4 CAPÍTULO UMA PESQUISA E DIVERSOS OLHARES:
4.1 Um breve histórico: o ECA e a Política de Atendimento
Conforme já colocado, o marco situacional que se toma aqui como referência é a década de 1990, na qual alguns avanços são dados no que diz respeito ao tratamento de crianças, adolescentes e jovens (estes incluídos mais tarde nos documentos legais que versam sobre os direitos desses indivíduos). Assim, o ECA de 1990, trazendo a Doutrina da Proteção Integral47,
rompe com o paradigma anterior da situação irregular, contido no Código de Menores, criado pela Lei Federal 6.697/1979, segundo o qual todo “menor carente”, abandonado ou infrator era considerado em situação irregular e passível de intervenção do Estado, com um enfoque correcional-repressivo ou assistencialista. O Código trazia o que Oliveira e Silva (2011) e Mendez (2000) vão denominar de Paradigma menorista/tutelar, no qual aparecem a educação e assistência social como mecanismos de controle social48, em substituição ao simples
encarceramento e caráter retributivo da pena. Mantinha-se, contudo, as práticas punitivas. Esse paradigma vai se consolidar nos governos Vargas e Militar com os órgãos do executivo, respectivamente, do Serviço de Assistência ao Menor (SAM) e da Fundação do Bem Estar do Menor (FEBEM).
O ECA propõe então romper com a concepção da criança e do adolescente como seres irresponsáveis e incapazes de responder por seus próprios atos, devendo ser “protegidos” e “tutelados” pelo Estado e pelos adultos. Ao serem incapazes de responder juridicamente por seus atos se tornam não sujeitos de direitos. Assim, na Doutrina da Proteção Integral toda e qualquer criança e adolescente deixam de ser considerados simples objetos do Estado e de tutela, e passam a ter estatuto de sujeitos de direitos, inclusive o adolescente autor de ato infracional, devendo ser atendidos com prioridade absoluta, conforme prevê o artigo 4º do ECA (BRASIL, 2015c; TEJADAS, 2007; SILVEIRA, 2015; OLIVEIRA e SILVA, 2011).
Com o ECA, de fato, inova-se substancialmente o modelo de responsabilidade penal (que é diferente da imputabilidade penal)49 dos menores de 18 anos, rompendo com os antigos
47 A Doutrina da Proteção Integral considera a criança e o adolescente como pessoa em desenvolvimento físico,
psicológico e moral, que goza de todos os direitos inerentes à pessoa humana, sendo dever da família, da comunidade, da sociedade e do Estado, assegurá-los com absoluta prioridade (BRASIL, 2015c).
48 Conforme Mészáros (2011) o controle social é resultado do intercâmbio entre ser humano e natureza, o qual
deve ser radicalmente reestruturado para um controle efetivo das forças da natureza, que supere o intercâmbio autodestrutivo, alienado e reificado. Assim, apesar de necessário na relação homem e natureza, “Na sociedade capitalista, o controle social é constitutivo da sociabilidade autoritária, produzida nas relações sociais que regulam o exercício do poder.” (OLIVEIRA E SILVA, 2011, p. 23), por estar a serviço das necessidades sociais do capital e não das do ser humano.
49 Conforme explica Mendez (2000) sobre a responsabilidade penal “[...] as crianças não somente são penalmente
modelos latinoamericanos de tratamento penal indiferenciado (quando a única diferença entre a responsabilização entre aqueles de 7 a 18 anos e os adultos era o tempo da pena, no século XIX até o ano de 1919, e que pode ser considerado como o período do nascimento do direito penal juvenil, e das garantias do direito penal para as crianças e adolescentes que cometessem crimes) e o modelo tutelar, com o primeiro Código de Menores, em 1927, até a revogação do segundo Código em 1990, no Brasil (os quais promoveram a separação dos adultos e menores de 18 anos, com a especialização do direito e administração da justiça de menores) (MENDEZ, 2000).
Entretanto, o que Mendez (2000) e Oliveira e Silva (2011) buscam mostrar é que desde o século XIX até o XXI, as práticas chamadas educativas, assistenciais e sociojurídicas, bem como as legislações, têm transitado entre a compaixão/proteção e a punição/sanção, cuja contraditoriedade tem legitimado uma proposta de controle sociopenal, ainda não superada pelo ECA, não obstante os avanços na garantia de direitos. Essa contraditoriedade perpassa as práticas socioeducativas do CSEUB, bem como as falas dos profissionais e adolescentes da instituição, como se verá.
