Do Tribunal de Contas da União

O Tribunal de Contas da União é um órgão tipicamente de controle externo que presta auxilio ao Congresso Nacional no acompanhamento da execução financeira e orçamentária do país, bem como contribui para o aperfeiçoamento da Administração Pública de modo que essa haja de maneira efetiva, responsável e ética nos atos de governo.

Dessa maneira, fica a cargo do TCU a “fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legalidade, legitimidade e economicidade”145

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Dentre suas diversas competências previstas na constituição, merecem destaque: o julgamento das contas de administradores e demais responsáveis pelas verbas e bens públicos; a realização de inspeções e auditorias seja por iniciativa própria, ou por solicitação do Congresso; apurar denúncias realizadas acerca da má utilização de recursos federais; aplicação de sanções ante a constatação de ilegalidades e determinação de correção de irregularidades em atos e contratos.

Além das competências constitucionalmente previstas, cabem ao Tribunal de Contas, no exercício de controle externo, a avaliação, orientação e recomendação de melhorias com o intuito de evitar a ocorrência de práticas corruptas no setor público e privado que com aquele se relaciona.

Com vistas a este objetivo, o TCU lançou, recentemente, o referencial de combate à fraude e corrupção que fixa como objetivo principal contribuir para a redução dos níveis das referidas mazelas para os patamares encontrados em países desenvolvidos por meio da promoção do aumento da qualidade na governança e gestão pública.

145 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Competências. Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/competencias/. Acesso em 10 de agosto de 2017.

É interessante a visão acerca da necessidade da adoção de um plano de gestão de risco por parte das organizações, defendida no referencial de combate à corrupção.

Pelo estudo realizado pelo TCU, as práticas voltadas ao combate à corrupção requerem a organização de esforços e recursos humanos e financeiros, os quais poderiam estar sendo utilizados em outras atividades da organização. Desse modo, deve-se buscar, de forma permanente, que os benefícios gerados pelo plano de gestão de risco suplantem os seus custos, de maneira que não haja o atraso ou impedimento da entrega dos serviços prestados à sociedade¹⁴⁶.

Nesse contexto, os controles preventivos ganham importância por apresentarem o melhor custo-benefício, tendo em vista que evitam, por exemplo, que haja pagamentos indevidos que sujeitem a organização à implementação de medidas corretivas e sancionatórias de alto custo¹⁴⁷.

Por outro lado, existem casos excepcionais em que controles preventivos específicos não se mostraram como os mais eficientes na relação custo-benefício. Nessas hipóteses deverão ser instaurados controles detectivos e, caso haja a constatação posterior de atos de corrupção, deverá ser aplicada uma política de tolerância zero¹⁴⁸.

Os casos excepcionais acima referidos só ocorrerão nos casos em que a escolha pelo controle preventivo for capaz de causar embaraços à execução das políticas públicas ou gerar uma oneração excessiva em sua execução. Até porque, como já dito, o combate à corrupção é um instrumento para a melhor realização dos objetivos da organização e não para dificultar o seu alcance¹⁴⁹.

146 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial de Combate à Fraude e Corrupção. 2016. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/referencial-de-combate-a-fraude-e-corrupcao.htm. Acesso em 12 de agosto de 2017

147 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial de Combate à Fraude e Corrupção. 2016. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/referencial-de-combate-a-fraude-e-corrupcao.htm. Acesso em 12 de agosto de 2017

148 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial de Combate à Fraude e Corrupção. 2016. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/referencial-de-combate-a-fraude-e-corrupcao.htm. Acesso em 12 de agosto de 2017

149 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial de Combate à Fraude e Corrupção. 2016. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/referencial-de-combate-a-fraude-e-corrupcao.htm. Acesso em 12 de agosto de 2017

No entanto, a regra geral é o da adoção dos controles preventivos no âmbito das organizações, por se consubstanciar, na maioria dos casos, como o método mais eficaz e menos custoso. O cenário ideal é a adoção tanto do controle preventivo como do controle detectivo, de forma a criar um sistema mais complexo e eficaz no combate às fraudes e corrupção. É claro que, como já exposto, esse cenário ideal dependerá do custo-benefício para a organização, não devendo se tornar um óbice à consecução das funções da organização.

