Tipologia dos esquemas de PSA

Um dos principais critérios de classificação utilizados na análise de esquemas de PSA se baseia na fonte de financiamento das iniciativas, dividindo-se em esquemas públicos (financiados pelo governo) ou privados (financiados pelo usuário). Analisando 55 casos de PSA implementados mundialmente, Ezzine-de-blas et al. (2016) constataram que os de natureza pública são a maioria na América Latina (65%), Europa, América do Norte e Ásia (70%), diferentemente da África, onde os esquemas de natureza privada são predominantes (85%), metade destes geridos pelo setor de ecoturismo e a vida selvagem, pela menor capacidade de organização e gestão das instituições do setor público dos países deste continente na implementação dos esquemas de PSA.

A avaliação em termos físicos (área terrestre) ou econômicos (volume de pagamentos) mostra que a maioria das iniciativas é administrada por meio de políticas públicas definidas pelo Estado (GÓMEZ-BAGGETHUN; MURADIAN, 2015).

Os esquemas de PSA privados financiados pelos usuários são em geral customizados segundo as condições locais e o monitoramento pelos provedores de SA é realizado pelos beneficiários. Como exemplos de esquemas de PSA privado estão o modelo do PROFAFOR Carbono no Equador e o da bacia hidrográfica da Vittel na França (EZZINE-DE- BLAS et al., 2016).

Nos programas de PSA privados os compradores de serviços são os usuários do serviço, com participação voluntária tanto dos provedores quanto dos usuários beneficiários do SA. Geralmente envolvem um único comprador, com objetivo e os usos da terra promovidos pelo programa bem definidos, assim com um único serviço, frequentemente relacionado com a água ou sequestro de carbono. Em geral, os programas financiados pelo usuário apresentam maior aderência a uma definição pura de PSA, pelos objetivos mais claramente definidos,

quando comparados aos programas financiados pelo governo, que possuem maior extensão e objetivos múltiplos, menos definidos. Quanto ao aspecto distributivo, os programas financiados pelos usuários trazem melhorias ao bem-estar dos provedores participantes, mesmo sem um mecanismo claro de abordagem da questão da pobreza. Outros benefícios não monetários envolvem, por exemplo, a indução de direitos de propriedade mais seguros e claramente definidos e melhorias de saúde nos usuários de serviços pobres pela provisão mais regular e limpa de água potável nos grandes centros (WUNDER et al., 2008b).

Os esquemas de PSA públicos trazem instituições do setor público locais ou nacionais que atuam na reunião dos interesses dos usuários dos SA, financiando as transferências monetárias aos provedores por meio da cobrança de impostos ou taxas dos beneficiários dos SA, os usuários finais ou contribuintes, solucionando o problema de free-rider (livre acesso aos bens públicos por alguns membros da sociedade sem que tenham contribuído nos custos da obtenção desse bem) (WUNDER et al., 2008b).

Os esquemas públicos apresentaram tamanho maior em hectare, em média, do que os esquemas privados, o que lhes garante ganhos de escala (WUNDER et al., 2008b) com menores custos de transação (ENGEL et al., 2008), como o “Programa de Conversão de Terra Inclinada na China, o Programa de Reserva de Conservação nos EUA, o programa nacional de PSA na Costa Rica e o Programa de Pagamentos para Serviços Hidrológicos no México” (EZZINE-DE-BLAS et al., 2016, p. 2).

Nos programas públicos os compradores de serviços são terceiros e normalmente apenas os provedores são voluntários, dado que o financiamento vem de taxas obrigatórias pagas pelo usuário, conforme mencionado. Tendem a abordar múltiplos SA definidos com menor precisão, por outro lado, o enfoque amplo permite a escolha entre uma ampla gama de provedores, ganhando em flexibilidade na busca de objetivos secundários além dos ambientais, como a redução da pobreza, desenvolvimento regional ou criação de emprego. A inclusão desses objetivos secundários visa obter apoio político aos programas, mas pode desviar o objetivo prioritário de provisão de SA. O programa governamental SLCP da China é exceção no foco único de SA (proteção das bacias hidrográficas) e também no quesito da voluntariedade dos provedores de SA (WUNDER et al., 2008b).

