§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de imposto, ou integrar a receita corrente do órgão ou entidade responsável por sua arrecadação.
[...]
Art. 152. É vedado ao Estado, sem prejuízo das garantias asseguradas ao contribuinte e do disposto no art. 150 da Constituição da República e na legislação complementar específica:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MINAS GERAIS
CORTE SUPERIOR
I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território estadual, ou que implique distinção ou preferência em relação a Município em detrimento de outro, admitida a con-cessão de incentivo fiscal destinado a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do Estado;
II - instituir isenção de tributo da competência do Município;
III - estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.
[...]
Art. 171. Ao Município compete legislar:
[...]
§ 1º O Município se sujeita às limitações ao poder de tributar de que trata o art. 150 da Constituição da República.
Por fim, requer a procedência da representação para se declarar a inconstitucionalidade do art. 10 do Decreto nº 7.949/2003.
Análise da liminar postergada às f. 332/333-TJ.
O Prefeito Municipal de Juiz de Fora prestou infor-mações às f. 339/348-TJ, asseverando que o Custo de Gerenciamento Operacional - CGO não possui natureza de taxa, mas de preço público, tendo como causa determinante de sua cobrança “a fiscalização exercida pelo Município sobre a atividade das permis-sionárias do serviço de transporte coletivo urbano” (sic -f. 342-TJ). O requerido alega que a solução simplista encontrada pelo requerente de eliminar o CGO, a pre-texto da inconstitucionalidade de sua cobrança,
“impediria que o Município exercesse suas atribuições de fiscalizar o serviço público delegado, mediante permis-são, a empresas privadas, porque suprimiria a receita destinada a esse fim”, comprometendo a autarquia encarregada dessa fiscalização, a Agência de Gestão do Transporte e Trânsito de Juiz de Fora - Gettran/JF, que,
“sem tais recursos, não teria como subsistir” (f. 340).
Segundo o requerido, trata-se de uma prestação de caráter contratual, sendo que “essa forma de custeio tem por fim remunerar a atividade de controle que o Município exerce sobre as empresas permissionárias” (sic - f. 345-TJ). Por fim, sustenta a inexistência de inconsti-tucionalidade em vista da natureza contratual do CGO.
A Câmara Municipal de Juiz de Fora prestou infor-mações às f. 373/383-TJ, argüindo, em preliminar, a impossibilidade jurídica do pedido. Segundo a requeri-da, não se trata de decreto autônomo, como faz crer o requerente, forçando uma ação direta de inconstitucio-nalidade, mas, diversamente, de decreto regulamentar que veio à luz para regulamentar a Lei Municipal nº 7.960/91, que dispõe sobre a metodologia da tarifa do Transporte Coletivo Urbano no Município de Juiz de Fora, não atacável, mediante o controle concentrado.
No mérito, alega que o fundamento de validade da Lei Municipal nº 7.960/1991 e do Decreto Municipal nº 7.349/2003 se encontra no art. 42 da Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora, ao dispor que “as tarifas dos serviços públicos deverão ser fixadas pelo Executivo, tendo em vista justa remuneração”, não havendo
inconstitu-cionalidade material. No entender da requerida, “se o presente Decreto Regulamentar Municipal nº 7.949/2003 viesse a violar alguma norma diretamente, seria a Lei Municipal nº 7.960/1991” (sic- f. 379-TJ). Por fim, reba-te a inconstitucionalidade formal subjetiva e objetiva.
A liminar restou indeferida às f. 392/396-TJ.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do il. Procurador de Justiça João Batista da Silva opinou pela procedência do pedido (f. 401/416-TJ).
Juízo de admissibilidade negativo.
Ato normativo primário - decreto autônomo.
Ato normativo secundário - decreto regulamentar.
A primeira questão que se impõe reside na possi-bilidade de controle do ato impugnado por meio de ação direta de inconstitucionalidade.
Se se entender que o art. 10 do Decreto Municipal nº 7.949/2003 se configura como um ato normativo que pretende ser primário, inovando a ordem jurídica, portanto, não extraindo seu fundamento de qualquer ato legal em sentido estrito, tratando-se, em verdade, de decreto autônomo, caberá referido controle por via de ação direta. Luís Roberto Barroso constata que
[...] o eg. Supremo Tribunal Federal, em alguns casos, tem admitido ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto seja decreto, quando este, no todo ou em parte, manifesta-mente não regulamenta a lei, apresentando-se, assim, como decreto autônomo, o que dá margem a que seja examinado diretamente em face da Constituição no que diz respeito ao princípio da reserva legal (O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 157-158).
