Teoria: bloco no poder e as análises de política externa

As análises de política externa ― Foreign Policy Analysis (FPA) ― buscam, no geral, entender como são formuladas e decidas as políticas externas. Diferem-se da corrente realista, ao introduzir um olhar interno e não externo ao Estado para pensar os processos decisórios nesta seara. Para isso, estabelecem um diálogo entre os estudos de relações internacionais e as demais áreas das ciências humanas como a psicologia, ciência política, geografia e outras.

Os primeiros estudos de análise de política externa datam dos anos 1960, mas, foi a partir dos anos 1990, com o fim da Guerra Fria, que as diferentes abordagens ganham maior espaço e relevância acadêmica.

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James Rosenau é considerado o primeiro autor de análise de política externa. Com forte influência behaviorista, este autor buscou, através de uma ampla base de dados, construir tipologias do comportamento dos Estados em política internacional. A partir de dados sobre população, território, armamentos, industrialização e outros. Rosenau pretendia explicar porque as grandes potências se envolvem em conflitos bélicos. De acordo com os críticos, uma base de dados como a de Rosenau não poderia prever crises políticas e ajudaria muito pouco a compreender a reação de um Estado frente a um conflito político com outro Estado, uma vez que o ambiente político e social no qual as decisões são tomadas exercem grande influência (HUDSON &VORE, 1995).

As características subjetivas dos líderes ― as crenças, as motivações, os estilos de decisão, etc. ― também foram objeto de estudo de autores como Laswell‘s, Holsti e Margareth Hermann. Para estes autores, as personalidades dos chefes de Estado tinham forte influência sobre a política externa. Estes estudos também foram duramente criticados, acusados de reducionistas. Segundo Monica Herz, tirava-se o foco do Estado e transportava-o para um indivíduo, mantendo com isso o individualismo metodológico presente na teoria realista das relações internacionais (HERZ, 1994).

Já em uma segunda fase, as análises de política externa passaram a incorporar novas variáveis, como o papel das burocracias de Estado (Allison), a pressão dos grupos domésticos (Robert Dahl), a cultura política (Almond e Verba), a relação entre regime político e política externa (Russet), o papel do legislativo, entre outros elementos (HUDSON E VORE, 1995).

Há dois pontos que caracterizam as análises de políticas externas com os quais concordamos, são eles: 1) a crítica à concepção de Estado e de interesse nacional utilizada pela corrente realista nas teorias de relações internacionais; 2) a tese segundo a qual há uma imbricação entre a política externa e a política doméstica dos Estados, ao contrário do que supõem os estudos inspirados na corrente realista. Entre as diversas análises de política externa, cumpre dialogarmos com três delas: os estudos de política burocrática de Allison (1990), o Jogo de Dois Níveis de Robert Putnam (2010) e o modelo de Hermann (1990).

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Apresentaremos brevemente cada uma dessas abordagens, buscando demonstrar a nossa diferença em relação a elas. Em seguida, desenvolveremos os principais conceitos teóricos para uma análise marxista das políticas externas – abordagem ainda escassa nestes estudos. Vale lembrar que o nosso instrumental teórico repousa nas contribuições de Nicos Poulantzas em ―Poder político e classes sociais‖ e em ―Classes Sociais no capitalismo de

hoje‖.

Para Grahan Allison (1990), o processo decisório de política externa pode ser explicado a partir da interação das diferentes burocracias, ou seja, o Estado não é necessariamente uma entidade homogênea, como pressupõem os teóricos realistas, mas um aglomerado de instituições com interesses e regras próprias que podem cooperar ou conflitar diante de uma decisão a respeito da atuação internacional. Nesse sentido, o processo pode ocorrer a partir de três modelos teóricos: o modelo clássico; o modelo organizacional e o modelo burocrático. Vejamos cada um.

1) No modelo clássico, a decisão é tomada por um ator unitário e racional, por exemplo, o chefe da cúpula do Estado. Neste caso, a decisão é consensual e pautada no ―interesse nacional do Estado‖, a saber: segurança e defesa. A escolha política visa à maximização dos ganhos no cenário internacional.