Muitos programas são híbridos, combinando financiamento de governo e de usuários, como pode ser definido o caso da Costa Rica, que embora seja usualmente classificado como governamental pelo financiamento majoritário por fundos governamentais, apresenta também as modalidades de pagamentos pelos usuários de serviços, agências internacionais e

ONGs. Outros casos que também podem ser considerados de financiamento híbridos são os de Pimampiro e Los Negros, considerados modalidades de PSA governamentais, mas que receberam fundos externos no cofinanciamento dos custos iniciais (WUNDER et al., 2008b).

O tipo de pagamento constitui outro elemento distintivo entre os programas PSA privados e os programas públicos. Os programas financiados pelo usuário apresentam pagamentos diferenciados, ao contrário dos financiados pelo governo, que efetuam pagamentos uniformes em forma de taxas uniformes para todo o país, sendo que alguns países desenvolvidos apresentam diferenciação nos pagamentos por meio da realização de leilões reversos. Os programas agroambientais da UE também apresentam pouca diferenciação nos pagamentos, porém o grande número de iniciativas adaptadas às condições locais compensa esse aspecto (WUNDER et al., 2008b). A condicionalidade dos pagamentos é geralmente menor nos exemplos de PSA públicos e nos países em desenvolvimento a condição de pobreza dos provedores ocasiona a falta de penalização pelo descumprimento das obrigações, o que também ocorre com os provedores que pertencem aos grupos politicamente poderosos nos países desenvolvidos, mas esses em função de benefício concedido (WUNDER et al., 2008b).

O papel do agente executor do programa que atua como intermediário entre aqueles que pagam pelos SA (beneficiário-comprador) e aqueles que os fornecem (provedor-recebedor) é considerado um dos aspectos mais relevantes associados aos programas de PSA, visto que os custos das atividades sob responsabilidade desse agente são a maior parte dos custos de transação de um programa do ponto de vista logístico, dada a dispersão dos provedores sobre a paisagem e a complexidade das atividades (negociação, comunicação sobre os pagamentos, contratação, monitoramento da conformidade e pagamentos). Nos programas de PSA privados os usuários compradores geralmente criaram seus próprios intermediários e nos programas públicos os pagamentos são normalmente geridos por agências nacionais criadas para esse fim. As organizações não governamentais (ONGs) também atuam na intermediação da operação entre compradores e vendedores, principalmente, mas não apenas, nos programas em escalas menores (WUNDER et al., 2008b). Observa-se também uma alternância da gestão dos esquemas de PSA iniciados pelo poder público, que suporta os custos iniciais de implementação e que são posteriormente assumidos pelo setor privado (EZZINE-DE-BLAS et al., 2016).

Os programas privados financiados pelos usuários, por outro lado, são considerados provavelmente mais eficientes quando comparados aos programas públicos, pela melhor orientação e adaptação às condições locais, monitoramento mais efetivo pelo beneficiário- comprador, melhor direcionamento dos pagamentos, disputas evitadas por recursos

orçamentários públicos, condicionalidade claramente imposta e objetivos mais focados aos interesses dos usuários que possuem a capacidade de renovar ou encerrar o contrato em caso de descumprimento (VATN, 2010; WUNDER et al., 2008b).

Os esquemas PSA são também classificados conforme o critério da abordagem econômica, segundo o conceito coaseano ou pigouviano. O conceito coaseano é o que respalda a definição tradicional de Wunder (2005 apud WUNDER 2008a) e pressupõe baixos custos de transação e direitos de propriedade bem definidos na negociação entre as partes afetadas em um problema de internalização de externalidades - restringindo para a autoridade governamental a definição inicial dos direitos de propriedade e a organização do marco legal para o exercício de tais direitos - para o estabelecimento de uma alocação ótima de recursos, com a compensação do beneficiário pelo provedor. São destacadas a eficiência econômica e a eficácia ambiental dessa modalidade, em comparação com a abordagem pigouviana (governamental), entre outros, pela possibilidade de monitoramento direto pelo beneficiário e a capacidade de renegociação ou encerramento do acordo em caso de descumprimento das condicionantes. Os exemplos de PSA com abordagem coaseana são geralmente referentes aos casos de escala local, como nos programas de gerenciamento de bacia hidrográfica, nos quais os usuários de água a jusante pagam os proprietários gestores de terras a montante para a realização de mudanças de uso do solo que resultem no aumento quantitativo e qualitativo da água existente na bacia. Porém, nem todos os esquemas de PSA hídricos se enquadram estritamente na abordagem coaseana, uma vez que os governos locais (municípios) estão geralmente envolvidos no desenvolvimento e execução dos programas (SCHOMERS; MATZDORF, 2013).

