Trajetória da assistência estudantil no Brasil: conquista em constante luta

Nos primórdios na constituição da educação superior no Brasil, pôde-se observar algumas ações iniciais no sentido de promover a permanência de estudantes provenientes das camadas populares na educação superior. Como exemplo, é possível mencionar, ainda no século XVIII, a concessão de bolsas de estudo pelo governo brasileiro para que os estudantes arcassem com os custos da educação em Portugal (CARVALHO, 2006). Embora tenham sido medidas pontuais, essas ações podem ser consideradas embrionárias no que viria a se constituir em uma política de assistência estudantil no Brasil.

Com base em Aline Kowalski (2012), a trajetória da assistência estudantil no Brasil pode ser analisada em três fases18, tendo em vista os condicionantes políticos, sociais e econômicos que repercutem no âmbito educacional, em cada contexto histórico. Com base na identificação dessas fases e dialogando com outros autores, se esboça, nesta pesquisa, o percurso histórico da assistência estudantil no País.

De acordo com a autora, a primeira fase corresponde ao período de criação das primeiras universidades no Brasil até o período de democratização política. A segunda fase tem como marco a abertura de espaço de discussão e debates em torno de projetos de lei e programas voltados para a assistência aos estudantes nas universidades. E, por fim, a terceira

fase compreende o período de expansão e reestruturação das IFEs até os dias atuais.

A autora destaca que as primeiras iniciativas de assistência estudantil estão atreladas ao surgimento da universidade. Nesta fase embrionária, a assistência ao estudante ocorria em um período de forte elitismo da educação superior. Desse modo, atendia aos filhos das camadas dominantes da sociedade, visto ser esse o perfil discente que possuía condições de adentrar no espaço universitário, que, em geral, acontecia fora do país. Nesse sentido, Kowalski (2012), destaca que “a primeira fase se caracteriza pela assistência estudantil restrita ao atendimento dos alunos de classe média, os quais tinham acesso ao ensino superior da época e cuja formação era destinada ao trabalho para o Estado.” (p. 101).

Segundo Imperatori (2017), as primeiras ações de assistência ao estudante remetem aos anos 1930, quando programas voltados a garantir alimentação e moradia universitária foram implementados. Inicialmente, na França, em 1928, com a inauguração da Casa do Estudante Brasileiro, cuja finalidade era auxiliar os estudantes universitários a cursar a graduação e a se manter no exterior. Iniciativa semelhante ocorreu no Rio de Janeiro, em 1930, com a criação da Casa do Estudante do Brasil, cujo objetivo era auxiliar os estudantes provenientes das camadas populares a realizar o curso superior (COSTA, 2010).

Durante o governo Vargas (1930-1945), foram organizadas medidas de amparo aos estudantes reconhecidamente pobres que faziam parte do corpo discente dos institutos universitários. Essas ações foram implementadas por meio da Reforma Francisco Campos, que instituiu a Lei Orgânica do Ensino Superior-Decreto Nº 19.851/1931. Posteriormente, essas diretrizes foram incorporadas à Constituição de 1934, que assegurou assistência aos

18 _{Na tese de Kowalski (2012), a autora constrói, a partir de pesquisa bibliográfica, uma linha do tempo dos} principais acontecimentos para a institucionalização da assistência estudantil no Brasil. Com a elaboração de um quadro, a autora define a primeira fase compreendendo os anos 1928-1970; a segunda fase, de 1987 a 2004; e a

estudantes, com fornecimento de material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, dentária e médica (IMPERATORI, 2017; CARVALHO, 2010).

Nesse contexto histórico, também foram criadas instituições de apoio ao movimento estudantil, como a União Nacional dos Estudantes (UNE), em 1937, mediante realização do primeiro Conselho Nacional dos Estudantes, organizado na Casa do Estudante do Brasil, no Rio de Janeiro (DUTRA; SANTOS, 2017). A criação da UNE concretizou o projeto de uma entidade máxima dos estudantes. Conforme evidenciam De Jesus, Mayer e Camargo (2016), dentre as bandeiras de luta da UNE, cabe destacar “a preocupação com a condições socioeconômicas dos estudantes, principalmente da parcela mais necessitada deles, e com toda a sociedade que se encontra fora do ambiente institucional.” (p. 251). Essas reivindicações tornaram a entidade um dos principais sujeitos políticos na luta pela garantia da assistência estudantil no Brasil.