Assim, o ECA prevê em seu Título III as medidas a serem tomadas no que diz respeito à prática de ato infracional. Entre essas medidas estão os direitos individuais, as garantias processuais, bem como as MSE que podem ser aplicadas pela autoridade competente ao adolescente autor de ato infracional (BRASIL, 2015c). Contudo, é no ano de 2006 que a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH/PR) e o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) apresentam o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), um conteúdo programático que busca constituir parâmetros mais objetivos e específicos, e procedimentos mais justos que evitem ou limitem a discricionariedade das ações judiciais nessa área (BRASIL, 2006b). Tal documento é fruto de uma construção coletiva por parte de diversas áreas de governo, representantes de entidades e especialistas na área, e debates protagonizados por operadores do Sistema de Garantia de Direitos (SGD)50. Em 2012 o SINASE se converte em lei federal, por
meio da lei nº 12.594 de 18 de janeiro de 2012 que o institui e regulamenta o processo de
infrinjam as leis penais, somente poderão corresponder - eventualmente - medidas de proteção. Ao contrário, os adolescentes, também penalmente inimputáveis, são no entanto penalmente responsáveis. Quer dizer, respondem penalmente, nos exatos termos de leis específicas como o ECA, por aquelas condutas passíveis de serem caracterizadas como crimes ou delitos.” (p. 3).
50 O artigo 1º da resolução 113/2006 do CONANDA define o Sistema de Garantia de Direitos (SGD) da seguinte
maneira: “O Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente constitui-se na articulação e integração das instâncias públicas governamentais e da sociedade civil, na aplicação de instrumentos normativos e no funcionamento dos mecanismos de promoção, defesa e controle para a efetivação dos direitos humanos da criança e do adolescente, nos níveis Federal, Estadual, Distrital e Municipal.” (BRASIL, 2006c, p. 1).
apuração, aplicação e execução das MSE destinadas a adolescente que pratique ato infracional (BRASIL, 2012).
Dessa forma, o SINASE traz um conjunto ordenado de princípios, regras e critérios que envolvem a execução de MSE. Fazem parte desse sistema, por adesão, os sistemas estaduais, distrital e municipais, bem como todos os planos, políticas e programas específicos de atendimento a adolescente em conflito com a lei. O programa de atendimento é a organização e o funcionamento, por unidade (base física), das condições necessárias para o cumprimento das MSE, e deve especificar o regime de atendimento, ou seja, a medida socioeducativa a ser executada. Além de articular os três níveis de governo para o desenvolvimento desses programas de atendimento, o SINASE considera ainda a intersetorialidade e a co- responsabilidade da família, comunidade e Estado (BRASIL, 2006b, 2012).
Embora seja considerado penalmente inimputável, o adolescente autor de ato infracional é responsabilizado pelas medidas socioeducativas, arroladas no artigo 112 do ECA, quais sejam: I – advertência; II – obrigação de reparar o dano; III – prestação de serviços à comunidade (PSC); IV – liberdade assistida (LA); V – inserção em regime de semiliberdade; VI – internação em estabelecimento educacional. As quatro primeiras são cumpridas em meio aberto, e as duas últimas são cumpridas em estabelecimento de privação de liberdade, entretanto todas devem seguir princípios e diretrizes em comum. Dessa forma, a medida aplicada deve levar em conta a capacidade do adolescente de cumpri-la, as circunstâncias e a gravidade da infração, além disso sua execução deve obedecer aos seguintes princípios, segundo o artigo 35 do SINASE (BRASIL, 2012):
I - legalidade, não podendo o adolescente receber tratamento mais gravoso do que o conferido ao adulto; II - excepcionalidade da intervenção judicial e da imposição de medidas, favorecendo-se meios de autocomposição de conflitos; III - prioridade a práticas ou medidas que sejam restaurativas e, sempre que possível, atendam às necessidades das vítimas; IV - proporcionalidade em relação à ofensa cometida; V - brevidade da medida em resposta ao ato cometido [...] VI - individualização, considerando-se a idade, capacidades e circunstâncias pessoais do adolescente; VII - mínima intervenção, restrita ao necessário para a realização dos objetivos da medida; VIII - não discriminação do adolescente, notadamente em razão de etnia, gênero, nacionalidade, classe social, orientação religiosa, política ou sexual, ou associação ou pertencimento a qualquer minoria ou status; e IX - fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários no processo socioeducativo. (não paginado).