Por outro lado, se se entender, como sustenta a Câmara Municipal de Juiz de Fora, que o art. 10 do Decreto Municipal nº 7.949/2003 tem natureza regula-mentar, tendo como fundamento de validade a Lei Municipal nº 7.960/1991, do Município de Juiz de Fora, natural reconhecer que não caberá controle de constitu-cionalidade pela via de ação direta, pois, em tais casos, não se observa confronto direto entre o ato impugnado e a Constituição Estadual. Adverte, mais uma vez, Luís Roberto Barroso que,
[...] havendo contrariedade, ocorrerá uma de duas hipóte-ses: (i) ou o ato administrativo está em desconformidade com a lei que lhe cabia regulamentar, o que caracteriza ilegali-dade e não inconstitucionaliilegali-dade; (ii) ou é a própria lei que está em desconformidade com a Constituição, situação em que ela é que deverá ser objeto de impugnação (O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo:
Saraiva, 2006, p. 157-158).
Antes, porém, de examinar referida questão, calha a transcrição da Lei Municipal nº 7.960/1991 e de excertos do Decreto Municipal nº 7.949/2003, apenas ressaltando que somente o art. 10 do referido decreto municipal constitui objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade.
TJMG - Corte Superior Pois bem. A Lei Municipal nº 7.960/1991, que
dis-põe sobre a metodologia da tarifa do transporte coletivo urbano no Município de Juiz de Fora, possui o seguinte teor:
Art. 1º Os cálculos e reajustamentos das tarifas do transporte coletivo urbano no Município de Juiz de Fora são executados considerando-se o custo total dos serviços resultantes da soma dos custos variáveis e custos fixos.
Art. 2º Os custos variáveis são os resultados das despesas com a aquisição de:
I - combustível;
II - óleo e lubrificantes;
III - pneumáticos, câmara de ar e protetores.
Art. 3º Os custos fixos são os resultantes das despesas comuns e ordinárias relativas a:
I - depreciação;
II - remuneração;
III - pessoal de operação e manutenção;
IV - despesas administrativas.
Parágrafo único. As despesas administrativas incluem:
I - seguro de responsabilidade civil;
II - material de expediente;
III - água, luz e telefone;
IV - pessoal administrativo;
V - encargos sociais de pessoal administrativo;
VI - demais despesas administrativas;
VII - licenciamento.
Art. 4º A conceituação de cada um dos itens discriminados nos arts. 2º e 3º desta Lei será efetuada em decreto, no prazo de 10 (dez) dias.
Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Com supedâneo nesta lei municipal, o Prefeito de Juiz de Fora, no uso de suas atribuições legais, tendo em vista o disposto no art. 4º da Lei nº 7.960, de 3 de outu-bro de 1991 e considerando a necessidade de atualizar a metodologia do cálculo tarifário para garantir a preser-vação da qualidade dos serviços prestados aos usuários do sistema, baixou o Decreto nº 7.949, de 22 de agos-to de 2003 (f. 207/210).
Peço vênia para transcrever o referido decreto:
CAPÍTULO I
DA METODOLOGIA DE CÁLCULO
Seção I - Dos Custos Totais dos Serviços de Transporte Coletivo Urbano
Art. 1º Os cálculos e reajustamentos das tarifas do transporte coletivo urbano no Município de Juiz de Fora são executados considerando-se o custo total de serviços, correspondentes às seguintes despesas:
I - custos variáveis;
II - custos fixos;
III - custo de gerenciamento operacional - CGO;
IV - tributos e contribuições.
Art. 2º O valor do custo total de serviços de transporte cole-tivo urbano é calculado através da seguinte expressão:
CT = CV + CF (1 -T/100), onde CT = Custo Total, CV = Custos Variáveis, CF = Custos Fixos, T = Soma das alíquo-tas do CGO, Tributos e Contribuições.
Seção II - Dos Custos Variáveis
Art. 3º Conceituam-se como Custos Variáveis aqueles que
dependem diretamente da quilometragem percorrida pela frota em operação no sistema de transporte coletivo urbano, sendo expressos em R$/km.