Em observância ao que constava na legislação nacional sobre assistência ao estudante nesse momento histórico, Doracy Dias Carvalho (2010) pondera que as Constituições Federais de 1934, de 1937 e de 1946 apresentaram intenções do Estado em prover auxílios aos estudantes cujas condições econômicas eram insuficientes para custear os próprios estudos. No entanto, a autora ressalta que essas normas não especificaram como seriam implementadas tais iniciativas. Essa informação mostra a fragilidade da assistência estudantil ser assegurada como direito, pois somente constar na letra da lei não é suficiente para a concretização de direitos sociais na vivência dos sujeitos que deles necessitam.

Na década de 1960, como resultado de movimentos de luta em defesa da educação superior pública e de qualidade, é aprovada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), por meio da Lei Nº 4.024 de 20 de dezembro de 1961. No texto legal, constava título específico acerca da “Assistência Social Escolar”, com previsão de serviços de assistência social, médico-odontológico e de enfermagem para os alunos (BRASIL, 1961, Art. 90). Além disso, a LDB previa a concessão de bolsas de estudos a educandos que demonstrassem “necessidade e aptidão para estudos”, as quais eram concedidas na modalidade gratuita (parcial ou total) e sob financiamento para posterior reembolso à União. (Ibid., Art. 94).

A UNE manteve suas atividades de luta no início dos anos 1960, em reivindicação por uma completa Reforma Universitária. A força do movimento estudantil, em conjunto com intelectuais e toda a comunidade acadêmica, foi fundamental para direcionar as contestações em torno da democratização da universidade e da sociedade em geral. Contudo, em meio à discussão de novas diretrizes para a educação nacional, desencadeia-se o período de ditadura

militar (1964-1985), que trouxe mudanças na estrutura política, econômica e social do país, as quais incidem no âmbito educacional. Com a golpe militar de 1964, a representatividade da UNE foi retirada e a entidade passou a atuar na ilegalidade. O movimento retomou fôlego somente a partir dos anos 1970 (DUTRA; SANTOS, 2017).

No contexto da ditadura militar, foram promulgadas a Constituição Federal de 1967 e a lei da Reforma Universitária, em 1968. Apesar de novas bases jurídicas, esse momento histórico é marcado por repressão nas esferas social e política. Desse modo, conforme indica Kowalski (2012, p. 90), “as legislações, tanto na sua constituição como na sua implementação, sofreram com as sabotagens dos governos militares, de quem os jovens estudantes receberam pouca atenção.”.

A Constituição Federal de 1967 reapresenta a educação como direito de todos a ser assegurado no lar e na escola e acrescenta o direito à igualdade de oportunidades na esfera educacional (BRASIL, 1967, Art. 168). No que tange ao “ensino oficial ulterior ao primário”, todavia, assegura gratuidade apenas àqueles que “demonstrando efetivo aproveitamento, provarem falta ou insuficiência de recursos”. Ademais, acrescenta, no inciso III, que “sempre que possível, o Poder Público substituirá o regime de gratuidade pelo de concessão de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de ensino de grau superior.” (Ibid., Art. 168).

Nota-se, nessa contextura, o caráter pontual e restrito das ações do Estado na garantia da educação superior e, principalmente, no que se refere às ações de assistência ao estudante. As disposições legais desse período reforçavam o caráter meritocrático da educação, ao antecipar a exigência de “efetivo aproveitamento” como condicionante à possibilidade de acessar os níveis mais elevados de ensino de forma gratuita. Em relação às bolsas de estudo, observa-se também que não se constituíam como garantias ao estudante, mas como empréstimos que deveriam ser reembolsados em momento posterior, o que atribui o caráter de mercadoria à educação.

