Transferências redistributivas orientadas

Um dos primeiros mecanismos de transferência redistributiva orientada, estabelecido por meio da Lei no _{4.440/1964 e reafirmado na Constituição de 1988, foi}

o salário educação. O salário educação “é uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltadas para o financiamento da educação básica pública e que também pode ser aplicada na educação especial, desde que vinculada à educação básica”18_{. A fonte de recursos para esse sistema é}

a contribuição de 2,5% sobre a folha de pagamento de todas as empresas e entidades vinculadas ao Regime Geral de Previdência Social. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), vinculado ao Ministério da Educação, é o órgão responsável por repartir os recursos após eles serem arrecadados pela Receita Federal do Brasil. Dessa forma, 90% dos recursos arrecadados são distribuídos em cotas, sendo 1/3 dos recursos destinados à cota federal e 2/3 destinados à cota estadual-municipal. Os 10% restantes são utilizados pelo próprio FNDE em programas e projetos voltados à educação básica. A cota estadual-municipal é creditada mensal e automaticamente em favor das secretarias de educação proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica das respectivas redes de ensino apurados no ano anterior.

Entretanto, o representante mais expressivo desta nova geração de mecanismos de transferências intergovernamentais é o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), criado em 1996, e planejado para vigorar por 10 anos, entre 1998 e 2007. Ele tinha como objetivo a “universalização e municipalização do ensino fundamental, envolvendo, nessa política, os distintos níveis de governo: federal, estadual e municipal” (Oliveira, 2010). A Constituição de 1988 exigia que 25% das receitas de impostos e transferências dos estados e municípios fossem aplicadas exclusivamente à educação, sendo que 60% desses recursos seriam destinados à educação básica. Entretanto, devido a diferenças marcantes na capacidade de financiamento entre os estados e municípios, alguns destes ficavam muito distantes do volume requerido para financiamento ideal da educação básica, mesmo embora cumprissem a norma constitucional de gasto mínimo. Assim, nascia o FUNDEF, um fundo especial, de natureza contábil e de

18 _{Portal FNDE - http://www.fnde.gov.br/financiamento/salario-educacao/salario-educacao-} entendendo-o

âmbito estadual (um fundo por estado). O fundo era alimentado com 15% de impostos e transferências pertencentes a cada estado e seus respectivos municípios, aos quais “retornavam proporcionalmente ao número de alunos matriculados nas redes de ensino fundamental regular” (Militão, 2010). Além disso, cabe a União complementar o Fundo caso o valor mínimo por aluno não seja alcançado.

As contribuições eram feitas sobre o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e intermunicipal e de Comunicação (ICMS), Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM), Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional às exportações (IPI-Exp) e ICMS-Lei Kandir, relativos à desoneração de exportações. A partir de então, calcula-se um valor médio gasto por aluno para cada estado para que cada governo estadual ou municipal retire do fundo uma quantidade de recursos igual à quantidade de alunos matriculados, de acordo com os dados do Censo Escolar do ano anterior, multiplicado pelo valor médio por aluno. Assim, os recursos são redistribuídos entre estados e municípios, mesmo embora parcialmente, pois, como é levado em consideração um gasto médio por aluno como valor base, esse valor por vezes não reflete as diferenças de custos entre os diferentes estados e municípios.

Em 2007, ano em que o FUNDEF se encerrava, uma nova legislação foi elaborada no intuito de ampliar toda a cobertura do ensino fundamental, intitulada agora como Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). A vinculação de recursos, que no FUNDEF era 15%, foi progressivamente ampliada até alcançar 20% e a participação federal passou a ser no mínimo igual a 10% (a partir de 2010) dos recursos totais mobilizados pelos governos subnacionais. Ademais, além dos impostos já citados para a formação do FUNDEF, os seguintes impostos foram adicionados para a formação do FUNDEB: Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (cota parte dos municípios – ITRm) e outros impostos eventualmente instituídos, inclusive receitas correspondentes à dívida ativa, juros e multas relacionadas aos respectivos impostos. O quadro abaixo apresenta a evolução dos percentuais do FUNDEB:

Quadro 2 – Evolução da contribuição dos recursos para o FUNDEB

UFs Origem dos recursos Contribuição à formação do fundo 2007 2008 2009 2010 Estados, distrito federal e municípios FPE, FPM, ICMS, LC 87/96 e IPIexp (*) 16,66% 18,33% 20% 20%

ITCMD, IPVA, ITRm e outros

eventualmente instituídos (*) 6,66% 13,33% 20,00% 20,00%

União Complementação federal (**) R$ 2 bilhões R$ 3 bilhões R$ 4,5 bilhões 10% da contribuição total de Estados, DF e municípios Fonte: Elaboração própria com base no Manual do FUNDEB.