É importante compreender que esses princípios trazem uma perspectiva de construção da ação socioeducativa sobre a base dos direitos humanos, buscando uma responsabilização que tenha prioritariamente as dimensões éticas e pedagógicas, e que rompa com práticas repressivas. Sendo assim, o SINASE considera que as MSE possuem uma dimensão jurídico-
sancionatória e uma dimensão substancial ético-pedagógica, e que esta se sobrepõe à primeira, para que se sobressaia a ação socioeducativa sobre os aspectos meramente sancionatórios (BRASIL, 2006b). Diz assim o documento:
As medidas socioeducativas possuem em sua concepção básica uma natureza sancionatória, vez que responsabilizam judicialmente os adolescentes, estabelecendo restrições legais e, sobretudo, uma natureza sócio-pedagógica, haja vista que sua execução está condicionada à garantia de direitos e ao desenvolvimento de ações educativas que visem à formação da cidadania. Dessa forma, a sua operacionalização inscreve-se na perspectiva ético-pedagógica. (p. 47)
A partir dessa contextualização, faz-se necessário localizar o CSEUB enquanto unidade na qual deveriam se concretizar os princípios e diretrizes anteriormente expostos, a partir da execução em seu programa de atendimento das medidas de internação estrita, internação sanção e internação provisória.
Imagem 1
Entrada do CSEUB, lado esquerdo
Fonte: foto tirada pela pesquisadora com autorização da instituição Imagem 2
Área administrativa, diretorias e equipe técnica
Imagem 3 Entrada do CSEUB
Fonte: foto tirada pela pesquisadora com autorização da instituição
Assim, antes de tratar da unidade propriamente dita, é preciso entender o que é a MSE de internação. Conforme o ECA (BRASIL, 2015c) ela é medida de privação de liberdade, a mais gravosa entre todas, e por isso deve seguir os princípios da brevidade, excepcionalidade e respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento do adolescente, não ultrapassando o período máximo de três anos. Deve ser determinada somente quando não houver outra medida adequada, em caso de ato infracional cometido mediante grave ameaça ou violência a pessoa, por reiteração no cometimento de outras infrações graves, ou por descumprimento reiterado e injustificável da medida anteriormente imposta. Neste último caso a medida é denominada de internação sanção, não podendo ter prazo superior a três meses. Quando pela gravidade do ato infracional e sua repercussão social, deva o adolescente, antes da sentença, permanecer sob internação para garantia de sua segurança pessoal ou manutenção da ordem pública, esse processo não pode ultrapassar 45 dias, é o que se chama de internação provisória. Em qualquer de suas modalidades, a internação deverá ser cumprida em entidade exclusiva para adolescentes, obedecendo a rigorosa separação por critérios de idade, compleição física e gravidade da infração.
Compreender se e de que forma os princípios, regras e critérios do SINASE se materializam na execução das MSE no CSEUB se constitui em um dos objetivos da pesquisa, com base no estudo de caso. Para tanto o entendimento de seu funcionamento estrutural e pedagógico, o conhecimento de sua rotina e de seus recursos humanos, é fundamental. Nesse intuito recorremos a um rastreamento documental que pudesse fundamentar a pesquisa exploratória acerca da instituição, antes da pesquisa de campo propriamente dita, como anteriormente constatado.
Respeitando e garantindo as diretrizes da política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente previstas no artigo 88 do ECA (BRASIL, 2015c), da qual faz parte o atendimento socioeducativo, acerca da municipalização do atendimento e da descentralização administrativa, bem como do direito fundamental à convivência familiar e comunitária, o SINASE prevê a municipalização das medidas em meio aberto e a regionalização dos programas de privação de liberdade. Assim, estabelece que compete ao Estado, entre outras coisas, “criar, desenvolver e manter programas para a execução das medidas socioeducativas de semiliberdade e internação” (BRASIL, 2012), ou seja, a responsabilidade pelo programa de atendimento da MSE de internação no CSEUB é do estado de Minas Gerais.