A década de 1970 é marcada, no âmago do debate sobre assistência estudantil, pela criação do Departamento de Assistência ao Estudante (DAE), vinculado ao Ministério da Educação e Cultura (MEC). O DAE implementou programas de assistência estudantil, como bolsas de trabalho, para oportunizar o exercício profissional, e bolsas de estudos para possibilitar a manutenção do estudante na universidade, sem a necessidade de contrapartida. Além disso, priorizou programas de alimentação, moradia e assistência médico-odontológica. As ações do Departamento tiveram respaldo na nova LDB, promulgada em 1971 (Lei Nº

5.692, de 11 de agosto), que previa a obrigatoriedade de cada sistema de ensino prover serviços de assistência educacional (IMPERATORI, 2017).

A existência de um Departamento, em âmbito federal, para regular e organizar as ações de assistência estudantil configurou uma medida propositiva. Isso porque, por um lado, possibilitaria fortalecer a temática em torno da assistência estudantil em todo o território nacional. E também, pela possibilidade de a oferta dos serviços ocorrer de forma mais homogênea nos diferentes estabelecimentos de ensino, ainda que considerando as especificidades de cada região. Todavia, essa proposta findou-se na década de 1980 com a extinção da DAE e o retorno das ações de assistência ao estudante sob direcionamento de cada instituição.

Os acontecimentos na esfera da assistência estudantil desencadeados desde a década de 1930 até 1970 compõem o que Kowalski (2012) definiu como a primeira fase da assistência estudantil no Brasil. O movimento de redemocratização do país desencadeado na década de 1980, com a transição da ditadura para a república, em decorrência de grande crise econômica, constitui o que a autora definiu como o início da segunda fase.

Nesse novo contexto, velhas dificuldades se mantêm, seja na esfera mais ampla da sociedade, em razão de determinantes políticos e econômicos que acarretam consequências para o cotidiano do povo brasileiro, seja na esfera da educação. Todavia, por outro lado, abrem-se possibilidades de reivindicar ampliação de direitos educacionais, em especial, com a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Como corolário do movimento de expansão da educação e abertura dos espaços da universidade para uma quantidade maior de estudantes evidenciaram-se as dificuldades de acesso e permanência no âmbito universitário, sobretudo, aos jovens estudantes das camadas populares. As desigualdades sociais presentes na sociedade, fruto da desigual distribuição das riquezas socialmente produzidas, refletem-se no campo educacional. Essa tessitura revela a necessidade de estruturar ações efetivas que visem à redução das desigualdades sociais na educação superior e proporcionem condições de acesso e permanência aos discentes.

Em dedicação a essas reflexões e com o intuito de propor políticas voltadas a trazer mudanças nesse cenário, colocaram-se as reuniões e encontros dos Pró-Reitores de Assuntos Comunitários/Estudantis. As primeiras reuniões registradas datam de 1984, quando os dirigentes das IFES, preocupados com as políticas de promoção e apoio aos estudantes, passaram a se reunir e sistematizar documentos com essas preocupações, visando à permanência dos estudantes nas universidades (FONAPRACE, 2012).

Como resultado desses primeiros encontros, foi instituído oficialmente, em 1987, o Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis (FONAPRACE), que congrega os Pró-Reitores, Sub-Reitores, Decanos ou responsáveis pelos assuntos comunitários e estudantis das Instituições de Ensino Superior (IES) públicas do Brasil. O Fórum tem como finalidade “contribuir para a integração das IFES, na busca de um constante aperfeiçoamento e desenvolvimento da educação superior” (FONAPRACE, 2001, Art. 3º). A partir de então, o Fórum teve a responsabilidade de discutir, elaborar e propor ao MEC uma política de Promoção e Apoio ao Estudante.

Em meio a esse debate, foi criada a Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes), em 1989, como representante oficial das IFES e com a função de realizar interlocução com o governo federal, outros atores da área educacional e com a sociedade em geral, no que tange a assuntos pertinentes à educação superior pública. O Fonaprace tem como uma de suas funções assessorar permanentemente a Andifes.

O momento de discussão das ações desenvolvidas pelo Fonaprace com vistas à elaboração de uma política de assistência estudantil, em âmbito nacional, coincide com o período do Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), nos anos 1990. Essa conjuntura foi marcada por um processo de reconfiguração e ampliação do processo de globalização da economia mundial, com forte presença do projeto neoliberal e uma estratégia política de redução da intervenção do Estado na esfera social, o que estimulou privatizações em diversos setores da sociedade, inclusive na educação. Os reflexos da conjuntura política e econômica repercutiram diretamente na educação superior, o que exigiu maior empenho e força política das entidades, movimentos sociais e diversos atores políticos em defesa da universidade pública, gratuita e de qualidade.