§ 1º Os Custos Variáveis são integrados pela despesa com os seguintes insumos:
I - combustível: despesa determinada em função do custo unitário do óleo diesel e do coeficiente médio de consumo apurado para o sistema de 0,3892 L/km;
II - óleos e lubrificantes: despesa integrada por gastos com óleos de motor, caixa de mudança, diferencial, freio e graxa;
III - rodagem: despesa composta dos gastos com pneu, reca-pagens, câmaras e protetores;
IV - peças e acessórios: despesa determinada em função do coeficiente médio de consumo adotado de 15 x 10-7 por quilômetro aplicado sobre o preço do veículo padrão, sem rodagem.
§ 2º Os coeficientes de consumo sobre os quais serão apli-cados os respectivos preços dos óleos são:
ITENS COEFICIENTE DE CONSUMO 1 - óleo de motor 0,001 L/km;
2 - óleo de caixa 0,00025 L/km;
3 - óleo diferencial 0,00025 L/km;
4 - óleo de freio 0,00044 L/km;
5 - graxa 0,00092 L/km.
§ 3º Os parâmetros básicos das despesas com rodagem são:
I - pneus radiais;
II - recapagens por pneu: 3 (três);
III - vida útil do pneu e das recapagens: 127.000 km/pneu;
IV - vida útil das câmaras: 40.000 km/pneu.
Seção III - Dos Custos Fixos
Art. 4º Conceituam-se como Custos Fixos aqueles que inde-pendem da quilometragem percorrida pela frota, ocorrendo mesmo quando os veículos não estão operando.
Parágrafo único. Os custos são determinados pela expressão R$/veículo x ano, cujo resultado deverá ser dividido pelo per-curso médio anual (PMA) para obtenção dos custos fixos na mesma unidade dos custos variáveis (R$/km).
Art. 5º Integram os Custos Fixos as seguintes despesas:
I - depreciação: desvalorização do capital aplicado em frota, instalações e equipamentos;
II - remuneração: custo de oportunidade do capital investido em frota, instalações e equipamentos e almoxarifado, à taxa de 12% ao ano;
III - despesa de pessoal e benefícios: custos de salários e pró-labore, englobando as categorias de operação, manuten-ção, fiscalização e administração e os benefícios concedidos aos funcionários pelas empresas operadoras, nos limites autorizados pelo órgão de gerência de transporte coletivo urbano;
IV - despesas administrativas: custos com seguro obrigatório, IPVA, demais despesas administrativas e seguro de respons-abilidade civil.
Art. 6º A Depreciação é determinada pelos seguintes fatores:
I - depreciação da frota: calculada pelo método linear, com vida útil de 10 (dez) anos e valor residual de 10% (dez por cento) do veículo novo padrão sem rodagem;
II - depreciação das instalações e equipamentos: calculada em função da aplicação do coeficiente de 0,0012 sobre o preço do veículo novo padrão.
Art. 7º A Remuneração é integrada pelos seguintes elemen-tos:
I - remuneração da frota: obtida em função do coeficiente de remuneração anual por veículo aplicado sobre o preço do veículo novo padrão sem rodagem, à taxa de 12% (doze por cento) ao ano;
II - remuneração das instalações e equipamentos: cor-respondente a 12% (doze por cento) do preço do veículo novo padrão, à taxa de 12% (doze por cento) ao ano;
III - remuneração do almoxarifado: correspondente a 3%
(três por cento) do preço do veículo novo padrão, à taxa de 12% (doze por cento) ao ano.
Parágrafo único. O coeficiente de remuneração anual por veículo é obtido pelo somatório dos produtos do número de veículos de cada faixa etária pelo respectivo coeficiente de remuneração igual a 1 - (idade x 1,09).
Art. 8º A despesa de pessoal e benefícios é determinada pelos seguintes custos:
I - salários e encargos: assim considerados os custos relativos a salários e encargos sociais, apurados através das Guias de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço -FGTS e Guia de Recolhimento da Previdência Social - GRPS, sendo o fator de utilização geral por veículo obtido (5,942) aplicado sobre o salário do motorista atualizado, multiplica-do por 12 (multiplica-doze) - base anual - e pelos encargos sociais complementares (1,677);
II - cesta básica e auxílio-refeição: assim considerada a despesa decorrente do somatório do custo da cesta básica e do custo do auxílio-refeição, conforme estipulados no acor-do coletivo de trabalho da categoria, consideranacor-do-se para ambos os benefícios, o número de funcionários beneficia-dos;
III - plano de saúde: assim considerada a despesa resultante do custo de assistência médica por funcionário, conforme valor comprovado através de recibos de quitação apresenta-dos pelas empresas operadoras, considerando-se o número de funcionários beneficiados.
