Terceiro refinanciamento: Lei 9.496, de 1997 e Medida Provisória 2.118-31,

Asseveram Rémy Prud’homme e Anwar Shah489

que a crise da dívida pública bra- sileira de meados da década de 1990 não deveria surpreender um observador informado, pelos seguintes motivos:

“O Brasil optou por uma constituição fiscal descentralizada, mas não adotou políticas apro- priadas nem criou instituições relevantes para garantir a disciplina de mercado nesse ambi- ente. Permitiu que os estados possuíssem seus próprios bancos comerciais e tomassem em- prestado deles de um modo relativamente irrestrito, ao mesmo tempo em que mantinham aberta a possibilidade de uma salvação pelo governo federal em caso de default. Apenas re- centemente, o Brasil tratou de criar uma estrutura possibilitadora da disciplina de mercado de crédito para os empréstimos subnacionais”.

Fernando Luiz Abrucio e Valeriano Mendes Ferreira Costa490 ensinam que em 1995 o nível de endividamento dos Estados chegou a seu pior nível. Isso ocorreu, em pri- meiro lugar, pela estabilização econômica trazida pelo Plano Real, que levou os bancos estaduais a uma situação falimentar e aumentou bruscamente o montante da dívida dos Estados, alocada, basicamente, na carteira de ativos de seus próprios bancos.

O Plano Real desnudou as contas públicas estaduais, acabando com a lógica or- çamentária irreal até então vigente, resultante dos ganhos com a variação da inflação. Co- mo as receitas eram indexadas – às vezes diariamente – e as despesas não, os governos estaduais recebiam os recursos da arrecadação corrigidos, e aplicavam-nos no mercado financeiro, enquanto as despesas permaneciam no mesmo nível. Com a redução brusca da inflação, essa lógica desmoronou, evidenciando o descompasso entre as receitas e as des- pesas dos Estados, fortemente comprometidas com o custeio da máquina pública (como a folha de pagamento)491.

Assim, a partir de 1995 iniciou-se no Brasil a cultura do ajuste fiscal e da busca pelo desenvolvimento autossustentado. Além de medidas de ajuste fiscal adotadas pela

489

“Centralização versus descentralização: o diabo está no detalhes”. In: REZENDE, Fernando; OLIVEIRA, Fabrício Augusto de (orgs.). Federalismo e integração econômica regional: desafios para o Mercosul. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2004, p. 83 (destaques do original).

490 _{Cf. Reforma do Estado e contexto federativo brasileiro. São Paulo: Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung,}

1998, pp. 76-77.

491 _{Cf. ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e contexto fede-}

União, foi criado em nível subnacional, com a edição do Voto 162 do Conselho Monetário Nacional, o Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados492.

Como ensina Edson Ronaldo Nascimento, o Voto 162 do Conselho Monetário Nacional propiciou o refinanciamento das dívidas estaduais, a partir da assunção de com- promissos de ajuste fiscal e financeiro a serem mantidos pelos Estados durante a vigência do programa. Nas palavras do citado autor, esses compromissos importavam493 o seguinte:

“• Controle e redução da despesa de pessoal, nos termos da Lei Complementar nº 82 de 1995 – Lei Camata I;

• Privatização, concessão de serviços públicos, reforma patrimonial e controle de estatais estaduais;

• Aumento da receita, modernização e melhoria de sistemas de arrecadação, de controle do gasto e de geração de informações fiscais, buscando explorar plenamente a base tributária e desenvolver esforços para incrementar a arrecadação tributária própria;

• Compromisso de resultado fiscal mínimo, traduzidos, neste caso, em metas de resultado primário trimestral;

• Redução e controle do endividamento estadual”.

Assim, ocorre o terceiro refinanciamento da dívida dos entes subnacionais pela União (Lei 9.496, de 1997), baseado em três grandes eixos: ajuste fiscal (criação de supe- rávits para viabilizar o pagamento das prestações), venda de ativos estaduais (principal- mente a desestatização de concessionárias estaduais de distribuição de energia elétrica) e privatização/liquidação dos bancos estaduais494.