2) O modelo organizacional baseia-se na ideia de que o Estado é formado por um conjunto de organizações com lógicas e regras de funcionamento próprias, cada uma dessas organizações conserva um conhecimento específico sobre a sua área de atuação. Por isso, a decisão em política externa é realizada a partir de uma coordenação entre as diferentes burocracias do Estado, que auxiliam a tomada de decisão. Ou seja, a decisão é o resultado da interação entre as burocracias do Estado, que se dá previamente à ação internacional.

3) No modelo burocrático, por sua vez, evidencia-se um jogo competitivo entre os diferentes atores estatais. Trata-se de uma disputa hierárquica entre os altos cargos das burocracias. Por exemplo, entre os chefes do Departamento de Estado e de Defesa e o Gabinete Presidencial, ou entre o chefe das Forças Armadas e do Executivo. Cada instituição estatal atribui ao seu chefe uma percepção diferente do conflito político e, por isso, cada um de seus representantes disputa a conduta adotada pelo Estado. Por isso,

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negociam politicamente a decisão, na qual uma coalizão política ou uma instituição estatal vence.

Os jogos de dois níveis, esquema teórico desenvolvido por Putnam (2010), considera, por sua vez, o conflito entre os diferentes grupos de interesse da sociedade doméstica como um fator determinante da decisão do representante do Estado no cenário internacional. Segundo ele, as negociações internacionais correspondem a um jogo de dois níveis sendo nível I o internacional, e o nível II o doméstico. As políticas externas são determinadas pela interseção dessas duas esferas. O desafio do negociador é buscar, ao mesmo tempo, maximizar os ganhos no plano internacional e garantir um equilíbrio ou formar uma coalizão entre os diferentes grupos de interesse na sociedade doméstica. Segundo o autor:

A luta política de várias negociações internacionais pode ser utilmente concebida como um jogo de dois níveis. No nível nacional, os grupos domésticos perseguem seu interesse pressionando o governo a adotar políticas favoráveis a seus interesses e os políticos buscam o poder constituindo coalizões entre esses grupos. No nível internacional, os governos nacionais buscam maximizar suas próprias habilidades de satisfazer as pressões domésticas, enquanto minimizam as consequências adversas das evoluções externas. Nenhum dos dois jogos pode ser ignorado pelos tomadores de decisão (PUTNAM, 2010, p.151).

Ou seja, para que uma negociação internacional obtenha o maior ―conjunto de vitórias‖ (win set), ela deve harmonizar ao máximo as demandas e os conflitos internos das diferentes sociedades domésticas envolvidas. A atuação política e o conflito entre os grupos domésticos (nível II) variam em função do grau de politização sobre o assunto, tornando a atuação do negociador mais ou menos difícil. O melhor acordo será aquele que tiver a melhor viabilidade de ratificação ou implementação no interior das sociedades domésticas envolvidas. Por isso, os negociadores, ao irem a uma negociação internacional, devem ter em mente quais são as reivindicações e necessidades das suas sociedades domésticas.

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Para Charles Hermann (1990), a política externa também parte de uma interação entre o âmbito internacional e o âmbito doméstico. Ele considera que uma mudança eleitoral ou a mudança de um regime de governo, assim como uma crise internacional, podem influir na reorientação da política externa. Para este autor, as mudanças em política externa são graduais e resultam de um processo de decisão governamental ― da correlação de forças e dos constrangimentos externos aos quais os estadistas estão submetidos. Os agentes primários da mudança são: líder, burocracia, reestruturação doméstica e choque externo. Ou seja, a mudança de chefe de governo, de Ministros das Relações Exteriores ou Secretários de Estado e de Defesa, ou a passagem de uma economia agrária para uma economia industrial, podem ser as causas — juntas ou separadas — da mudança da política externa do Estado. As mudanças são, por sua vez, gradativas e podem variar entre: ajuste, programa, objetivo e nova orientação internacional.

