TENDÊNCIAS CONTEMPORÂNEAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL As contradições que perpassam as políticas sociais têm implicações na Assistência

Social, que, partícipe do tripé da Seguridade Social, conforme disposto no artigo 194 da CF/88, assumiu status de direito, frente à tradição da caridade, clientelismo, favor, apadrinhamento e mando, tão presentes na sua trajetória. Na letra da lei, essa política ascende do assistencialismo clientelista para uma política social pública, enquanto proteção social, direito do cidadão e garantida pelo Estado. Mas, é por estar integrada no contexto de reprodução da força de trabalho (YAZBEK, 2009), que observamos as tendências dessa política na teia das relações sociais.

O artigo 203 da CF/88 trata da Assistência Social, descrevendo-a enquanto política que “será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social”. O texto constitucional menciona proteção a diversos grupos sociais, em atenção aos ciclos da vida: família, maternidade, infância, adolescência, velhice; além do compromisso com PCD para habilitação e reabilitação; promoção da integração ao mercado de trabalho e a garantida de 01 salário-mínimo para pessoas com deficiência e idosos que não tenham condições de ter sua sobrevivência material garantida, por si ou por sua família.

Historicamente vinculada à benemerência e à filantropia (BOSCHETTI, 2016)64, a partir da CF/88, a Assistência Social alcançou um avanço, sendo alçada para o campo do direito social. Uma questão importante ao consagrá-la enquanto direito é a sua efetivação através de uma rede de serviços e benefícios, programas e projetos com responsabilidades (financiamento, controle social, etc.) definidos em lei a partir de sua regulamentação e atualizações ao longo dos diversos governos, sob embate político-ideológico e econômico na condução da política. No contexto de ofensiva do capital, frente à sua crise, a consequência para efetivação dessa política repercutiu em sua morosidade e esvaziamento, tendo em vista que, após cinco anos da aprovação da CF/88, é que essa política teve sua primeira regulamentação, em 1993, com a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).

A LOAS pressupõe um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, mediante a primazia estatal, para garantir o atendimento às necessidades básicas dos usuários. Reafirma os objetivos do artigo 203 da CF/88, acrescentando a proteção social, a vigilância socioassistencial e a defesa de direitos. Enfim, configura o desenho da organização e gestão da política e a proposta do controle social para dentro da Política.

64 _{A autora menciona outros traços históricos da Assistência Social, dentre eles o binômio capacidade/incapacidade} para o trabalho e a vinculação aos pobres, traços esses, presentes na atualidade.

A gestão sob sistema descentralizado e participativo ganhou sustentação institucional com a criação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), previsto na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), no texto de 2004 e deliberado na IV Conferência Nacional da Assistência Social (2003), atualizando a LOAS. O marco regulatório para sua implantação foi a Norma Operacional Básica (NOB/2005), fruto da articulação dos próprios trabalhadores da política, a qual disciplinou a sua operacionalização e as regras de transição. O SUAS organiza as ações da Assistência Social no território nacional, viabilizando a normatização dos serviços e a qualidade no atendimento, propondo a nomenclatura dos serviços e os indicadores para avaliação do sistema65.

No espaço entre a regulamentação da lei e sua efetivação, permeado pelos embates em torno da Política, protagonizados pelas divergentes forças sociais, as contradições e mediações que envolvem sua regulamentação e execução são exacerbadas, denotando ser um espaço de lutas sociais. A morosidade em se implantar a Assistência Social enquanto política pública expressa esse terreno de embates: ao passo que, em 1993, a LOAS é regulamentada, 10 anos depois o SUAS é aprovado na CNAS de 2003 e, apenas em 2011, é incorporado o seu conteúdo à LOAS, através da Lei n° 12.435.

Avanços e retrocessos marcaram o percurso dessa política. A PNAS traz os conteúdos controversos dessa. Assim, centralidade na família e no território; qualificação de usuários em grupos de situação de vulnerabilidade e riscos, a exemplo de pessoas com identidades estigmatizadas étnica, cultural e sexualmente, em uso de substâncias psicoativas, em situação de violência domiciliar e em inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho, formal ou informal, são alguns dos conceitos que foram sendo embutidos à LOAS, através das regulamentações citadas.