Destacam Fernando Rezende e José Roberto Afonso495 que esse refinanciamento não configurou propriamente um bailout da União, pois a crise da dívida dos entes subna- cionais foi, em última instância, resultado da política macroeconômica adotada pelo gover- no federal de alta dos juros para estabilização da moeda. Nas palavras dos citados autores:

“A deterioração das contas fiscais dos governos estaduais e municipais na segunda metade dos anos 90 foi principalmente uma conseqüência de fatores exógenos. Um ingrediente im- portante da estratégia de estabilização monetária era a manutenção de altas taxas de juros,

492 _{Cf. NASCIMENTO, Edson Ronaldo. “Lei de Responsabilidade Fiscal como instrumento de controle dos}

gastos públicos”. Dilemas da dívida. Cadernos Adenauer III, nº 4. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenau- er, nov./2002, pp. 124-127.

493 _{“Lei de Responsabilidade Fiscal como instrumento de controle dos gastos públicos”. Op. cit., p. 125.} 494

Cf. MORA, Mônica; GIAMBIAGI, Fabio. “Federalismo e endividamento subnacional: uma discussão sobre a sustentabilidade da dívida estadual”. Revista de Economia Política, vol. 27, n. 3 (107), p. 475, jul./set. 2007. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101- 31572007000300009&lng=en&nrm=iso>, acesso em 11/06/2009.

495

“A Federação brasileira: desafios e perspectivas”. In: REZENDE, Fernando; OLIVEIRA, Fabrício Augus- to de (orgs.). Federalismo e integração econômica regional: desafios para o Mercosul. Rio de Janeiro: Kon- rad Adenauer Stiftung, 2004, pp. 317-318.

aumentando o peso dos pagamentos de juros sobre os orçamentos estaduais e municipais. Como essas taxas implicavam uma economia menos dinâmica, as receitas próprias e as transferências federais não cobriam os compromissos adicionais dessas esferas, aumentan- do o déficit subnacional. Portanto, a renegociação das dívidas dos estados realizada em 1997 e 1998 não pode ser considerada propriamente um caso clássico de ‘salvação’, pois as políticas macroeconômicas estavam por trás da deterioração das finanças estaduais”. Com efeito, por meio do Programa de Apoio à Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados, estes se comprometeram a adotar medidas que reduzissem o fator dívida/renda líquida, aumentassem o superávit comercial, reduzissem o gasto com a folha de pagamen- tos e privatizassem as empresas estaduais. Além disso, não seriam mais emitidos títulos da dívida pública estadual. De acordo com a lição de André Régis496, tal programa foi um marco nas relações federativas, pois todos os governadores respeitaram o compromisso de manter o equilíbrio fiscal, independente de seus partidos.

Igualmente, com o intuito de evitar experiências passadas de sucessivas renegoci- ações da dívida dos entes subnacionais, que poderiam colocar em risco o cumprimento das metas fiscais estabelecidas no acordo com o FMI, o governo federal realizou um aperto no controle do endividamento dos Estados após a renegociação de 1997/1998. A Resolução do Senado Federal 78, de 1998 proibiu a realização de novos empréstimos para Estados que apresentassem déficit primário no período de 12 meses anterior à aplicação, além de ter reduzido os limites globais de endividamento e aplicado uma redução gradual na pro- porção dívida/receita. Na mesma medida, os contratos de renegociação da dívida firmados com os Estados proibiam a emissão de nova dívida em caso de não cumprimento da traje- tória estabelecida para reduzir a proporção dívida/receita, ou contrair nova dívida que pu- desse alterar essa trajetória497.

Por meio da Lei 9.496, de 1997, a União foi autorizada a (art. 1º):

- Assumir a dívida mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, bem como, a cri- tério do Presidente da República, outras obrigações decorrentes de operações de crédito interno e externo, ou de natureza contratual, relativas a despesas de inves- timentos, líquidas e certas, exigíveis até 31 de dezembro de 1994 (inciso I);

496 _{Cf. O novo federalismo brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2009, pp. 85-86.} 497

Cf. REZENDE, Fernando; AFONSO, José Roberto. “A Federação brasileira: desafios e perspectivas”. In: REZENDE, Fernando; OLIVEIRA, Fabrício Augusto de (orgs.). Federalismo e integração econômica regio-

- Assumir os empréstimos tomados pelos Estados e pelo Distrito Federal junto à Caixa Econômica Federal, com amparo na Resolução 70/95 do Senado Federal, bem como, a critério do Presidente da República, outras dívidas cujo refinancia- mento pela União tenha sido autorizado pelo Senado Federal até 30 de junho de 1999 (inciso II, com redação dada pela Medida Provisória 2.192-70/01);

- Compensar, a critério do Ministério da Fazenda, os créditos então assumidos com eventuais créditos de natureza contratual, líquidos, certos e exigíveis, detidos pelas unidades da Federação contra a União (inciso III);

- Assumir a dívida mobiliária emitida por Estados e pelo Distrito Federal, após 13 de dezembro de 1995, para pagamento de precatórios judiciais, nos termos do art. 33 do ADCT (inciso IV, com redação dada pela Medida Provisória 2.192-70/01); - Refinanciar os créditos decorrentes dessa assunção juntamente com créditos titu- lados pela União contra os entes subnacionais, estes a critério do Ministério da Fazenda (inciso V);

Não estavam abrangidas pela assunção ou pelo refinanciamento, entre outras, as obrigações já refinanciadas pela União, excetuadas as compreendidas no inciso I (§ 2º, alínea “c” do art. 1º).

