Como visto até o momento, a elaboração das peças orçamentárias é uma tarefa que congrega diversos ramos das ciências que se ocupam do Estado. Cabe destaque para a Administração, Economia, Contabilidade, Política, etc. E no Estado de Direito, todas essas contribuições multidisciplinares acabam por culminar em diplomas jurídicos (PPA, LDO e LOA, sobretudo).
Essas peças que compõem o sistema orçamentário, como visto até o momento, desempenham basicamente três funções: a) alocativa; b) distributiva, e; c) estabilizadora. Em outras palavras, exercem um papel passivo, servindo primordialmente à organização das finanças do Estado.
Também se constatou que os conceitos e contornos envolvendo Governança e Planejamento Estratégico (tendências) fazem menção, por diversas vezes, ao termo “direção”. Ele é usado em dois sentidos: a) ato de dirigir ou comandar (sujeito); b) ato
de trilhar um caminho, dar uma direção a ser seguida (planejamento). No presente estudo, o termo representa ambos os significados, pois se entende que são complementares, e não excludentes entre si.
Para melhor compreender o recorte teórico da “direção administrativa” de que trata o presente estudo, vale reprisar o que assevera o autor alemão Schmidt-Aßmann (2012, p.44) sobre a função que o sistema jurídico deve assumir: La ciência del
Derecho Administrativo ha de ser concebida como una ciencia de dirección, esto es, como uma ciencia que aspira a dirigir com eficácia los procesos sociales”.
Expandindo o conceito, pretende-se explorar a “direção” não apenas como uma função da Administração ou das ciências jurídicas, mas sim a potencialidade do sistema orçamentário (que é multidisciplinar) assumir um papel de direção em ambos os seus significados, ou seja, constituir o caminho (rumo) a ser trilhado pelo Estado, e ao mesmo tempo, ser um instrumento de gestão disponível ao adminis- trador, analisando a possibilidade de lhe atribuir uma quarta função: A direção administrativa do Estado.
Tangenciando o tema, Peters (2010) assevera que o sucesso da Governança exige a definição de objetivos, tendo em vista que para governar é necessário conhecer o trajeto e o destino (direção) que se pretende alcançar, o que demanda a integração de objetivos entre todos os níveis do sistema.
O uso de um sistema de direção, como um instrumento ativo da gestão não é algo inédito no setor público. A despeito da singularidade do modelo estatal e administrativo cubano, esse é um processo utilizado por aquele país, para organizar sua gestão, como esclarecem Tejera e Guarnaluses (2009).
A todo sistema organizativo (sociedad, territorio, organismo político, ministerio, empresa y demás) corresponde um proceso administrativo específico, caracterizado por ciertos objetivos, elementos, relaciones, propiedades, flujos de información, métodos, funciones, decisiones y resultados. A esta forma particular que asume el proceso administrativo, bajo determinados condiciones de tiempo y espacio, se le denomina “sistema de dirección”.
Nessa esteira, tem-se que “desde el punto de vista conceptual, la
administración, dirección y gerencia no son más que la acción institucional que se realiza conscientemente com el propósito de alcanzar objetivos predeterminados”
(MORENO, 2002, p.05). Como observa Schmidt-Aßmann (2012, p.44), isso não quer dizer que se deva romper com o modelo vigente, mas sim aprimorá-lo para que ele não seja autopoiético, e sim preocupado com o espaço externo, com a sua finalidade dentro do sistema estatal.
Nesse sentido, isso implica em considerar que a “direção” pode integrar o sistema orçamentário como mecanismo auxiliar de implementação da Governança e do Planejamento Estratégico. Peças orçamentárias planejadas e transparentes, que deixam claro os rumos da entidade pública podem trazer significativas contribuições para a sociedade, na medida em que ela poderá compreender o caminho a ser trilhado, e agir como fiscal desse processo.
Sem pretender aprofundar-se no tema, encontra-se um paralelo sobre a matéria no Direito Constitucional, mormente a partir da consagrada obra “Constituição Dirigente”, do mestre português Canotilho (1982). Em sua definição ela “é entendida como o bloco de normas constitucionais em que se definem fins e tarefas do Estado, se estabelecem directivas e estatuem imposições” (CANOTILHO, 1994). A proposta seria semelhante, porém aplicada ao sistema orçamentário.