O Fonaprace se dedicou intensivamente a propor práticas efetivas à garantia da permanência com qualidade dos estudantes nas IFES brasileiras. Com o desenvolvimento de pesquisas e estudos sobre a temática, o Fórum percebeu a necessidade de obter dados concretos acerca do público que frequentava o espaço acadêmico, com vistas à construção dessas medidas. Nesse contexto, o Fórum protagonizou a I Pesquisa do Perfil Socioeconômico e Cultural dos Estudantes, em 1994, que nas reflexões da entidade, constituiu “elemento indispensável ao debate, formulação e implementação de políticas sociais que garantam a permanência dos alunos de graduação no interior das Instituições.” (FONAPRACE, 2012, p. 19).

Na sequência dos acontecimentos na década de 1990, ressalta-se a aprovação da Nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), em 1996. A LDB mantém algumas previsões da CF/88, em especial acerca da “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (BRASIL, 1996, Art. 3º, inciso I). Contudo, recua na garantia de subsídios financeiros para ações de assistência ao estudante, ao prever que “não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com: programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social” (Ibid., Art. 71).

Como decorrência da previsão legal, efetivou-se a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE) para o decênio 2001-2011, pela Lei Nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001. A aprovação do PNE visa a cumprir a exigência prevista no Artigo 214 da CF/88 e nos Artigos 9º e 87 da LDB. Não obstante a aprovação do PNE, convém notar que o momento de sua efetivação foi marcado pela disputa entre uma proposta da sociedade brasileira e a proposta do Executivo Federal, ambas com concepções distintas. O Plano aprovado foi resultado da hegemonia governamental, sob diretriz do Governo FHC, que priorizou ações focalizadas, voltadas ao ensino fundamental e à construção de um sistema de avaliação da educação. (DOURADO, 2010).

Apesar das limitações, o PNE sintetizou um conjunto de diretrizes, objetivos e metas para os diversos níveis e modalidades de educação. Em especial, destacam-se duas das metas previstas para a educação superior:

1. Prover, até o final da década, a oferta de educação superior para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos.

34. Estimular a adoção, pelas instituições públicas, de programas de assistência estudantil, tais como bolsa-trabalho ou outros destinados a apoiar os estudantes carentes que demonstrem bom desempenho acadêmico. (BRASIL, 2001)

Observa-se a previsão de incentivo à ampliação da oferta de educação superior e vê-se também a previsão de as IES proverem programas de assistência estudantil. Apesar da relevância desses dispositivos, até aquele momento não existiam políticas concretas de assistência estudantil formuladas em âmbito nacional. Desse modo, ficava a critério e possibilidade de cada IFES articular ações de apoio ao estudante universitário, denotando um caráter fragmentado e fragilizado às medidas dedicadas à permanência.

Na vigência do Governo Lula (2003-20010), o debate em torno do acesso e permanência na educação superior se manteve em pauta. Nesse período, outras políticas para

a educação superior foram implementadas, com foco principal na expansão desse nível de educação, como o FIES, Prouni, UAB. Contudo, conforme destaca Kowalski (2012), essas ações voltaram-se sobretudo ao financiamento estudantil e a parcerias público-privadas, de modo que “as necessidades socioeconômicas dos alunos e as atividades diárias fundamentais para a manutenção do estudante na instituição universitária, não constam como preocupação central desses programas.” (p. 95).

De todo modo, a autora destaca que essas medidas colaboraram para fortalecer o debate, nos anos 2000, em torno da garantia da assistência estudantil como um direito. Nesse sentido, compreende que até esse momento, pode ser delimitada a segunda fase da assistência estudantil no Brasil. Com isso, o ano de 2007, com os acontecimentos na esfera legal que registrou, define o marco do que Kowalski (2012) estabelece como a terceira fase da assistência estudantil, a qual se estende aos dias atuais.

