Transferências Constitucionais/ Legais

Como já mencionado anteriormente, as transferências constitucionais/ legais são aquelas repassadas aos municípios em virtude de determinação de lei, ou da Constituição. Elas representam 50% a 60% da receita dos dois municípios estudados. Vejamos como são compostas.

Gráfico 09 – Transferências Constitucionais/ legais para São Carlos e Taubaté – 2001 a 2004 Fonte: balancetes das Prefeituras, elaboração da autora

Transferências Constitucionais/legais para São Carlos - 2001

62,26%

11,05% 1,34%

2,04% 0,24%

23,06% União/ Cota FPM

União/ Cota ITR

União/ LC 87/96 ICMS desoneração

Estado/ Cota ICMS

Estado/ Cota IPVA

Estado/ Cota Salário Educação Transferências Constitucionais/legais para Taubaté - 2001 66,10% 0,10% 0,08% 2,19% 0,03% 8,90% 0,75% 12,88% 7,49% 1,49% União/ Cota FPM União/Cota IRRF União/Cota ITR

União/ LC 87/96 ICMS desoneração União/ Comp. Fin. de exploração de óleo de xisto

União/ Comp. Fin. de Exploração de Rec. Minerais

Estado/ Cota ICMS Estado/ Cota IPVA

Estado/ Cota parte do IPI exportação Estado/ Cota Salário Educação

Em ambas as cidades, mais de 60% das transferências constitucionais/ legais dizem respeito ao repasse do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência do governo do estado. Nos dois municípios o percentual cresceu gradativamente em importância de 2001 a 2004, chegando ao final do período estudado a 64% das transferências constitucionais/ legais em São Carlos e 72% em Taubaté.

Como já mencionado, a partir de 1988 os estados devem repassar 25% de sua receita de ICMS aos municípios (antes da promulgação da Constituição era 20%). Em seu artigo 158, inciso IV, a Constituição estabelece que pelo menos 75% dos recursos deverão ser repassados na proporção do valor adicionado gerado no território de cada município. Os 25% restantes serão distribuídos de acordo com a disposição de lei estadual.

Valor adicionado é o movimento econômico, aferido pela declaração de dados informativos necessários à apuração dos índices de participação dos municípios paulistas no produto da arrecadação do ICMS – Dipam. As Dipams devem ser entregues pelos contribuintes de ICMS, discriminando seu movimento econômico no ano anterior. (SILVA, 1995, p. 83)

Os outros 25% que a Constituição deixou a cargo dos Estados. Note-se que o repasse dos 75% tal qual estabelecido na Constituição não tem nenhum caráter redistributivo, concentrando os repasses aos municípios economicamente mais ativos. Os outros 25%, destinados à determinação por lei estadual, abrem a possibilidade de, no espaço intraestatal, efetivar uma redistribuição de receitas, estabelecendo critérios menos concentradores para este quarto de recursos. Em São Paulo, a legislação estadual estabeleceu a seguinte divisão: valor adicionado, com peso de 80%; número de habitantes, com peso 13%; receita tributária própria, com peso 5%; e um componente percentual fixo, com peso 2% (parcela igual a todos os municípios).

Percebe-se, neste caso, que a maior parte dos 25% entregues, pela Constituição Federal, à discricionariedade dos estados, em São Paulo serviu para reforçar o critério do valor adicionado, cabendo um pequeno percentual ao critério populacional e a um componente fixo, únicos fatores com caráter redistributivo. Nesse sentido, o repasse do ICMS é, em sua quase totalidade, uma devolução de recursos às prefeituras “em compensação pelas operações tributadas em seu território” (PRADO, 2003, p. 50). Assim, levando-se em conta o peso que o valor adicionado exerce na determinação do montante deste repasse, percebe-se que o repasse será maior, de acordo com a intensidade da atividade econômica gerada naquele município. Neste

caso, considerando a boa posição que São Carlos e Taubaté ocupam no ranking de riqueza14 entre os municípios paulistas – 75° para e 72° lugares, respectivamente – não surpreende que este repasse seja bastante significativo nas duas cidades.

Observando os mesmos critérios de distribuição do ICMS, o governo estadual também repassa aos municípios uma cota referente ao IPI – exportação que recebe da União. Essa transferência foi instituída pelo art. 159, inciso II, da Constituição como ressarcimento a estados e municípios pela não-incidência do ICMS na exportação de produtos industrializados. A verba advém de um fundo constituído por 10% da arrecadação do IPI, que é distribuído aos estados exportadores proporcionalmente ao valor exportado por cada um deles, observando-se o limite máximo de 20% para cada um. Deste montante os estados destinam 25% a seus municípios. Outra compensação instituída foi o Seguro Receita, implementado em razão da Lei Complementar n° 87/96, que completou a desoneração das exportações, estendendo-a aos produtos semi-elaborados e primários, e eliminou a tributação sobre bens destinados ao ativo fixo e consumo próprio das empresas. (PRADO, 2003).

As compensações não são muito significativas entre as transferências constitucionais/ legais. A compensação à desoneração regulamentada pela Lei Complementar n° 87/96 fica em torno de 2%, variando um pouco para mais ou para menos, ao logo dos quatro anos, nos dois municípios. A cota parte do IPI – exportação é menor que 1% das transferências intergovernamentais, inexistindo em São Carlos nos anos de 2001 e 2002. Apesar de pouco significativas, se somadas ao montante repassado pela cota do ICMS, podem acrescentar até 3% naquela que já é a maior transferência constitucional/legal recebida pelos dois municípios pesquisados.