Esses usuários devem ser inseridos na Política através das proteções afiançadas em dois níveis: básico e especial. O primeiro destina-se à população em situação de vulnerabilidade social, objetivando prevenção de situações de risco, através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições. Os serviços são executados nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), os quais são responsáveis pela implementação do Programa de Atenção Integral às Famílias (PAIF). Acrescentam-se o Programa de inclusão produtiva; os Centros de Convivência para Idosos; os Serviços para crianças de 0 a 6 anos e Socioeducativos

65 _{A PNAS e a NOB dispõem ainda sobre financiamento, controle social, relação Estado/sociedade, informação,} monitoramento e avaliação, além da política dos trabalhadores da Política, esses últimos regulamentados através da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência Social – NOB-RH/SUAS, aprovada em 2006.

para crianças, adolescentes e jovens; os Programas de incentivo ao protagonismo juvenil e fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários; bem como os Centros de informação e de educação para o trabalho.

A proteção social especial trabalha com famílias em situação de risco, pessoas que tiveram seus direitos violados. Nesse nível, tem-se a proteção especial de média complexidade e de alta complexidade; sobre a primeira, os serviços são destinados àqueles que não tiveram os vínculos familiares e comunitários rompidos, sendo executados no Centro Especializado de Assistência Social (CREAS). Quanto aos de alta complexidade, para aqueles que se encontram com vínculos rompidos ou em situação de ameaça, os serviços são executados nas Casas de Passagens, Albergues, Família Substituta e Medidas socioeducativas, por exemplo.

Quanto à adoção de conceitos de vulnerabilidade e riscos sociais, exclusão social, emponderamento, autonomia, os quais se fazem presentes na política, esses carregam orientação ideológica e de classe, a dominante, e demonstram as contradições que permeiam a política da Assistência Social, inclusive seus limites.

Para Iamamoto (2010)66_{, a discussão de riscos sociais está associada à “uma nova} maneira de encarar a política de proteção social como estratégia de manejo ou administração de riscos” (p. 5), a qual, sob orientação da teoria de riscos de Ulrick Beck e alinhamento à terceira via de Anthony Giddens, ambas absorvidas pelas proposições do Banco Mundial para redefinição da proteção social, defende que os riscos (aos quais todos correm sem distinção de classe, mas há aqueles mais vulneráveis, os pobres) devem ser administrados/manejados para minimizá-los através do alívio à pobreza extrema (uma vez que não tem como eliminá-la, enfrentar as suas causas) e da criação de redes de segurança social, por sua vez garantindo a subsistência básica e estratégias de aceitação do risco, os quais envolvem o emponderamento dos vulneráveis.

Para tanto, os ativos – recursos materiais e imateriais para melhorar desempenho dos indivíduos e reduzir a vulnerabilidade – devem funcionar para desenvolver as capacidades e enfrentar os riscos. Compreendemos que essa perspectiva está alinhada à teoria de desenvolvimento como liberdade de Amartya Sen (2000), a qual enfatiza a pobreza como falta de oportunidades, a liberdade como o desenvolvimento de capacidades e a política como papel

66 _{Nesse artigo, a autora defende que há um ecletismo presente na política social brasileira, uma vez que a} transversalidade na formulação e operacionalização dos conceitos de risco social, vulnerabilidade e exclusão social nas políticas sociais aparenta complementaridade à luta por direitos sociais. Contudo, trata-se de questões contraditórias, pois se na primeira a perspectiva teórica é de que não existe luta de classes, a segunda ratifica o embate ontológico entre elas e defende radicalmente a superação da ordem que inerentemente reproduz desigualdades.

precípuo de formar cidadãos ativos, libertos da “tutela maléfica” do Estado, além de incutir/reforçar a ideia de que os indivíduos precisam ser autossuficientes, autônomos, agentes ativos, capazes de fazer as melhores escolhas e aproveitar as oportunidades (SEN, 2000), sendo traço marcante na assistência social.

