A transparência governamental e a governança pública relacionam-se com os princípios da transparência e publicidade da Administração Pública. Iudícibus, Marion e Pereira (2003) descrevem a transparência como uma das qualidades da governança corporativa.
A Constituição Federal (BRASIL, 1988), em seu art. 37, descreve que a Administração pública obedecerá a diversos princípios, dentre eles o princípio da publicidade. A transparência, por sua vez, é estabelecida pela Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, em seu art. 48, na qual define como um dos princípios da gestão fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) objetiva-se a uma participação da sociedade nas ações do Estado. Cruz et al (2001, p. 183) descreve a transparência na LRF da seguinte forma:
A transparência na gestão fiscal é tratada na Lei como um princípio de
gestão, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao público
acesso a informações relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessários à divulgação dessas informações.
Desse modo, o Estado tem a obrigação de prestar contas à sociedade. A Constituição Federal (BRASIL,1988), em seu artigo 5º, inciso XXXIII, ressalta que:
todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Com relação a transparência governamental são identificados alguns instrumentos utilizados pelo Estado. O art. 48 da Lei Complementar n.º 101/2000 considera instrumentos de transparência da gestão fiscal: “os planos, orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”.
Esses instrumentos buscam atender aos interesses dos usuários das informações financeiras do Estado. Cruz (1997, p. 32) identifica alguns usuários dessas informações do setor público: “diretores, associação de servidores, credores, investidores, público em geral, instituições financeiras, contribuintes, analista de resultados”.
No quadro a seguir são apresentados alguns dos usuários externos e uma síntese dos seus interesses nas informações.
Usuários Síntese dos interesses presumíveis Cidadãos,
Contribuintes ou Eleitores
Exercer a participação política e o controle social, auxiliando a escolha e a atuação de governantes que atendam aos seus anseios.
Fornecedores Decisão de venda ao Estado, através do conhecimento da demanda e da capacidade de pagamento. Acompanhamento de licitações e de pagamentos pelos órgãos públicos. Sindicatos Negociar remunerações, condições de trabalho e benefícios de servidores públicos, de aposentados e pensionistas. Empresários Decisão de continuidade, expansão ou retração dos negócios, considerando alterações da carga tributária e do incentivo à atividade econômica pelo governo. Investidores (pessoas
ou instituições) Análise de risco quanto à compra de títulos da dívida pública, entre outras alternativas de investimentos afetadas pelo Estado. ONGs: Associações,
etc. Acompanhar e fiscalizar a ação governamental, de acordo com suas finalidades e identificar áreas ou núcleos de cooperação ou suporte para as suas atividades. Partidos Políticos Embasar suas críticas e propostas governamentais (planos de governo), inclusive através da alocação dos recursos públicos. Pesquisadores e
Estudantes
Desenvolver estudos acadêmico-científicos sobre o Estado, sua gestão e as finanças públicas. Localizar oportunidades e ou concentração dos recursos potenciais ou reais destacados para a entidade.
Instituições de Crédito Embasar suas decisões de concessão ou renegociação de crédito ao Estado. Governos em outras
esferas ou Poderes Fiscalização do uso de recursos, decisão de auxílio técnico e financeiro, instituição ou alteração das normas vigentes. Governos estrangeiros Decisões sobre cooperação e auxílio financeiro, na forma de empréstimos ou doações (transferências). Mídia (rádio, TV e
Jornais) Divulgação de notícias e de matérias investigativas.
Quadro 5: Usuários externos das contas públicas e síntese de seus interesses Fonte: Platt Neto (2010, p. 14).
Diante dos diversos usuários supracitados, percebe-se a diversidade e a importância das informações que o Estado disponibiliza à sociedade, para que esses mesmos usuários possam encontrar as informações que são do seu interesse.
Mimicopoulos et al. (2007, p.3 apud MELLO, 2009, p.13) descreve que pode-se isolar a governança em três tipos principais: a pública, a econômica e a social. Com relação à governança pública, Streit e Klering (2004, p.4-5) conceitua esse termo como:
governo visando objetivos coletivos de uma sociedade, com enfoque para a coordenação autônoma, interdependente e responsável de diferentes instituições, redes e atores sociais, utilizando estruturas, mecanismos e regulações justas, coerentes, consistentes e aceitas pela respectiva sociedade.
Percebe-se que os autores supramencionados determinam o Estado como a autoridade central, responsável pelos assuntos de natureza administrativa e pelos mecanismos utilizados na gestão pública.
No que se refere aos fundamentos da teoria da agência, Rozo (2003, p.23) explica que trata-se de “problemas resultantes dos conflitos de interesses [...]” entre as partes contratantes quando “[...] possuem informação assimétrica [...]”. Slomski (1999, p.27) menciona que as entidades públicas devem levar em consideração a teoria da agência, por apresentarem algumas condições básicas.
O mesmo autor (1999) descreve que o agente e suas ações, realizada pelo gestor público, afeta o bem estar das duas partes (agente e principal). No entanto, as ações do agente (gestor público) não são acompanhadas pelo principal (cidadão), permitindo a existência de uma assimetria informacional.
Essa assimetria informacional, para Akdere e Azevedo (2006, p.49 apud MELLO, 2009, p.27) “ocorre quando a capacidade do principal de monitorar o trabalho e o comportamento do agente fica limitada, restrita ou interrompida por outros fatores conhecidos pelo agente”.
Dessa forma, percebe-se que uma das preocupações com a diferença informacional é se o agente, representado pelo gestor público, visará em suas ações os interesses do principal, representado pelo cidadão.
O controle sobre a Administração Pública pode ser realizado de diversas formas, tais como o controle social, o controle externo, o controle interno, o controle jurídico e o controle gerencial. Segundo Schoeck (1985) e Boudon e Bourricaud (2001), o controle social tem origem nos Estados Unidos da América e representa um conceito originado da Sociologia. As noções introdutórias de controle social são atribuídas a E.R. Ross em 1890 e segundo Schoeck (1985), continuam sendo um conceito fundamental da sociologia anglo-saxônica.
O controle social, segundo a Controladoria-Geral da União (CGU), pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento, no controle das ações da Administração Pública e trata-se de um mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania.
A transparência e o controle social são reforçados no parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº 101/2000, no qual menciona que a transparência “será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”.
Percebe-se, diante dos assuntos mencionados, que o Estado tem o dever de publicar e proporcionar transparência das contas públicas favorecendo o acesso dos usuários às informações contábeis, assim, a população tem o controle social diante das ações e da prestação de contas do Estado. Nessa perspectiva, se faz necessário que o Estado utilize instrumentos efetivos de divulgação dessa mencionada transparência.