A segunda maior transferência intergovernamental é representada pelos recursos do Fundo de Participação dos Municípios, que representam por volta de 20% das transferências constitucionais/legais em São Carlos e e de 13% em Taubaté. Observe-se que enquanto a transferência do ICMS cresce gradativamente em importância, ao longo do período analisado, o FPM sofre uma ligeira queda em São Carlos e mantém-se praticamente estável no município de Taubaté. A exceção foi o ano de 2002, em que nos dois municípios, o FPM teve um leve aumento proporcional às demais transferências constitucionais legais.

14 _{Dados do Índice Paulista de Responsabilidade Social, Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo/ Fundação} Seade, 2000.

Os critérios de repasse do FPM são regidos por fundamentos bastante distintos do ICMS. O fundamento de sua criação foi justamente garantir receita a municípios pequenos, que pouco arrecadam de IPTU e ISS, isto é, pouco urbanizados e com baixa atividade econômica. O Fundo se constitui com o repasse da União de 22,5% do arrecadado com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados, de acordo com os seguintes critérios: 10% dos recursos vão para as capitais; dos outros 90%, 4% são destinados aos municípios maiores e não capitais (acima de 156.216 habitantes) e o restante aos demais municípios - são ao todo 10% para as capitais, 86,4% para os municípios não capitais e 3,6% para os não capitais maiores, faixa na qual se enquadram os dois municípios aqui estudados.

Dentro dos percentuais acima mencionados, o critério de distribuição do FPM é o número de habitantes de cada município. Por esta razão, pode-se afirmar que, no período pós- constituinte, o aumento do percentual do FPM impulsionou um processo de proliferação de municípios, a partir do desmembramento de unidades existentes, gerando um aumento do repasse para a mesma população, agora dividida em duas municipalidades. Por esta razão, foram estabelecidos coeficientes fixos para a dotação do FPM para cada estado, assim como a participação de cada capital nos 10% reservado a elas. Nesse caso, se houver desmembramento de municípios, a redistribuição do percentual pode se dar dentro do mesmo estado, considerando que o percentual repassado àquele estado não poderá variar. Esse mecanismo faz com que, considerando-se o estado como um todo, o valor per capta se mantenha, independentemente da criação de novos municípios (PRADO, 2003).

A terceira maior transferência constitucional/ legal em São Carlos e Taubaté é a referente à cota de participação no Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores. O IPVA, de competência estadual, tem como fato gerador a propriedade de veículos automotores registrados ou licenciados no respectivo Estado. Em relação à partilha da receita arrecadada, cabem 50% aos Estados e 50% aos municípios onde tiverem sido licenciados os veículos. Nesse sentido, a cota parte do IPVA funciona, à semelhança do ICMS, como uma devolução aos municípios de um tributo gerado no âmbito de um território que também é municipal, não possuindo características redistributivas. Em ambos os municípios esta transferência se manteve quase constante, girando em torno dos 11% das transferências constitucionais/ legais em São Carlos e 9% em Taubaté.

O quarto maior repasse, que aparece apenas em Taubaté, no ano de 2001, trata-se do Imposto de Renda Retido na Fonte. Como já mencionado anteriormente, o IRRF refere-se ao imposto de renda retido sobre os proventos do trabalho e títulos da dívida dos municípios e de suas fundações e autarquias. A partir de 2002, por força de legislação que possibilitou aos municípios se apropriarem do Imposto de Renda Retido na Fonte, esse recurso deixou de compor as transferências constitucionais/legais.

As demais transferências constitucionais/legais não representam parcela significativa dos recursos de São Carlos e Taubaté. São elas: repasse federal da cota do Imposto Territorial Rural, das compensações financeiras de exploração de recursos minerais e do salário educação; e repasses estaduais da cota do salário educação.

O Imposto Territorial Rural tem como fato gerador a propriedade, o domínio ou a posse de imóvel localizado fora da zona urbana do município. A partir de 1988 os municípios recebem 50% do percentual do ITR, sendo este o único caso em que a Constituição de 1988 levou a uma redução de transferências, que antes era de 100% do arrecadado com este tributo (SILVA, 1995). Na seção em que foram analisadas as receitas próprias, pode-se perceber que o Imposto Territorial Urbano é a principal arrecadação própria dos dois municípios. Nesse caso, mesmo considerando variações de alíquota e competência tributaria, não se poderia esperar uma transferência significativa no que tange ao Imposto Territorial Rural. De fato ele representa menos de 0,25% das transferências constitucionais/legais em São Carlos e menos de 0,10% em Taubaté. Enquanto o IPTU representou uma arrecadação de aproximadamente R$ 22 milhões em São Carlos, no ano de 2004, o repasse do ITR não atingiu R$180 mil; no caso de Taubaté – município mais urbanizado – o IPTU ultrapassou R$25 milhões no mesmo ano, enquanto a cota do ITR não chegou a R$ 33 mil.

O artigo 212, § 5º, da Constituição Federal (com redação dada pela emenda constitucional n°14, de 1996) estabelece que “O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei”. O montante arrecadado com o salário educação é depositado no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE. Desses recursos, um terço fica com a União, para o financiamento de programas e projetos de estados e municípios, com a finalidade de universalizar e melhorar a qualidade do ensino fundamental (veremos alguns exemplos destas transferências realizadas aos municípios de São Carlos e Taubaté, sob a forma de transferências voluntárias, no

capítulo sobre convênios intergovernamentais). Os dois terços restantes são repassados aos estados, proporcionalmente à arrecadação realizada. A cota estadual deve ser redistribuída aos municípios, sendo 50% repassado proporcionalmente ao número de alunos matriculados no ensino fundamental e a outra metade, distribuída de acordo com determinação de lei estadual (RODRIGUEZ et alli, 2004).