Junior, Silveira (2016) ao discutir a absorção dos conceitos do social-liberalismo nessa política, ressalta como a ressignificação da pobreza, influenciada por esses marcos conceituais, também, impactam na metodologia de trabalho com os indivíduos. Se o binômio risco e vulnerabilidade social deslocam a questão central das políticas sociais, a pedra de toque que continuamente gera pobreza nos marcos da sociabilidade capitalista, a intervenção das políticas sociais deve eliminar as vulnerabilidades e riscos a partir do desenvolvimento de capacidades, funcionando a assistência social, em particular, como uma “estrutura de oportunidades”. Segundo o autor, as contradições que permeiam essa estrutura, a qual classifica como sendo um “beco sem saída”, perpassam o fato de não considerar a apropriação privada da riqueza socialmente produzida (contradição desnudada por Marx enquanto ineliminável na ordem do capital) e de enfatizar a adaptação dos indivíduos para escapar da situação de pobreza e o seu ajustamento individual.

A crítica apontada pelo autor está em sintonia com a de Maranhão (2010) a respeito da reprodução intrínseca da pobreza no modo de produção vigente, quando esse sinaliza a direção teórica que envolve o conceito de exclusão social, qual seja, a de esconder que desemprego e pauperização não são condições constituintes do modo de produção capitalista, integrantes de sua anatomia, a qual Marx analisou sob o crivo da lei geral de acumulação capitalista e a produção incessante e necessária ao capital da superpopulação relativa.

Junior, Silveira (2016) ainda enfatiza que ao tom despolitizante no constructo teórico e metodológico da assistência social é acrescido o cariz psicologizante, ao passo que a pobreza passa a ser associada à apatia, desesperança, falta de autonomia dos indivíduos, às falhas nas relações sociais (familiares ou comunitárias).

Outras questões pertinentes à problematização são a matricialidade familiar e a abordagem a partir do território. No tocante à centralidade nas famílias, questiona-se que tipo de família está se discutindo e se o viés não se dá pela responsabilização/culpabilização destas, deslocando-as da totalidade das relações sociais. Teixeira, Solange (2009) enfatiza que apesar do avanço jurídico no conceito de família, o risco de regressões conservadoras ainda se faz presente ao se crivar a matricialidade como eixo estruturante da política da Assistência Social, pois possibilita o ocultamento das contradições da sociedade de classe, ao desconsiderar os determinantes sócio-históricos e compreender a família enquanto via de superação da questão

social; assim como abre espaço para prática psicologizante que culpabiliza a família por sua situação de vulnerabilidade; além de enfatizar as responsabilidades das famílias, aumentando a pressão sobre elas. A autora ainda salienta que a política impulsiona as funções familiares de proteção, como se atribuição natural, e as põe como mediadoras quando o Estado provê proteção, de forma a potencializar as suas obrigações. Assim, ainda que reconhecendo a capilaridade das expressões e vivência de família, espera-se que essa cumpra suas funções tradicionais – a exemplo dos papéis de homem e mulher socialmente definidos.

Quanto à abordagem territorial, trata-se de priorizar o espaço das políticas, das vivências dos usuários e expressões da questão social e, concomitantemente, do risco eminente de segregar os indivíduos pobres, contribuindo para o cerceamento e estigma desses. A despeito das contradições imanentes, ao passo que o território é espaço de vivência dos indivíduos, também, é espaço de disputa dos projetos societários (ANDRADE, 2012), não podendo estar desconectado da totalidade social, ou visto como fragmento isolado, como se as expressões, da questão social, vivenciadas naquele “território” fossem deslocadas da totalidade da produção e reprodução social do modo de produção capitalista. A armadilha está em acreditar que, ao focar as ações naquele espaço, as expressões da questão social poderiam ser amenizadas ou resolvidas.

Em relação aos avanços normativos e de estrutura, não significaram, em suma, uma completa implementação das diretrizes propostas nos respectivos marcos regulatórios. A influência da política macroeconômica repercutiu na gestão e execução, submetendo-se inclusive aos ideários que restringem a pobreza a uma questão de renda e a centralizam como problema a ser resolvido pela política da Assistência Social. O reflexo na execução das políticas ratifica as tendências apontadas por Mota (2008a) a respeito da centralidade da política da Assistência Social, em especial sobre os Programas de Transferência de Renda, em detrimento dos serviços e programas que estão inseridos nessa, onde a autora sintetiza essa tendência como “O mito da assistencial Social”. Silva, Sheyla (2013) demonstra essa tendência, ao apontar dados do MDS, os quais constatam que:

[…] incluindo o BPC e o PBF, a evolução dos recursos da Assistência Social na União teve um incremento real de 255,4%; mas, excluídos esses programas, a expansão dos serviços socioassistenciais foi de R$ 2 bilhões, em 2004, para R$ 2,7 bilhões em 2009, representando um incremento percentual de apenas 35% em cinco anos (p. 98).