Dessa maneira, é possível perceber que a atuação do TCU vai além da mera atuação prática e investigatória, investindo, também, na criação de estudos relevantes para o desenvolvimento das técnicas de combate à corrupção para que se tornem mais eficazes e complexas sem que haja a excessiva burocratização da máquina pública com a consequente deterioração da qualidade de serviços e políticas públicas.

No plano concreto de atuação, tem-se que o Tribunal de Contas da União vem recebendo destaque no campo do combate à corrupção, sobretudo por meio da fiscalização em obras de grande vulto e da promoção da responsabilidade administrativa daqueles que geraram danos ao Erário.

Nesse sentido, o TCU inaugurou, em 2016, a SeinfraOperações, que consiste em uma secretaria para acompanhar, de forma exclusiva, operações especiais e promover o combate a fraudes em projetos de infraestruturas, com ênfase nos processos ligados à Operação Lava Jato.

Essa secretaria tem por objetivo principal, portanto, a prevenção, detecção e apuração de responsabilidades em fraudes ligadas às obras de infraestrutura do país, acompanhando, inclusive, todos os acordos de leniência em negociação com a CGU na área de infraestrutura.

É de se registrar que a celebração dos acordos de leniência previsto na Lei Anticorrupção não retira a competência do TCU para identificar os danos causados, quantificar os valores devidos e condenar os responsáveis e declarar a inidoneidade das empresas para processos licitatórios caso os atos de corrupção praticados pela empresa tenham se dado nesse âmbito.

Por fim, cabe destacar a edição da Instrução Normativa nº 74 que dispõe acerca da fiscalização do TCU nos acordos de leniência celebrados pela administração pública federal, realizada com base no poder regulamentar conferido pelo art. 3º da Lei nº 8.442/1992.

O supramencionado ato, concebido para oferecer um maior grau de participação do TCU no âmbito da Lei Anticorrupção gerou algumas controvérsias, ante previsões que possibilitam ao referido órgão aprovar ou rejeitar minutas de acordos de leniência e participar de sua elaboração, prerrogativas que extrapolam seus poderes constitucionalmente conferidos (fiscalização dos temas de sua competência)¹⁵⁰

Isso porque o referido diploma fixou o dever da autoridade celebrante (CGU) de encaminhar ao TCU as documentações relativas a cada etapa da celebração dos acordos de leniência em prazos específicos (art. 2º, caput e incisos), firmando, ainda, que ao Tribunal de Contas compete a edição de parecer conclusivo sobre cada uma dessas etapas, sendo esse, condição de eficácia para os atos subsequentes (art. 3º).

Por mais que seja importante a fixação de um modelo complexo no combate à corrupção, em que a convergência entre os órgãos de controle e contínua fiscalização sejam instrumentos para a consecução do fim almejado, não parece a medida mais correta a subordinação do titular da celebração dos acordos de leniênci a (CGU) aos atos do TCU.

É certo que o Tribunal de Contas, exercendo sua prerrogativa de órgão de controle externo, deve ser capaz de realizar a devida fiscalização dos acordos de leniência, os quais não deixam de serem atos administrativos. No entanto, a exacerbação dessa prerrogativa se mostra além daquilo que foi previsto na Constituição, podendo ainda, criar embaraços desnecessários à finalização de acordos de grande importância para o ressarcimento aos cofres públicos e a retomada da moralidade no âmbito da administração.

150 ROSILHO, André. Poder Regulamentar do TCU e o Acordo de Leniência na Lei Anticorrupção. 2016. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/Andre-Rosilho/poder-regulamentar-do-tcu-e-o-acordo-de-leniencia-da-lei-anticorrupcao. Acesso em 18 ago. 2017.

Sendo assim, é inegável a importância do TCU no combate à corrupção, tendo-se em vista suas contribuições com os processos de tomadas de conta, fiscalizações, principalmente no âmbito das grandes obras de infraestrutura, e edições de estudos técnicos para a efetiva melhora dos mecanismos antifraude e anticorrupção. No entanto, por mais importante que seja a atuação do TCU nos acordos de leniência, a IN nº 74 trouxe algumas normas que extrapolaram as competências constitucionais, podendo, assim, gerar embaraços desnecessários, de modo que, como o próprio referencial editado pelo TCU preceitua, o combate a corrupção deverá ser pautado com vistas ao custo benefício, buscando, em qualquer caso, impedir que o interesse público seja sopesado.