O ajuste corresponde a uma mudança quantitativa, por exemplo, o aumento dos recursos destinados à assistência humanitária em um país, a diminuição de embaixadas e consulados em determinadas regiões etc. O programa corresponde a uma alteração do instrumento utilizado na política externa, como o abandono do uso da diplomacia em substituição à intervenção armada. A mudança de objetivo está ligada ao interesse estratégico da política externa e pode resultar, por exemplo, na decisão de encerrar uma intervenção e adotar uma postura mais defensiva em troca de posição ofensiva. Já a reorientação internacional, o grau mais elevado, é a alteração do papel do Estado no sistema internacional que pode significar a transformação de um Estado fraco em um Estado potência ou vice-versa.

Da perspectiva teórica marxista, a política externa e a política doméstica também estão imbricadas. No entanto, a atuação internacional de um Estado depende dos interesses do bloco no poder e não exclusivamente do chefe de Estado, da equipe governamental ou da interação entre as burocracias. Defendemos que a teoria do Estado elaborada pelo teórico marxista Nicos Poulantzas (1968) apresenta elementos que permitem analisar as políticas externas a partir dos conflitos políticos e econômicos entre as classes e frações de classe no interior de uma formação social, ou melhor, a partir do bloco no poder.

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Acreditamos que, a partir dos elementos teóricos apresentados por este autor, podemos analisar as políticas externas, da mesma forma que analisamos a política econômica e social. Consideramos que há uma inter-relação entre a política interna e externa, além da relação existente entre os diferentes blocos no poder; ambas determinam a configuração e os interesses do bloco no poder no interior de uma formação social.

De acordo com Poulantzas, o Estado capitalista tem a função geral de manter a coesão de uma formação social ― a unidade entre os diferentes modos de produção sob a dominância de um ―, enquanto organiza a hegemonia de uma classe ou fração de classe dominante e desorganiza as classes dominadas. A estrutura jurídico-política do Estado ― o direito e o burocratismo ― são responsáveis pela manutenção e reprodução do modo de produção capitalista, pois produzem o efeito de representação da unidade e isolamento das classes sociais. O Estado apresenta-se como o representante do interesse geral da sociedade, quando na verdade ele organiza o bloco no poder e sufoca e reprime a organização revolucionária das classes dominadas.

Apesar de Poulantzas (1978) ter analisado o papel do Estado diante da emergência de organizações supranacionais e da internacionalização da produção na atual fase de desenvolvimento do capitalismo, ele não se dedicou a pensar a relação entre os blocos no poder, nem mesmo se preocupou em analisar a relação entre a política externa e o bloco no poder. Este é o objetivo do nosso trabalho.

O bloco no poder foi um conceito elaborado por Poulantzas para indicar a relação existente entre classes e frações de classes dominantes e o Estado. Poulantzas considera que a divisão do capital em diversas frações deixa a burguesia ―presa‖ aos seus interesses econômicos imediatos. As diferentes frações vivem uma luta fratricida, que as desviam e incapacitam de se auto-organizarem politicamente. A burguesia raramente se organiza conscientemente em partidos políticos para conquistar seus interesses, cabe ao Estado organizar os interesses políticos das classes dominantes e unificá-las.

O bloco no poder, portanto, pressupõe uma unidade contraditória entre as diferentes frações de classe dominantes. A unidade corresponde aos sacrifícios mútuos entre as frações de classe com vistas à construção de uma relativa unidade em todos os níveis da

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luta de classes. Trata-se de uma unidade política, econômica e ideológica contra a classe trabalhadora. O Estado, através das suas políticas, articula os interesses das distintas classes e frações de classe dominantes: não se trata de um acordo explícito, mas de uma unidade política em torno da manutenção da ordem social garantida pelo aparelho de Estado. Na articulação do bloco no poder, há a tendência à formação de uma fração hegemônica: uma fração com capacidade de obter prioritariamente os benefícios da política estatal ― política externa, política econômica e a política social. Nem sempre é a fração que obtém mais lucros. A fração hegemônica controla, influi e se beneficia das políticas governamentais e atua ―[...] encarnando o interesse geral do povo-nação, e condiciona por isso mesmo, uma aceitação específica de sua dominação por parte das classes dominadas.‖ (POULANTZAS,

1977, p.215).