A assunção e o refinanciamento das dívidas pela União estavam vinculadas ao es- tabelecimento, pelo ente subnacional, de Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal acordado com o Governo Federal (§ 3º do art. 1º).

O Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, além de objetivos específicos para cada ente subnacional, deveria conter, nos termos do art. 2º da Lei 9.496, de 1997, metas ou compromissos quanto à dívida financeira em relação à receita líquida real (inciso I), ao resultado primário (inciso II), a despesas com funcionalismo público (inciso III), à arrecadação de receitas próprias (inciso IV), à privatização, permissão ou concessão de serviços públicos, reforma administrativa e patrimonial (inciso V) e a despesas de investi- mento em relação à RLR (inciso VI).

A reestruturação da dívida dos entes subnacionais pela Lei 9.496, de 1997 foi di- vidida em duas partes: a primeira, denominada “conta gráfica”, correspondeu ao pagamen- to de 20% do total da dívida à vista com recursos decorrentes da privatização de bens pú- blicos, até dezembro de 1998; a segunda, que correspondeu a 80% da dívida, foi reescalo- nada para pagamento em até 30 anos, com juros de 6% ao ano. Se não houvesse a quitação

dos 20%, incidiriam sobre a dívida renegociada juros de 7,5% ao ano (na hipótese de se- rem pagos 10% da dívida à vista) ou de 9% ao ano (sem desembolso à vista)498.

Assevera Celina Souza499 que os pagamentos foram submetidos a uma fórmula de indexação que, posteriormente, se mostrou amplamente desfavorável aos Estados, pois é afetada pelas flutuações cambiais do Real. Como resultado disso, a capacidade de os Esta- dos cumprirem suas obrigações perante o governo federal continua a ser questão de preo- cupação e objeto de constantes pressões dos governadores dos Estados para mudar as re- gras dos acordos de refinanciamento.

Amir Khair destaca que os contratos de refinanciamento, diferentemente da Lei de Responsabilidade Fiscal (e das Resoluções SF 40 e 43, de 2001), usaram os conceitos de receita líquida real (RLR) e dívida financeira (DF) em vez de receita corrente líquida (RCL) e dívida consolidada líquida (DCL). Conforme ensina o citado autor, a RCL é cerca de 20% maior que a RLR (embora esse dado varie de Estado a Estado), ao passo que a DF é cerca de 6% maior que a DCL. Dessa forma, a relação nos contratos de refinanciamento da DF/RLR é em média 30% superior à relação DCL/RCL utilizada pela LRF e pelas Re- soluções SF 40 e 43, de 2001500.

O parágrafo único do art. 2º da Lei 9.496, de 1997 define a RLR, para os efeitos da citada lei, como a “receita realizada nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele em que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender despesas de capital e, no caso dos estados, as transferências aos municípios por participações constitucionais e legais”.

A relação entre a DF e a RLR é bastante relevante, na medida em que o § 5º do art. 3º da Lei nº 9.496, de 1997 prevê que enquanto a DF do ente subnacional for superior à sua RLR anual, o contrato de refinanciamento deverá prever que o ente subnacional não poderá emitir novos títulos públicos no mercado interno, exceto nos casos previstos no art. 33 do ADCT (alínea “a”), somente poderá contrair novas dívidas, inclusive empréstimos externos junto a organismos financeiros internacionais, se cumprir as metas relativas à dí-

498

Cf. SILVA, Isabella Fonte Boa Rosa. Op. cit., p. 82 e MORA, Mônica; GIAMBIAGI, Fabio. Op. cit., p. 475.

499 _{Cf. “Subnational constitutionalism in Brazil: taxing, spending and borrowing”. Mar./2004. Disponível em}

<http://camlaw.rutgers.edu/statecon/subpapers/souza. pdf>, acesso em 30/10/2010, p. 7.