O ano 2007 foi palco da aprovação de diversas normas legais. Respeitando a linha cronológica, em abril, aconteceu a aprovação do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Extensão das Universidades Federais (Reuni) e, simultaneamente, do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), ambos pautados nas diretrizes do PNE de 2001. O PDE configura-se como um projeto do governo federal que tem como meta direcionar maiores investimentos para os diferentes níveis educacionais. Reunindo diversos programas desenvolvidos no âmbito do MEC, este Plano define ações para operacionalizar o PNE (SANTOS; ABRANTES; ZONTA, 2017).

Em diálogo com as reinvindicações em torno da assistência estudantil, o Reuni é instituído com o objetivo de “criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de graduação” (BRASIL, 2007, Art. 1º). Além disso, prevê como diretriz a “ampliação de políticas de inclusão e assistência estudantil” (Ibid., inciso V). Em documento complementar elaborado para apresentar as diretrizes gerais do Reuni, verifica-se a seguinte observância quanto à assistência estudantil:

[...] a ampliação de políticas de inclusão e de assistência estudantil objetiva a igualdade de oportunidades para o estudante que apresenta condições sócio- econômicas desfavoráveis. Esta medida está diretamente associada à inclusão, democratização do acesso e permanência de forma a promover a efetiva igualdade de oportunidades, compreendidas como partes integrantes de um projeto de nação (MEC, 2007, p. 6).

Na esteira desses acontecimentos, em dezembro de 2007, foi aprovado o Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), por meio da Portaria Normativa nº 39, de 12 de

dezembro de 2007. A concretização do PNAES revela o resultado de longos anos de luta no âmbito do Fonaprace, do movimento estudantil e de outros atores em defesa dessa política. Com base nos resultados dos estudos e pesquisas sobre o perfil dos estudantes nas IFES, o Fórum elaborou um Plano Nacional de Assistência Estudantil, o qual constituiu a base para aprovação do Programa – PNAES.

A aprovação do PNAES é decorrente também das diretrizes das políticas em curso, como o PNE, Reuni e PDE, mas, sobretudo, reflete a conquista dos movimentos sociais e de atores articulados em reivindicar não apenas o acesso, mas as condições de permanência na educação superior. O PNAES constitui um marco para a assistência estudantil no Brasil e foi fortalecido com a aprovação do Decreto Lei Nº 7.234, de 19 de julho de 2010, quando é regulamentado, em âmbito nacional. No mesmo ano, é aprovado o Decreto Nº 7.416, de 30 de dezembro de 2010, que dispõe sobre a concessão de bolsas de permanência para estudantes em situação de vulnerabilidade socioeconômica19_{e de bolsas de extensão pelas IFES.}

O PNAES tem como finalidade ampliar as condições de permanência dos jovens na educação superior pública federal e deve ser executado de forma articulada com as atividades de ensino, pesquisa e extensão, com vistas a atender os estudantes regularmente matriculados em cursos de graduação presencial (BRASIL, 2010). Além disso, o Decreto define diversas áreas por meio das quais as ações de assistência estudantil devem ser desenvolvidas, quais sejam: moradia estudantil, alimentação, transporte, atenção à saúde, inclusão digital, cultura, esporte, creche, apoio pedagógico, e acesso, participação e aprendizagem de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades e superdotação20 (Ibid., Art. 3º, §1º).

O público prioritário a ser atendido pelo PNAES são os estudantes proveniente da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio.

19 _{Por vulnerabilidade socioeconômica, corrobora-se aqui com a utilização desse termo conforme documentos do} Fonaprace e Andifes, como entidades organizadoras das ações de assistência estudantil em âmbito nacional. A despeito das divergências teóricas que esse termo encerra, registra-se a compreensão desta dissertação com base em Kowalski (2012, p. 97), que reafirma entendimento de estudo anterior, também de sua autoria: “A concepção de vulnerabilidade, na perspectiva social, condiz com os segmentos populacionais desprovidos da estrutura de oportunidades sociais, econômicas, culturais oriundas do Estado, do mercado e da própria sociedade. Em suma, traduz a insuficiência de recursos e oportunidades para um dado grupo social em acessar as políticas sociais e, assim, possibilitar níveis de bem-estar que possam amenizar a deterioração das condições de vida dos sujeitos