Tipologia das transferências intergovernamentais

Tanto na teoria como na prática, não existe uma classificação uniforme para as transferências intergovernamentais. Contudo, a tipologia a seguir fornece uma visão geral da maioria das classificações existentes na literatura.

Figura 2 – Tipologia das transferências intergovernamentais FONTE: SHAH, 2007, p. 2-9; PEREIRA FILHO, 2009, p. 11.

Na presente pesquisa, adotou-se a taxionomia proposta por Shah (2007, p. 2-17)29. Ele classifica as transferências intergovernamentais ou subvenções, de forma geral, em duas categorias: transferências de uso geral (incondicional) e transferências para fins específicos

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Convém observar que não foi Anwar Shah que criou essa nomenclatura e disposição funcional. Vários outros autores anteriormente já apresentavam disposições similares, como, por exemplo: Gramlich (1977), Bailley(1999) e Boadway(2005). Transferências (grants) Sem contrapartida (non-matching) (A)

Baseada no insumo (input-based) Baseada no produto (output-based) Baseada no resultado (outcome – based) Condicionais (specific grants) (D) Incondicionais (block grants) (C) Condicionadas e ilimitadas (open ended) (E) Condicionadas e limitadas (close end) (F) Com contrapartida (matching) (B)

(condicionais). A seguir, serão analisadas as espécies de transferências apresentadas na Figura 2.

a) Transferências incondicionais sem contrapartida

As transferências originárias da combinação AC mostradas na Figura 2 são chamadas incondicionais, porque não têm sua aplicação vinculada a nenhum fim específico. O ente transferidor repassa os recursos ao ente beneficiário, que poderá usá-los para os fins de sua preferência. Essas transferências apresentam prescrições legais e são estabelecidas para preservar a autonomia local e alcançar a equidade interjurisdicional. No Brasil, por exemplo, são resultantes dessa modalidade o FPM e o FPE.

Esse tipo de transferência tem efeito somente na renda, pois aumenta apenas os recursos do recebedor. Destaca-se também a sua natureza redistributiva, tendo em vista que os critérios de repartição dos recursos entre os governos subnacionais beneficiários são definidos por fórmulas, redistribuindo-se os recursos em relação ao local de origem da arrecadação, no estado ou município, como, por exemplo, IPI, quota-parte do ICMS, IPVA e ITR. Essas transferências têm também características devolutivas, segundo Mendes et al. (2008, p. 18):

Seu critério de distribuição determina que os recursos sejam entregues ao governo subnacional onde ocorreu a arrecadação, em vez de serem distribuídos por uma fórmula que leve em conta outros fatores demográficos ou socioeconômicos. Esse é o caso, por exemplo, do repasse do ICMS aos municípios (embora essa transferência também contenha algum caráter redistributivo) ou da arrecadação do imposto territorial rural pela União, com repasse de 100% dos valores arrecadados aos municípios de origem.

Em conformidade com o disposto no art. 158 da CF/88,30 em sua essência, a quota-parte do ICMS, IPVA e ITR no sistema tributário brasileiro são impostos pertencentes aos municípios. Apenas por eficiência arrecadatória, é feita por outros entes, muito embora contabilmente não

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Art. 158. Pertencem aos Municípios:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;

II - cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;

III - cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;

IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

seja registrada como receita tributária, contrariando o disposto constitucional. A teoria do federalismo fiscal, ao analisar essa situação, de forma geral, considera-a como transferência, justificando que se trata de uma devolução da arrecadação feita por outro ente. Contabilmente, o mais correto seria tratá-la como define a CF/88, isto é, considerando-a como receita tributária do município e não como transferência. Na maioria das federações, a divisão dos recursos das transferências incondicionais é feita de acordo com a população, a renda per

capita, a necessidade de gastos, a capacidade financeira, entre outros aspectos, porém não se

considerando, nessa fórmula, o local onde o tributo foi arrecadado.

As transferências incondicionais recebem a denominação de transferências livres ou em bloco, tendo como característica a sua flexibilidade. Elas não dependem de recursos dos governos locais e não há imposição de aplicação em blocos específicos, podendo ser gastas em qualquer agrupamento de despesa. Transferências desse tipo tendem, segundo Rodden (2005, p. 21), a fragilizar o sistema de accountability. Isso acontece porque os entes recebedores tendem a considerá-las como dinheiro vindo de fora e, com isso, dispensam menos preocupação na forma como esses recursos são despendidos. Adicionalmente, segundo Mendes et al. (2008, p. 17-18), essas transferências, por não requererem contrapartidas, podem levar a uma falta de compromisso por parte dos governos receptores, induzindo-os a um comportamento perdulário e à subutilização das bases tributarias próprias.

b) Transferências condicionais sem contrapartida

Fazendo-se a combinação AD mostrada na Figura 2, surgem as transferências condicionais sem contrapartida. Essas transferências ocorrem quando o governo central deseja implantar políticas de âmbito nacional capazes de assegurar um padrão mínimo de qualidade e quantidade no fornecimento de determinados bens e serviços públicos que nem sempre se revestem de interesse para os governantes locais. Em virtude disso, o governo central incentiva financeiramente os governos locais a oferecerem tais serviços. Esse tipo de transferência tem a seguinte aplicação, conforme assinala Mendes (2004, p. 437):

Como os governos locais podem ter incentivos a não atender às necessidades da população mais necessitada – para não atrair população carente nem ter de elevar tributos, perdendo competitividade na atração de investimentos – o governo central garantiria os recursos necessários para que os municípios dessem um padrão mínimo de atendimento aos mais pobres.