500

“Elevação ou redução do limite de endividamento dos Estados?”. Jun./2007, p. 6. Disponível em <http://www.joserobertoafonso.ecn.br/site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=3&Num=0&numPagina=49&orde nacao=1>, acesso em 12/10/2010.

vida financeira na trajetória estabelecida no Programa de Reestruturação e de Reajuste Fis- cal (alínea “b”) e não poderá atribuir a suas instituições financeiras a administração de títu- los estaduais e municipais junto a centrais de custódia de títulos e valores mobiliários (alí- nea “c”).

A Lei 9.496, de 1997, na linha de suas antecessoras, previu no seu art. 4º a possi- bilidade de vinculação de receitas próprias e dos recursos dos Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal como garantia dos contratos de refinanciamento501.

Noutro giro, o art. 5º da citada lei prevê que os contratos de refinanciamento po- derão estabelecer limite máximo de comprometimento da RLR para atender as obrigações correspondentes ao serviço da dívida refinanciada502.

Ademais, foi criado o Programa de Incentivo à Redução da Participação do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES)503, destinado a privatizar, extinguir ou transformar instituições financeiras estaduais em agências de fomento, pois “a privatização de grandes bancos estaduais reduz a probabilidade do financiamento excessivo aos estados no futuro”504

.

501

Em sentido contrário à concessão dessa garantia, por permitir a auto execução das dívidas dos entes sub- nacionais por parte da União, o que feriria o princípio do devido processo legal, cf. ARAGÃO, Alexandre Santos. “Federalismo em crise: aspectos constitucionais dos contratos de empréstimo entre entes federati- vos”. Revista Brasileira de Direito Público. Belo Horizonte, ano 6, n. 22, jul./set. 2008, pp. 75-88.

502 _{Os Estados do Rio de Janeiro, Goiás e Bahia ingressaram com ação cautelar perante o Supremo Tribunal}

Federal e obtiveram medida cautelar para afastar receitas vinculadas ao Fundo de Combate à Pobreza, previs- to no art. 82, § 1º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, no cômputo da receita líquida real, definidora da amortização da dívida pública, no âmbito do programa de refinanciamento. De acordo com o entendimento esposado pelo STF nessas oportunidades, a vinculação constitucional das receitas atreladas ao citado Fundo afasta a absorção destes valores por outros compromissos (cf. AC nº 231 MC/RJ, Relator Mi- nistro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 25/08/2006, Ementário nº 2244-1; AC nº 368 MC/BA, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 10/08/2006, Ementário nº 2241-1; e AC nº 921 MC/GO, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 12/05/2006, Ementário nº 2232-1).

503

Cf. SILVA, Isabella Fonte Boa Rosa. Op. cit., p. 83. Nas palavras da autora: “Nesse programa, o governo federal financiou os estados controladores dos bancos para ajustar a situação financeira dessas instituições, preparando-as para liquidação, privatização, transformação em agências de fomento ou extinção. Em alguns casos, os bancos estaduais foram adquiridos pelo Tesouro Nacional (federalizados), para posterior privatiza- ção e/ou extinção. Os estados puderam, ainda, optar pelo saneamento de seus bancos. O governo federal comprometeu-se a financiar 100% do custo do ajuste, mas, no caso de saneamento, o empréstimo ficou restri- to a 50% dos recursos necessários para o ajuste financeiro. Com exceção dos Estados de Mato Grosso do Sul e Tocantins, que não possuíam instituições financeiras sob seu controle, e daqueles que não manifestaram interesse no Programa (Paraíba, Piauí e Distrito Federal), as demais unidades da federação formalizaram a adesão ao PROES. Os estados do Pará, Sergipe, Espírito Santo, de Santa Catarina, Rio Grande do Sul e São Paulo (Nossa Caixa Nosso Banco) optaram pela alternativa de saneamento de seus bancos. Os demais estados decidiram-se pela privatização ou extinção de suas instituições. Em relação ao Banespa, o estado de São Paulo optou pela federalização do banco para sua posterior privatização, realizada no ano de 2000”.

O programa de ajuste fiscal dos Estados foi estendido aos Municípios, que tam- bém tiveram suas dívidas refinanciadas pela União, conforme previsto na Medida Provisó- ria 2.118-31, de 2001.