Contraditoriamente, o discurso de combate à pobreza assumido nesses governos é refutado a partir do Relatório de Seguridade Social/2016 da ANFIP, o qual traz dados pertinentes para se avaliar esta relação. Os recursos comprometidos com os juros da dívida

pública são expressivamente superiores aos gastos com os destinados aos benefícios mencionados, externando o nível de inferioridade e sujeição da Assistência Social e das outras políticas que compõem o orçamento da seguridade social à política econômica e aprofundando as contradições que perpassam o debate sobre financiamento enquanto campo de disputas sociais. Por exemplo, os recursos destinados ao pagamento dos juros da dívida pública consolidaram-se enquanto segundo maior gasto em relação ao PIB nos anos de 2010 a 2014, conforme demonstra o gráfico 3, sendo a despesa com a política da Previdência Social a que mais se aproxima desse quantitativo, enquanto os recursos dispendidos para o trabalho, benefícios assistenciais e o Bolsa Família não ultrapassaram, respectivamente, 1% do PIB e a saúde não ultrapassou 2%.

Gráfico 3 – Despesas da Seguridade Social e dos Juros da Dívida Pública em % do PIB (2010– 2015)

Fonte: ANFIP (2016). Elaboração Própria.

Sendo que no ano de 2015 esse quadro se agravou, pois as despesas com os juros da dívida superaram as despesas em relação aos benefícios previdenciários, tanto em forma de porcentagem do PIB, 8,5% e 7,39%, respectivamente; quanto em valores nominais, pois, dos R$ 5,9 trilhões do PIB, R$501,8 bilhões foram gastos com os juros da dívida e R$ 436,1 bilhões com os benefícios previdenciários. Ainda no relatório da ANFIP (2016), vislumbramos que as despesas para todos os benefícios e serviços pertinentes à seguridade social, em 2015, corresponderam à 11,5% do PIB, não restando dúvidas em relação à prioridade da gestão governamental em responder à “sede” da economia financeira em detrimento dos direitos sociais.

Para além dos avanços e retrocessos normativos que repercutem no financiamento e execução da política, lembremos do contexto de crise do capital e a sua resposta para tal, através da ofensiva neoliberal. Já discutimos as repercussões para as políticas sociais e alguns

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Benefícios do FAT Benefícios Assistenciais Bolsa Família e outras transferências Saúde Benefícios Previdenciários Dívida 2010 2012 2013 2014 2015

desdobramentos para a Assistência Social; cabe-nos enfatizar o caráter contraditório dessa política, ao responder a interesses divergentes, de forma que acentua o embate de classe em torno dessa e alguns limites, solo onde se situa o BPC e o objeto dessa pesquisa.

Segundo Paiva (2006), a adoção de modelos de combate à exclusão tem sua gênese no objetivo de mistificar as relações conflituosas de classe que rondam a disputa sobre as políticas sociais, não sendo diferente a Assistência Social. Trata-se de uma política que é solo fértil para mistificar as relações sociais e, aparentemente, minar a luta de classes. Apesar da adoção de nomenclaturas, práticas, modelos que, aparentemente fogem da contradição ineliminável entre trabalho e capital, Boschetti (2016) sinaliza que a Assistência Social participa do processo que constitui a superpopulação relativa, característica que se aprofunda em tempos de crise, mediando diretamente a reprodução social.

Concomitantemente, nos mesmos espaços e tempo histórico, há a possibilidade de pressão para atendimento a algumas necessidades do trabalho, bem como de construção de espaços de resistência da classe trabalhadora, conforme aponta Yazbek (2009); essas resistências e lutas acontecem quando os trabalhadores criam estratégias diversas de sobrevivência, demandam inserção na política e quando se inserem em movimentos sociais.