A abordagem coaseana em esquemas PSA é também descrita na literatura para as iniciativas de conservação da vida selvagem, nas quais os operadores de turismo contratam áreas por meio de concessões de conservação ou contratos de arrendamento de terras, realizando pagamentos aos residentes das áreas abrangidas com o objetivo de reverter a alocação da terra para atividades agropecuárias, causa da perda de habitat da vida selvagem (SCHOMERS; MATZDORF, 2013).

Embora muitos considerem as iniciativas de PSA como uma solução de mercado coaseana para o problema das externalidades, este formato dos esquemas de PSA não é o padrão, mas sim o de pagamentos públicos. Os bens ambientais sendo bens comuns, públicos, estão fora do mercado. E os pagamentos para esses bens incorrem em custos de transação elevados para a gestão por mercados privados atomizados (VATN et al., 2010). A maioria das abordagens de PSA em países desenvolvidos e em desenvolvimento (países da UE, América

Latina e EUA) se assemelham à abordagem com conceituação pigouviana. Esta conceituação se baseia na taxação das externalidades negativas ou subsídio às externalidades positivas. Os esquemas governamentais de PSA divergem, no entanto dos subsídios pigouvianos clássicos, pois os pagamentos não estão ligados necessariamente a uma mercadoria que fornece a externalidade benéfica. Dentro dos esquemas governamentais de PSA, o estado age como terceiro que congrega os interesses dos beneficiários. Exemplos dessa abordagem são os casos da Costa Rica, México, estados membros da UE, EUA e China(SCHOMERS; MATZDORF, 2013).

Na prática, a implantação dos esquemas PSA não prescinde do envolvimento do poder público e tampouco do comunitário. O estado regula os direitos sobre a terra e sua atuação é também necessária dados os altos custos de transação para a operacionalização dos esquemas PSA, o que enseja a composição de esquemas com as agências públicas como compradores dos SA, com a definição de pagamentos feita pelos intermediários e pouca participação dos usuários no processo (VATN, 2010).

Por fim, observaram-se elementos distintivos característicos nos programas nacionais de PSA implementados em países em desenvolvimento e desenvolvidos, um deles se refere aos SA contemplados. No primeiro grupo o foco está no reflorestamento e nas práticas de manejo florestal sustentável para evitar o desmatamento; no segundo grupo o foco é dado aos SA produzidos em sistemas agrícolas a partir de projetos agroambientais; embora os sistemas agroflorestais e as práticas silvipastoris sejam também contabilizadas no primeiro grupo em países da América Latina (SCHOMERS; MATZDORF, 2013).

As críticas ao desenvolvimento de esquemas de PSA em países desenvolvidos são referentes à falta de segmentação espacial, de adicionalidade e de distribuição de pagamentos discriminados conforme os custos de oportunidade. Nesse sentido, os EUA e a UE adotaram experiências contemplando recursos de design contratuais inovadores, como os leilões nos EUA, também testados pela Alemanha. Este país também testou os pagamentos baseados em desempenho e os baseados em desempenho associados aos leilões. Nos EUA encontram-se em execução a segmentação espacial e de custo-benefício, experimentos também executados na Europa (SCHOMERS; MATZDORF, 2013).

O ambiente e o cenário institucional no qual os esquemas de PSA são desenvolvidos são fatores críticos para a operacionalização, que requer direitos de propriedade claramente definidos e baixos custos de transação e diferem entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento. Os países em desenvolvimento apresentam um ambiente jurídico-

institucional considerado fraco, diverso da realidade nos EUA e EU, onde a lei é executável e a sociedade é altamente monetizada, familiarizada com recebimentos de pagamentos e incentivos monetários (SCHOMERS; MATZDORF, 2013). Na maior parte dos casos implementados nos países em desenvolvimento a operacionalização dos sistemas PSA acontece por meio do guarda-chuva do estado e ainda é curto o tempo de execução que possibilite uma avaliação significativa. As experiências descentralizadas e com maior tempo de execução são as do Equador, o esquema de proteção de bacia hidrográfica municipal de Pimampiro e o programa de sequestro de carbono PROFAFOR (WUNDER; ALBÁN, 2008).