Art. 9º As despesas administrativas são integradas pelos seguintes custos:
I - seguro obrigatório: apurado conforme o custo da apólice por veículo, conforme tabela oficial (Prêmios e Garantias do DPVAT);
II - IPVA: assim considerado o valor médio apurado segundo o custo anual fixado por veículo em tabela oficial da Secretaria Estadual da Fazenda, em função do ano de fabri-cação dos veículos;
III - demais despesas: integradas pelos gastos envolvendo materiais de escritório, materiais de limpeza, água, energia elétrica, comunicação e outras despesas não diretamente li-gadas à operação, correspondente ao percentual de 5,88 aplicado sobre o preço do veículo novo padrão;
IV - seguro de responsabilidade civil: correspondente ao custo da cobertura às operadoras, na ocorrência de aci-dentes de sua responsabilidade, nos limites autorizados pelo órgão de gerência do transporte coletivo urbano e compro-vado através de recibos de quitação apresentados pelas empresas operadoras.
Seção IV - Do Custo de Gerenciamento Operacional Art. 10. O Custo de Gerenciamento Operacional - CGO corresponde ao preço público de 5% (cinco por cento) sobre a receita operacional das empresas operadoras, a ser reco-lhido ao Fundo Municipal de Transportes, em Documento de Arrecadação Municipal - DAM, até o dia 20 do mês poste-rior ao mês de referência.
Parágrafo único. Em caso de atraso no recolhimento, o valor devido será corrigido pelo mesmo índice aplicável à cor-reção de tributos municipais.
Seção IV - Do Custo de Tributos e Contribuições
Art. 11. Constituem custos referentes a tributos e con-tribuições sociais:
I - ISSQN: 5%;
II - Cofins: 3%;
III - PIS: até 1,65, conforme Lei Federal nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002.
Parágrafo único. As alíquotas respectivas incidirão sobre a receita operacional das empresas operadoras [...].
De fato, não há menção sobre o Custo de Gerenciamento Operacional na Lei Municipal nº 7.960/2003. Logo, se fosse levar em conta apenas a Lei Municipal nº 7.960/2003, a tese do requerente estaria correta. Acontece que há amparo legal para que o Decreto Municipal nº 7.949/2003 possa regulamentar o Custo de Gerenciamento Operacional.
A Lei Municipal nº 10.518, de 4 de agosto de 2003, que dispõe sobre a criação, objetivos, organiza-ção e estrutura do Sistema de Regulaorganiza-ção e Gestão do Transporte e Trânsito de Juiz de Fora - Sisttran/JF e da Agência de Gestão do Transporte e Trânsito de Juiz de Fora - Gettran/JF, fixa princípios e diretrizes de gestão e dá outras providências, determina em seu art. 21, que se encontra no Capítulo IV (Do Patrimônio e Recursos).
Veja-se:
Art. 21. Constituem recursos da Agência de Gestão do Transporte e Trânsito de Juiz de Fora - Gettran/JF:
I - rendas de qualquer natureza oriundas da regulação e gestão dos sistemas de transporte e trânsito, inclusive valores arrecadados com taxas de serviços, custo de gerenciamento operacional, vistorias, requerimentos, certidões, declarações e multas por infrações de transporte e trânsito.
Aliás, é o próprio Prefeito Municipal de Juiz de Fora que informa que o custo de gerenciamento operacional tem como causa determinante a fiscalização exercida pelo Município, como poder concedente, sobre o serviço público de transporte coletivo urbano, incidindo, por isso, sobre a receita operacional das empresas permis-sionárias, sendo recolhido ao Fundo Municipal de Transportes e é gerido pela Agência de Gestão do Transporte e Trânsito de Juiz de Fora - Gettran/JF, que integra o Sistema de Regulação e Gestão do Transporte e Trânsito de Juiz de Fora - Sisttran/JF, criado pela Lei Municipal nº 10.518/2003 (f. 341/342).
