBEIRO, 1982, p.133).

A análise da evolução histórica do ensino superior nacional efetuada permite se considerar que o processo de modificação dos seus modelos não surge quando da Reforma Universitária. Na verdade suas bases são lançadas no pós- guerra, intensificando-se por meio dos modelos emergentes, fruto do processo de industrialização na década de 1950, consolidando-se ao final dos anos 60 com as mudanças apresentadas. Este processo de operacionaliza-se para uma corrente do pensamento como:

Antes de 1964, a influência das universidades norte-americanas era espontânea e otimizada, pois se exercia principalmente pela ação, no Brasil, dos bolsistas

retornados e dos diversos, mas desarticulados, contratos de assistência técnica e financeira do Ponto IV e da USAID. Depois de 1964, não só estas agências desenvolveram programas maiores e articulados para o ensino superior, como também o Ministério da Educação não tardou a contratar norte-americanos para que disseminassem como organizar nossas universidades e convocá-los para assistirem o governo brasileiro no planejamento deste grau de ensino. (CUNHA, 1988, p.167). Percebe-se nesta corrente, a concepção de que a reestruturação do ensino superior brasileiro foi um processo relativamente passivo e condicionado pelo modelo norte-americano aplicado de maneira acrítica. Assim, operacionaliza-se com base em parâmetros definidos formal e informalmente por organismos internacionais de financiamento, sendo pouco vinculado à realidade nacional. Tal distanciamento aumenta na medida em que são contratados consultores estrange iros com o intuito de auxiliar as modificações, tornando mais fácil e ágil a adaptação dos modelos organizacionais e acadêmicos aos critérios pré-definidos.

Concepção distinta é trazida por Santos (1973 e 2010) e Boaventura (1971 e 2009), que entendem o processo de reestruturação formalizado com a Reforma Universitária como legitimamente nacional e participativo com base na justificativa de que os antecedentes históricos desta discussão precedem o governo militar, envolvendo debates entre correntes distintas de estudiosos da educação brasileiros. Sob tal ótica, consideram que este debate amplo e longo que envolveu diferentes estudiosos do segmento a exemplo de Anísio Teixeira, Darcy Ribeiro, Newton Sucupira, dentre outros, permitiu ao CFE definir os parâmetros que pautaram à condução do processo de reestruturação das universidades brasileiras.

Considera-se neste trabalho, a partir da análise da evolução histórica do ensino superior brasileiro, uma posição que consolida as duas anteriores. Assim, reconhece-se a importância dos estudiosos nacionais nas discussões sobre a sua reestruturação, já que tais debates foram constantes a partir da década de 1940, perpassando diversos governos e se intensificando com o modelo desenvolvimentista de substituição das importações, a partir dos anos de 1950. Estas discussões tornam possível à proposição de um novo modelo acadêmico e organizacional, quando da criação da UNB; ou como diz Ribeiro (2010, p.15) “a nova lei da universidade está calcada na Universidade de Brasília”. Em contrapartida, apesar da participação destes estudiosos no processo, não se pode ignorar a influência exercida pelos organismos internacionais de financiamento sobre os sistemas de ensino da América Latina em geral, e do Brasil em particular, ao fixarem critérios a serem atingidos com o objetivo de lhes viabilizar o acesso aos diversos recursos internacionais disponíveis.

Um dos pontos importantes nesse sentido dizia respeito à melhor qualificação dos docentes, processo iniciado na década de 1950 com a concessão de bolsas de Pós-Graduação

em universidades norte-americanas a professores de diversas áreas do conhecimento, garantindo-se com tal prática o maior alinhamento teórico e ideológico destes profissionais. Este procedimento intensificou-se durante o governo militar, principalmente após o acordo MEC-USAID, quando somente no período 1965-1970, foram concedidas 3.800 bolsas de qualificação deste tipo (CUNHA, 1988, p.175).

O acordo MEC-USAID merece destaque, segundo Cunha (1988 e 1989), por conta da sua proposta intervencionista definidora das novas bases acadêmicas e organizacionais para o funcionamento do ensino superior do país, no pós-1964. O novo modelo tinha como premissas, além da já citada necessidade da melhoria da qualificação docente associada ao alinhamento ideológico: promover o aumento do número de vagas e matrículas no sistema; permitir mais integração no tripé ensino-pesquisa-extensão; garantir maior vínculo dos docentes com a IES. Estas premissas tinham como pano de fundo o aumento das vagas em cursos vistos como impulsionadores do desenvolvimento econômico. Reforça-se, com base nas discussões até o momento apresentadas, que se advoga neste trabalho a concepção de que: A universidade calcada nos modelos norte-americanos não foi imposta pela USAID, com a conivência da burocracia da ditadura, mas, antes de tudo, foi buscada, desde fins da década de 40, por administradores educacionais, professores e estudantes, [...] como um imperativo à modernização e, até mesmo, à democratização do ensino