Considerando um modelo nas proximidades de um centro urbano, o caso emblemático é o da Prefeitura de Nova York (EUA), que empregou o esquema de PSA dentro de um amplo plano de manejo dos mananciais com envolvimento de toda a população local. A implantação do projeto considerou a análise da relação custo-benefício dos investimentos realizados na infraestrutura verde, comparativamente aos da infraestrutura cinza.

Infraestrutura verde num meio urbano consolidado consiste em uma rede

multifuncional verde-azul (vegetação-sistemas hídrico/drenagem) que incorpora o retrofit (renovação) e adaptação da infraestrutura existente. [...] As atividades humanas acontecem na paisagem onde ocorrem os processos e fluxos naturais abióticos (geológicos e hidrológicos) e bióticos (biológicos). A urbanização tradicional é baseada na infraestrutura cinza monofuncional, focada no automóvel: ruas visam à circulação de veículos; sistemas de esgotamento sanitário e drenagem objetivam se livrar da água e do esgoto o mais rápido possível; telhados servem apenas para proteger edificações e estacionamentos asfaltados são destinados a parar carros. A infraestrutura cinza interfere e bloqueia as dinâmicas naturais, que além de ocasionar consequências como inundações e deslizamentos, suprime áreas naturais alagadas/alagáveis e florestadas que prestam serviços ecológicos insubstituíveis em áreas urbanas (HERZOG e ROSA, 2010, p 92 e 94, grifo nosso).

Conforme Hercowitz e Whately (2008), a implantação do plano de manejo em Nova York garantiu a qualidade dos mananciais sem a necessidade de filtragem, a partir de um investimento aproximado de US$ 1,5 bilhão em 10 anos, ao invés dos US$ 6 bilhões e mais US$ 200 a 300 milhões/ano necessários para a instalação de um sistema de tratamento de água convencional. O plano contemplou algumas linhas básicas de ação, quais sejam, a mitigação da poluição e a prevenção e a redução de potenciais cargas de contaminantes futuras. A estratégia de longo prazo incluiu a aquisição de terras, incentivo aos proprietários que se comprometessem a proteger indefinidamente suas áreas, novo marco regulatório sobre mananciais e suporte financeiro para a promoção de atividades econômicas locais sustentáveis. O grupo de agricultores recebeu incentivo e recursos financeiros pela implantação de planos de manejo e adoção de medidas como a preservação e recuperação de APPs. O sistema de PSA foi um dos instrumentos de base na instalação e manutenção da infraestrutura verde, constituindo-se em

um modelo para o equacionamento dos problemas urbanos contemporâneos de extrema relevância, considerando que, segundo Aslam e Szczuka (2012), mais de 50% da população mundial hoje se concentra em áreas urbanas.

No Brasil a implantação de esquemas PSA ocorre em todo o país, com predominância das iniciativas com foco nos serviços de proteção dos recursos hídricos em áreas pequenas, além dos projetos de diversas modalidades com foco em carbono. Ainda não foi registrado mecanismo de financiamento de PSA direto em biodiversidade, mas há potencial de crescimento de projetos de conservação e restauração de florestas e de conservação de solos (PAGIOLA et al., 2013).

O marco regulatório sobre PSA se encontra em andamento nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal) e em âmbito federal seguem em tramitação a proposta para instituição da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA) (BRASIL, 2007; SANTOS et. al., 2012; BRASIL 2015).

Para além das classificações aqui abordadas, argumenta-se que a necessidade maior reside no desenvolvimento de uma abordagem mais ampla, considerando os trade-offs e a eficiência mas não como seus elementos centrais, ao mesmo tempo em que são capturadas a complexidade e a diversidade da realidade na qual os modelos de PSA serão implementados como mecanismos de intervenção de objetivos múltiplos, integrando-os aos regimes existentes de desenvolvimento rural e outros instrumentos políticos para a proteção ambiental (MURADIAM et al., 2010).