Dessarte, mesmo relevando a imprecisão apontada pela Câmara Municipal de Juiz de Fora quanto à lei re-gulamentanda, razão lhe assiste em dizer que não cabe controle de constitucionalidade contra decreto regula-mentar. Embora sustentasse a Câmara Municipal de Juiz de Fora que o art. 10 do Decreto Municipal nº 7.949/
2003, de natureza regulamentar, possuía fundamento de validade na Lei nº 7.960/1991, do Município de Juiz de Fora, em verdade, não estava errada na sua conclusão.
De fato, há norma legal municipal que respalda a re-gulamentação por via de decreto municipal, que é a Lei Municipal nº 10.518/2003.
Posta a questão nesses termos, razoável considerar que o art. 10 do Decreto Municipal nº 7.949/2003 não pretendeu instituir o custo de gerenciamento opera-cional, mas sim regulamentar sua cobrança com suporte
TJMG - Corte Superior
. . . no art. 21 da Lei Municipal nº 10.518/2003. Embora não se tenha nos autos a data correta da publicação da Lei Municipal nº 10.518/2003, nem do Decreto Municipal nº 7.949/2003, percebe-se, pelo teor da f.
210 dos autos e da consulta realizada junto ao sítio eletrônico da Prefeitura Municipal de Juiz de Fora (http://www.jflegis.pjf.mg.gov.br/), que a Lei Municipal nº 10.518 é datada de 4 de agosto de 2003 e o Decreto Municipal nº 7.949 é datado de 22 de agosto de 2003.
Logo, o decreto regulamentar é posterior à edição da lei que o validava, sendo, portanto, incabível o controle de constitucionalidade por via reflexa.
Em regra, não cabe controle de constitucionalidade em relação a regulamentos e decretos regulamentares expedidos pelo Executivo. Nessas situações, o que há é crise de legalidade, caracterizada pela inobservância do dever jurídico de subordinação normativa à lei de regên-cia, escapando das balizas previstas na Constituição Estadual, ou, por vezes, como observado pelo professor Luís Roberto Barroso, será a própria lei que está em desconformidade com a Constituição, situação em que ela é que deverá ser objeto de impugnação.
Com essas considerações, peço vênia, para não conhecer da presente ação direta de inconstitucionalidade, tendo em conta que não cabe, em regra, controle de constitucionalidade em relação a decreto regulamentar.
Essa situação se antepõe, logicamente, ao tema de fundo, qual seja o exame se a exação do custo pelo exer-cício da fiscalização dos serviços permitidos se fez por meio de imposição tributária ou de cobrança de preço público.
Enfim, tratando-se de crise de legalidade, e não de constitucionalidade, e não sendo a ação proposta con-versível em outra, impõe-se concluir que o procedimen-to escolhido não corresponde à natureza da causa.
Falta, pois, pressuposto processual relativo à aptidão da inicial de servir de veículo para a solução da lide nela versada, incidindo na espécie o art. 267, IV, do CPC.
Conclusão.
Isso posto, acolho a preliminar argüida pela Câmara Municipal de Juiz de Fora para, julgar extinto o processo sem julgamento de mérito, na forma do art.
267, IV, do CPC.
DES. ANTÔNIO CARLOS CRUVINEL - Sr. Presidente.
Apenas ratifico que extingo o processo, sem a resolução de mérito.
Votaram de acordo com o Relator os DESEMBAR-GADORES: FERNANDO BRÁULIO, EDIVALDO GEORGE DOS SANTOS, WANDER MAROTTA, GERALDO AUGUSTO, AUDEBERT DELAGE, ERNANE FIDÉLIS, DUARTE DE PAULA, ALVIMAR DE ÁVILA, ALEXANDRE VICTOR DE CARVALHO, CLÁUDIO COSTA, RONEY OLIVEIRA, REYNALDO XIMENES CARNEIRO, HERCULANO RODRIGUES, CARREIRA MACHADO, CÉLIO CÉSAR PADUANI, KILDARE CARVALHO, JARBAS LADEIRA, ALVIM SOARES, NILSON REIS, CAETANO LEVI LOPES, MOREIRA DINIZ e BELIZÁRIO DE LACERDA.
Súmula- EXTINGUIRAM O PROCESSO, NOS TER-MOS DO VOTO DO RELATOR.
TJMG - Jurisprudência Cível