Um outro mecanismo de transferência intergovernamental considerado como de segunda geração é o Sistema Único de Saúde (SUS), criado por meio da Constituição de 1988. Cabe destacar, entretanto, que o texto original da Constituição versava apenas sobre distribuição de competências entre os entes federativos, não estabelecendo, dessa forma, nenhum sistema para seu financiamento, o que ocorreu apenas no ano 2000, mediante a Emenda Constitucional no _29.

Nesse sistema, o financiamento é realizado com recursos dos três níveis de governo, sendo que os estados e municípios devem aportar, no mínimo, 12% e 15% de suas receitas, respectivamente. O governo federal deve, por sua vez, aportar um montante variável de recursos para as despesas saúde, sendo obrigado a elevá-las, anualmente no mesmo ritmo de variação do PIB nominal (Mendes, Miranda e Cosio, 2008). Os recursos do SUS são aplicados ou por meio de convênios com os estados e municípios ou por meio de transferências fundo a fundo. Na forma de convênio, os recursos são repassados mediante propósito específico, cujas regras são definidas caso a caso. As transferências fundo a fundo compreendem um mecanismo automático de repasse de recursos, servindo como complemento aos recursos estaduais ou municipais. Há quatro tipos de transferência fundo a fundo: i) Piso de Atenção Básica Fixo Ampliado; ii) Piso de Atenção Básica Variável; iii) Vigilância sanitária e controle epidemiológico; e iv) Procedimentos de média e alta complexidade.

O Piso de Atenção Básica Fixo Ampliado consiste em aportar um valor mínimo, geralmente aos municípios, para financiar procedimentos e ações de assistência

básica. A transferência é obrigatória e seu uso é condicionado à utilização em programas de saúde aos quais se destina. O valor é fixado em base per capita para cada governo subnacional e a transferência é realizada direta e automaticamente do Fundo Nacional de Saúde para os fundos municipais correspondentes (Ministério da Saúde, 1998).

O segundo tipo de transferência é o Piso de Atenção Básica Variável, no qual os recursos transferidos são destinados a programas descentralizados específicos do Ministério da Saúde. Assim, a utilização dos recursos é condicionada e a transferência obrigatória para os estados e municípios habilitados para participar dos programas. O valor a ser transferido varia conforme a cobertura de cada programa, respeitando, entretanto, limites máximos por estados ou municípios (Ministério da Saúde, 1998)

A transferência voltada para vigilância sanitária e controle epidemiológico é realizada de acordo com o programa e cobertura definidos, onde é determinado o montante de recursos, respeitando limites máximos estabelecidos para cada unidade subnacional (Mendes, Miranda e Cosio, 2008).

Por fim, as transferências voltadas para os procedimentos de média e alta complexidade também são condicionadas e obrigatórias, tendo o seu valor baseado na produção e submetido a um teto de recursos.

Segundo Mendes, Miranda e Cosio, (2008):

No quesito redistribuição regional, é inegável a capacidade do SUS para promover uma distribuição equânime dos recursos e dos serviços de saúde por todo o território nacional. Antes da implantação do Sistema, as regiões menos desenvolvidas estavam bastante atrasadas em relação às mais desenvolvidas [,,,]

Ainda segundo os autores, muito embora tenha ocorrido uma melhora na distribuição de recursos, ainda não se percebe uma convergência de indicadores de saúde entre as diferentes regiões do pais. Outro problema apontado é a incapacidade do SUS em transferir recursos de acordo com as necessidades específicas de cada localidade, ou seja, levando em consideração perfis ou indicadores relevantes para a alocação de recursos. Como já visto, as transferências são feitas levando em consideração um volume de recursos per capita e uma negociação de teto de recursos

entre doadores (Ministério da Saúde e secretárias de saúdes estaduais) e receptores (Secretarias estaduais e municipais).