Nesse sentido, estão postos os limites e possibilidades da Assistência no contexto da insistente ofensiva neoliberal, a qual tem como agenda para as políticas sociais o trinômio: descentralização, focalização e privatização. O recurso ideológico para tanto repercute no discurso de racionalização da política, na necessidade de prestar assistência aos “verdadeiros necessitados” (SIQUEIRA; PEREIRA, 2010), transmutando o texto constitucional de “para quem dela necessitar”.

A conjuntura brasileira torna-se mais adversa para o conjunto das políticas sociais, e aqui nos referimos especificamente à Assistência Social, quando estamos vivenciando uma transição governamental, após processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff, concluído no presente ano, em período de aguçada crise do capital, uma vez que as políticas sociais sofrem as (des)regulamentações necessárias para a retomada do crescimento do capital. A Seguridade Social, nas primeiras semanas do “novo” governo, o de Michel Temer, já passou por modificações que alteraram sua estrutura governamental67. A discussão de reformas regressivas se intensificou, a exemplo do ataque à política da Previdência Social, ao SUS e ao

67 _{O processo de impeachment teve início em dezembro de 2015, autorizado pelo então presidente da Câmara dos} Deputados, Eduardo Cunha. Em 12 de maio de 2016 Michel Temer assume o governo interinamente, com a aprovação do afastamento de Dilma Rousseff pelo período de 180 dias, período para julgamento final do processo. Entretanto, após 112 dias, o Senado Federal aprovou o afastamento definitivo da presidenta, em 31 de agosto de 2016.

SUAS. Não que as políticas sociais estivessem imunes nos governos petistas, uma vez que as medidas regressivas não são exclusividades do governo Temer e naquele período já estavam sendo gestadas, os projetos já eram objeto de discussão, mas aqui enfatiza-se a transição de um governo social-liberalista para a ortodoxia neoliberal orquestrada por frações oligárquicas e reacionárias da burguesia (MARQUES, 2016).

A Assistência Social passou a ser de responsabilidade do “transformado” Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário68, conforme dispõe a Medida Provisória nº 726 de 12 de maio de 2016, a saber, o primeiro dia do governo interino. Não obstante a (des)regulamentação de uma “nova” estrutura para a organização da Presidência e dos Ministérios, está em pauta uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), de nº 55/2016 – a qual foi aprovada nos dois turnos na Câmara dos Deputados, prevista para ser votada ainda no presente ano no Senado; que traz sérios retrocessos ao conjunto das políticas sociais a favor do capital financeiro. Sob o discurso de uma urgente mudança no rumo das contas públicas frente ao aumento da dívida pública, a PEC propõe um Novo Regime Fiscal: um teto para o gasto público, ou “trava”, sob a justificativa de que a vinculação de piso para as políticas públicas cria problemas fiscais que decorrem da ineficácia na aplicação dos recursos públicos. Para tanto, a PEC almeja a regulamentação do limite de gastos públicos durante 20 anos, a ser calculado ano a ano pela inflação do ano anterior, mesmo que a economia retome o crescimento e as receitas aumentem. Segundo Vazquez (2016), “Ao congelar o gasto federal, a PEC 24169 _{desestrutura o} financiamento da política social brasileira ao eliminar a vinculação de receitas destinadas à educação e ao orçamento da seguridade social (p. 01)70”. Para o professor, trata-se de um desmonte social com desestruturação do financiamento da seguridade social; utilizando dados da Secretaria do Tesouro Nacional, ele apresenta uma simulação de que:

as perdas de recursos para as áreas sociais com o Plano Temer/ Meirelles seriam, em valores reais de dezembro de 2015, da ordem de:

R$ 437,7 bilhões na Assistência Social, o que significa uma redução de 68,5% do gasto federal aplicado nesta área; R$ 453,9 bilhões em

Educação e Cultura, implicando em uma queda de 39% nos recursos federais; R$ 253,4 bilhões na Saúde, correspondente à perda de 26,5%;

68 _{O referido Ministério, além de assumir as políticas nacionais de desenvolvimento social, de segurança alimentar}