A configuração do bloco no poder ― o modo específico de articulação entre as classes e frações de classe e a hegemonia de uma fração sobre as demais ― define o estágio de determinada formação social: a forma e o regime político do Estado. A primeira diz respeito à relação entre as instâncias política e econômica ― Estado intervencionista/desenvolvimentista ou liberal. O regime político compreende a relação entre as classes sociais e os partidos ou representantes políticos: democracia, ditaduras, presidencialismo, monarquia, pluripartidarismo, bipartidarismo e outros.

Segundo Poulantzas, as classes sociais não são definidas apenas e exclusivamente pela posição que ocupam no processo de produção – nível econômico (Bukharin) –, tampouco existem apenas enquanto sujeitos históricos conscientemente organizados em partidos distintos que lutam pelo poder no Estado (Lukács). As classes sociais são, na realidade, o efeito do conjunto de estruturas e das suas relações no caso concreto no nível econômico, no nível político e no nível ideológico18. A existência de uma classe ou fração de classe enquanto força social ou classe distinta depende da relação entre as relações de produção — o lugar no processo de produção— o nível econômico – e os demais níveis. ―[...] As classes sociais não são concebíveis senão em termos de práticas de classe (POULANTZAS, 1977, p.83)‖.

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Conforme enunciado por Marx e Engels nas obras políticas, a saber: Dezoito Brumário de Luis Bonaparte, Guerra Civil na França e Lutas de classes na França.

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Há, portanto, dois níveis de luta de classe: a luta política pela tomada do poder do Estado e o conflito pela distribuição da riqueza ― repartição da mais-valia total. Interessa- nos, sobretudo, o último nível, no qual a as classes sociais não se dividem apenas entre capitalistas e operários, mas há diversas frações, camadas e categorias que estão ligadas às diferentes combinações e inter-relações presentes no interior de uma formação social. Isto porque em uma formação social concreta, diferentemente do que no modo de produção ―puro‖ (abstrato) coexistem diversos modos de produção, apesar da dominância de um deles ― o capitalismo. Além disso, há um conflito entre os subgrupos capitalistas. Segundo Décio Saes (2001, p.50):

A reprodução das formações sociais capitalistas não exclui, portanto, o conflito entre os interesses econômicos próprios às diferentes classes dominantes (classe fundiária, classe capitalista) e às diferentes frações de uma mesma classe dominante (subgrupos dos capitalistas que podem ser distinguidos uns dos outros por desempenharem diferentes funções no processo econômico capitalista – produtiva, comercial, bancária – ou pelas diferentes dimensões do seu capital: grande capital, médio capital).

Portanto, uma fração de classe não corresponde necessariamente a um setor econômico ou às diferentes classes dominantes e os subgrupos capitalistas. Na realidade, Poulantzas se debruçou muito pouco sobre o que unifica uma fração de classe. Para Décio Saes (2001) e Francisco Farias (2010), os interesses comuns podem fazer com que distintos setores econômicos se unam para apoiar ou rejeitar determinadas políticas estatais, como: política cambial, política de juros, política de financiamento e política tarifária. ―[...] A política estatal seria o fator de aglutinação de um sistema de fracionamento (FARIAS, 2010, p.16)‖.

O fracionamento está ligado, portanto, ao nível econômico, político e ideológico. A fração se unifica e se desfaz a partir dos efeitos pertinentes produzidos pela conjuntura política e econômica. Por efeitos pertinentes entendemos tanto a política estatal quanto a ação e a posição das classes sociais na cena política. Não é somente a política estatal que pode produzir efeitos pertinentes, mas, também, a própria ação da classe ou fração de classe e a dinâmica da economia mundial: a configuração dos blocos no poder dos Estados

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imperialistas, as crises econômicas, os conflitos políticos, as guerras, o crescimento demográfico e o aumento e a diminuição da demanda internacional.