Neste momento, é importante resgatar a teoria clássica de Taylor e Fayol sobre a administração. Frederick W. Taylor (1856-1915) fundamenta-se na aplicação de métodos da ciência positiva, racional e metódica aos problemas administrativos, a fim de alcançar maior produtividade. Já a Teoria Clássica de Fayol complementou o trabalho de Taylor, substituindo a abordagem analítica e concreta, por uma abordagem sintética, global e universal (MATOS; PIRES, 2006).
Admitindo-se que a teoria administrativa seja expansionista e abrangente (CHIAVENATO, 1979), ela alcança o setor público. E desde o primeiro momento os seus precursores deram destaque ao papel do agente de direção. Aliás, a maior preocupação de Fayol foi com a direção da empresa, enfatizando as funções e operações no interior da mesma (CHIAVENATO, 1987; MOTA, 1995).
Para Fayol (1990) havia uma diferenciação entre direção e administração. A direção relaciona-se com os esforços do nível hierárquico mais elevado, propondo-se a determinar os objetivos e promover sua realização pelo acionamento
dos recursos disponíveis. Por outro lado, administrar seria o ato de prever, organizar, comandar e controlar, formando o processo administrativo.
Na doutrina contemporânea, “a direção constitui a terceira função adminis- trativa e que vem logo depois do planejamento e organização” (CHIAVENATO, 2000, p.203). O autor esclarece que a direção está ligada à ação, ou seja, execução daquilo que se planejou e organizou.
No setor público essa direção (caminho) pode ser deslocada para dentro do processo de planejamento (estratégico, preferencialmente) e organização institucional, permitindo que o gestor não desvie das prioridades eleitas democraticamente, tornando o orçamento um instrumento ativo da gestão, e não preponderantemente organizativo (alocativo, distributivo e estabilizador).
Como já é possível compreender, aqui não se está a tratar simplesmente do papel da direção como mera função do administrador, a que se referia Fayol (1994), em sua teoria clássica. Por ser multidisciplinar e peça central na Administração Pública, cabe discutir se o sistema orçamentário pode assumir uma função de direção na condução e orientação do Estado, sobretudo balizando-se nos parâmetros de Governança e estratégia.
Na empresa privada, esse agente normalmente é o Diretor Executivo (alto escalão), porém, na esfera pública, é preciso equalizar essa função com a perenidade do ente público e a transitoriedade dos gestores. No Estado de Direito, o mais “alto escalão” é a lei. Então, talvez a direção deva estar mais ligada a um projeto de Estado, e, portanto, inserida no sistema jurídico estrutural, do que a um projeto de governo, sob pena dos rumos serem alterados cada vez que se alterna o governante.
Todavia, não se nega que o fator humano é indispensável, pois um sistema estruturado de direção naturalmente envolve motivações, interesses, racionalidades, conhecimentos, capacidades cognitivas, habilidades, qualidade estratégica, controle de capitais e recursos (tempo, informações, tecnologias, financiamento). Enfim, características e qualidades de pessoas (sujeitos, agentes, atores institucionais) além dos sistemas ou serviços (MIRANDA, 2005).
Atores expressivos no cenário acadêmico e global têm manifestado sua preocupação com a necessidade de profissionalização da direção no setor público,
tais como Kuperus e Rode (2008), Longo (2003), OCDE (2003). Longo apud Martínez Puón (2011, p.9) aduz que:
[...] Muchas de las manifestaciones de ejercicio de la dirección em el sector público han carecido del reconocimiento de un estatuto proprio, entendiendo por tal aceptación del régimen normativo, tanto formal como informal, que dota a la gerencia profesional de un papel propio y característico em los sistemas de gobernanza pública.
Destarte, vislumbra-se uma dupla preocupação com a direção do Estado. De um lado, as estruturas devem estar organizadas e alinhadas para fornecerem um caminho a ser trilhado, de forma clara e transparente; por outro, o fator humano também é relevante, devendo os agentes dispor de aptidões para exercerem a função de comando durante a persecução dos objetivos desejados pela sociedade, previamente inseridos num “plano de direção estratégica”. E o sistema orçamentário talvez possa ser o instrumento de materialização desse plano, uma vez que converge em sua confecção os mais variados ramos da ciência.