Nessa renegociação, a União foi autorizada a assumir as seguintes obrigações de responsabilidade dos Municípios: (i) dívida junto a instituições financeiras nacionais ou estrangeiras, cujos contratos tenham sido firmados até 31 de janeiro de 1999, inclusive a decorrente de transformação de operações de antecipação de receita orçamentária em dívi- da fundada; (ii) dívida junto a instituições financeiras nacionais ou estrangeiras, decorrente de cessão de crédito firmada até 31 de janeiro de 1999; (iii) dívida mobiliária interna cons- tituída até 12 de dezembro de 1995 ou que, constituída após essa data, consubstancia sim- ples rolagem de dívida mobiliária anterior; (iv) dívida mobiliária externa constituída até 12 de dezembro de 1995 ou que, constituída após essa data, consubstancia simples rolagem de dívida mobiliária anterior; (v) dívida relativa a operações de antecipação de receita orça- mentária, contraída até 31 de janeiro de 1999; e (vi) dívida relativa a operações de crédito celebradas com instituições financeiras na qualidade de agente financeiro da União, dos Estados ou de fundos e programas governamentais, regularmente constituídos.

Por outro lado, não estavam abrangidas pelo refinanciamento: (i) as dívidas rene- gociadas com base nas Leis nºs 7.976, de 1989, e 8.727, de 1993; (ii) as dívidas relativas à divida externa objeto de renegociação no âmbito do Plano Brasileiro de Financiamento da Dívida Externa (BIB, BEA, DMLP e Clube de Paris); (iii) as parcelas das dívidas referidas nos itens “i”, “ii”, “iii”, “v” e “vi” citados acima que que não tenham sido desembolsadas pela instituição financeira até 31 de janeiro de 1999; e (iv) as dívidas externas junto a or- ganismos internacionais multilaterais ou agências governamentais de crédito estrangeiras.

As condições do refinanciamento para os Municípios foram as seguintes: prazo de até 360 prestações mensais e sucessivas, calculadas com base na Tabela Price; juros calcu- lados e debitados mensalmente, à taxa de 9% ao ano, sobre o saldo devedor previamente atualizado; atualização monetária calculada e debitada mensalmente com base na variação do IGP-DI, da FGV; vinculação de receitas próprias e dos fundos de participação como garantia; e limite de comprometimento de 13% da receita líquida real para cumprimento das prestações.

Os contratos de refinanciamento deviam prever, a teor do art. 8º da Medida Provi- sória 2.118-31, de 2001, que os Municípios somente poderão emitir novos títulos da dívida pública mobiliária após a integral liquidação da dívida objeto do refinanciamento e que os

Municípios somente poderão contrair novas dívidas, inclusive operações de crédito por antecipação de receita orçamentária, se a dívida financeira total do Município for inferior à sua receita líquida real.

Esta terceira renegociação trouxe ônus excessivos à União, levando ao esgota- mento da sua capacidade de arcar com a dívida dos demais entes505. Por conta disso, come- çam a ser adotadas normas bastante rígidas para controlar as finanças dos entes subnacio- nais, criando-se restrições orçamentárias destinadas a gerar superávits primários condizen- tes ao pagamento das prestações do refinanciamento, bem como se proibindo o socorro da União, a fim de impedir novo reescalonamento da dívida506.

Destacam Francisco Rigolon e Fabio Giambiagi que as sucessivas renegociações das dívidas, por um lado, incentivaram o endividamento excessivo dos entes subnacionais, dada a crença de que a União viria a socorrê-los no futuro, e, por outro, contribuíram para o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle das finanças dos Estados e dos Municí- pios507. Não obstante, lembram Mônica Mora e Ricardo Varsano que os acordos de refi- nanciamento demonstram uma redução da autonomia financeira dos entes subnacionais508. Nesse cenário, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal, com mecanismos di- retos e indiretos para controle do endividamento dos entes subnacionais e redução dos dé- ficits orçamentários (como, v.g., a definição de tetos para despesas com pessoal, o estímulo à arrecadação de tributos da própria competência tributária, restrições à concessão de in- centivos fiscais etc.)509, bem como as Resoluções SF 40 e 43, de 2001.

Nas palavras de Joel de Jesus Macedo e Ely Célia Corbari510:

“A LRF emerge em um ambiente gerencial orientado pela eficiência e qualidade na presta- ção dos serviços públicos, aliado a um contexto de aprofundamento da crise financeira do Estado brasileiro. Seu propósito é conter o déficit público e o endividamento crescente por meio da manutenção do equilíbrio fiscal permanente, mediante o cumprimento intertempo- ral de metas de resultado fiscal. Para tanto, estabeleceram-se rígidas restrições legais em re- lação à renúncia de receitas, geração de despesas com pessoal, seguridade social, dívidas