Há, na realidade, uma sucessão temporal das frações e um entrecruzamento entre elas: a emergência, o desaparecimento e o cruzamento das frações podem variar circunstancialmente. A posição política de classe depende dos interesses das classes e frações de classe diante da política estatal e das relações e conflitos sociais existentes. A aglutinação pode se dar em função de uma crise política, da sustentação ou oposição a um determinado governo, em relação a uma pauta política específica ou em torno de um projeto político mais amplo ― industrialização, expansão imperialista etc.

O principal conflito entre burguesias é a divisão entre os interesses da burguesia industrial e os interesses das burguesias bancária e comercial. Ou melhor, a contradição entre o processo de produção e circulação do capital em sociedades cujo desenvolvimento do capitalismo é avançado. Também pode haver situações de defasagem entre a determinação estrutural de classe ― origem ― e a posição de classe, a exemplo do papel dos camponeses parcelares no bonapartismo de Estado na França.

Ainda pode existir uma dissociação entre a hegemonia política e hegemonia ideológica. Pois, no geral, as burguesias bancária e a comercial têm dificuldade em exercer a dominação ideológica devido ao fato de que elas não têm uma inserção na esfera produtiva, o que faz com que sejam acusadas de parasitárias. Já a burguesia industrial consegue ter uma presença mais ativa na cena política por ser associada à produção de riqueza e geração de empregos dentro do território nacional. Nesse sentido, em determinadas situações, a burguesia bancária pode ser a fração hegemônica sem que ela exerça a dominação ideológica19.

No caso do capital financeiro ― interpenetração do capital industrial e bancário ― pode-se formar, em alguns casos, uma fração economicamente diferenciada cujos interesses podem conflitar tanto com a burguesia industrial quanto com a burguesia exclusivamente bancária. Mas, mesmo em um grupo multifuncional ― ou um conglomerado econômico ―

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Segundo Décio Saes (2001), como veremos a seguir, isso ocorreu durante a ditadura militar no Brasil (19864-1984).

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que atue em diversas esferas ― banco, indústrias e comércio ―, podem prevalecer os interesses setoriais. Ou seja, as corporações não tendem a ter um posicionamento comum diante da política estatal. Geralmente, sua postura é dirigida pela função dominante no interior do grupo, mas ela pode oscilar dependendo da questão em jogo. Por exemplo: o grupo Itaú no Brasil, apesar de ter investimentos industriais ― Itautec ―, em geral, posiciona-se levando em conta os interesses do setor bancário, que é a sua principal fonte de lucro. Ou seja, é um grupo que apesar de investimentos diversificados, comporta-se predominantemente no plano político e ideológico como burguesia bancária.

No que se referem às relações internacionais, as frações políticas de uma formação social dominante podem se unificar ou divergir em relação a: 1) políticas expansionistas ou isolacionistas; 2) abertura ou proteção do mercado interno; 3) alianças e coalizões políticas prioritárias com outros Estados etc. Já nas formações sociais dependentes, a classe dominante assume diferentes clivagens, em função da relação que estabelece com o capital imperialista e com as classes dominadas, que não aquelas referentes à divisão segundo a atividade no processo de produção. Segundo Poulantzas, há três diferentes tipos de burguesias nos Estado dependentes, caracterizadas por seus posicionamentos políticos e ideológicos frente ao imperialismo e em relação à origem do capital. São elas: a burguesia compradora, a burguesia nacional e a burguesia interna.

A burguesia compradora é a fração que não tem base própria de acumulação e que se comporta como agente do capital imperialista, seus interesses são subordinados ao imperialismo (POULANTZAS, 1978, p.76-77). Esta fração é composta predominantemente pela oligarquia dos grandes proprietários de terras e pelos setores financeiros, bancários e comerciais.

A burguesia nacional, por sua vez, é a fração autóctone, que possui base de acumulação própria no interior da formação social nacional e, por isso, apresenta uma autonomia política e ideológica frente ao capital imperialista. Esta fração pode adotar, em