Um aspecto a se considerar nesse tipo de transferência diz respeito à condicionalidade imposta pelo governo repassador. Por exemplo, se o ente recebedor consegue com os recursos

próprios disponíveis atingir o mínimo exigido para os bens e serviços incentivados, então esses repasses poderão ser alocados livremente em outras despesas, caso não haja vinculação de aplicação na atividade incentivada. Sendo assim, esse repasse produzirá exatamente os mesmos efeitos das transferências mostradas em AC da figura, ou seja, poderá ser livremente aplicado pelo governo local em quaisquer outras atividades.

Entretanto, se o governo central determinar que tais recursos só poderão ser aplicados nos bens e serviços incentivados, esse tipo de transferência poderá apresentar como pontos negativos uma elevada relação custo-benefício. Como não há incentivos para o gestor local minimizar seus custos, dificilmente ele devolve tais recursos ao governo repassador. Exemplos desse tipo de condicionalidade na realidade brasileira são abundantes, com destaque para o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), transferências ao Sistema Único de Saúde (SUS), FUNDEB, alguns convênios, dentre outros (PEREIRA FILHO, 2009, p 12; SHAH, 2010, p. 29).

c) Transferências condicionais com contrapartida limitada e ilimitada

As transferências para fins específicos ou condicionais, evidenciadas nas combinações BE e BF da Figura 2, destinam-se a proporcionar incentivos para os governos realizarem programas ou atividades específicas dentro das ações orçamentárias. Essas transferências podem ser regulares, de caráter obrigatório, discricionários ou ad hoc. Por outro lado, elas podem incorporar a provisão de contrapartida, quando exigirem dos beneficiários uma determinada percentagem dos recursos próprios para financiar as despesas convencionadas. As transferências podem ser com contrapartida ilimitada, isto é, os recursos do repassador correspondem a qualquer nível de recursos que o beneficiário preste, ou limitada, isto é, o concedente exige do recebedor um limite predeterminado.

As transferências condicionais com contrapartida ilimitada são usadas para corrigir ineficiência na provisão de serviços públicos que se originam das externalidades de benefícios. Isso ocorre quando uma região se beneficia de um serviço prestado por outra comunidade, sem que haja qualquer desembolso, levando o governo local a subofertar esses bens e serviços. Para corrigir essa distorção, o governo central efetua transferência proporcional à qualidade dos serviços prestados, de modo a beneficiar ambas as regiões pela continuidade e pelo incremento (VARELA, 2008, p. 105). Já as transferências com contrapartida limitada são utilizadas para ajudar financeiramente os governos locais,

promovendo gastos em atividades priorizadas pelo governo central. Conforme afirma Varela (2008, p. 107), “[...] espera-se que as condições impostas assegurem que os fundos sejam direcionados à atividade definida como prioritária”.

As transferências com contrapartida têm o objetivo de incentivar o processo de

accountability, buscando estabelecer um maior controle dos gastos financiados. As

transferências condicionais com contrapartida ilimitada são utilizadas para garantir que o governo central tenha alguma forma de controle sobre os custos do programa financiado por transferência. Esse tipo de transferência, no entanto, representa um maior encargo para a região recebedora que apresente uma capacidade fiscal limitada. Em vista disso, pode ser desejável definir as taxas de contrapartida, na proporção inversa à capacidade fiscal per capita da região, a fim de permitir que comunidades mais pobres participem de programas financiados por transferências (SHAH, 2006, p. 5).

As transferências condicionais com contrapartida limitada têm vantagens e desvantagens, do ponto de vista da entidade concedente. Essas subvenções podem resultar em uma significativa transferência de recursos. Porém, elas podem distorcer os resultados e promover ineficiências, uma vez que o subsídio é, na maioria das vezes, disponível apenas para algumas atividades. Dessa forma, podem causar gastos excessivos sobre essas atividades, enquanto outras funções são subfinanciadas (SHAH, 2006, p. 9). Já as transferências com contrapartida ilimitada constituem um meio mais adequado para induzir os governos locais a aumentar os gastos com a função assistida. Se o objetivo é simplesmente melhorar o bem-estar dos moradores locais, o uso de transferências incondicionais é preferível, pois elas preservam a autonomia local (SHAH, 2006, p. 9).

As transferências condicionais normalmente especificam o tipo de serviços que podem ser financiados (condições baseadas em insumos). Essas transferências podem ser destinadas a despesas de capital, despesas correntes ou a ambas. As transferências condicionais podem também requerer a oferta de alguns bens e serviços específicos (condicionalidade baseada em produto). Há também transferências condicionais baseadas no resultado. Nesse caso, elas exigem o alcance de determinados resultados em função dos recursos repassados e do

objetivo a ser alcançado.31 A transferência condicional baseada em insumos, de acordo Shah (2006, p. 5), “é frequentemente intrusiva e improdutiva, ao passo que a condicionalidade com base em produto pode avançar nos objetivos outorgantes, preservando a autonomia local”. 32