Conforme o documento da política de atendimento (SEDS, 2013), na década 1970, com a vigência da doutrina da situação irregular e do viés repressivo-assistencialista contidos no Código de Menores e reproduzidos pela FEBEM, a questão do adolescente autor de ato infracional era tratada pela então Secretaria de Estado de Interior e Justiça. Entretanto, no fim da década de 1980, com os avanços políticos e institucionais que se deram a partir de um amplo movimento social em favor das crianças e adolescentes, principalmente com a inclusão do artigo 227 na Constituição Federal51, foi criada, em 6 de julho de 1988 em Minas Gerais, por
meio do art. 3º do Decreto nº 28.330, a Superintendência de Atendimento e Reeducação do Menor Infrator (SAREMI) na estrutura da então Secretaria Estadual do Interior e Justiça.
Na década de 1990, com a promulgação do ECA, respondendo às demandas de atendimento ao adolescente autor de ato infracional em Minas Gerais, foram firmados convênios de repasse de verbas da Secretaria de Justiça com alguns municípios do interior do estado, entre os quais Governador Valadares (1993), Uberaba (1994) e Uberlândia (1994).
Em 2003, buscando assegurar a aplicação do ECA, por meio do planejamento, coordenação, supervisão e orientação da execução das MSE e da elaboração de diretrizes pedagógicas e formação de rede de atendimento, a Lei Delegada nº 56, de 29 de janeiro de 2003 cria, em substituição à SAREMI, a Superintendência de Atendimento às Medidas Socioeducativas (SAME). Então, em 2007, com o objetivo de abarcar a questão da prática infracional não apenas sob a ótica da internação, é criada a Subsecretaria de Atendimento às
51 O ECA vem materializar o artigo 227 da Constituição Federal que traz a corresponsabilidade do Estado, da
família e da sociedade na garantia de proteção às crianças, aos adolescentes e aos jovens (acrescentados pela Emenda Constitucional nº 65/2010), bem como aos direitos fundamentais desses sujeitos: “Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los à salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.” (BRASIL, 2013, p. 64).
Medidas Socioeducativa (SUASE), a qual se subdivide em Superintendência de Gestão das Medidas de Privação de Liberdade (SGPL) (responsável pela execução da internação provisória e da medida socioeducativa de internação) e em Superintendência de Gestão das Medidas em Meio Aberto e Semiliberdade (SGAS) (responsável pela execução da medida de semiliberdade e pelo apoio aos municípios na execução da PSC e LA). Anteriormente com o nome de Centro de Integração Social do Adolescente de Uberlândia (CISAU), o qual funcionava em um prédio alugado e era administrado pelo município e não pelo Estado, o CSEUB é criado em 19 de junho de 2007, dando continuidade à política de ampliação de vagas no sistema socioeducativo no interior do estado, estando a cargo da execução direta do Estado, não sendo gerido em parceria.
Por conseguinte, a política de atendimento ao adolescente autor de ato infracional em Minas Gerais, é elaborada e coordenada pela SUASE, vinculada à Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS, 2015). A SUASE é responsável por 36 unidades, sendo 24 centros socioeducativos e 11 casas de semiliberdade e um Centro Integrado de Atendimento ao Adolescente Autor de Ato Infracional (CIA-BH) (SEDS, 2016). Nesses 24 centros socioeducativos está o CSEUB.
A gestão da SUASE é vista de forma positiva pela totalidade dos profissionais entrevistados, especialmente enquanto órgão que vai direcionar e unificar as concepções e práticas executadas pelos diferentes programas de atendimento sob sua supervisão, o que restringiria a fragmentação do processo socioeducativo pela interferência de personalismos e concepções individuais de cada ator.
Porque assim, na verdade vem tudo de lá né, lá é como se fosse o gestor principal, tem as outras unidades socioeducativas espalhadas tanto pela região metropolitana quanto pelo interior, e a SUASE faz os estudos, implanta metodologia, faz as alterações que devem ser feitas, espalha para as unidades, e cabe eu como gestor da unidade em si replicar todo o trabalho né, replicar a metodologia, alguns conceitos né, é lógico que a unidade também pode melhorar ideias de acordo com o que a gente vai ver na prática e encaminhar para sugestão, mas o aval é todo da subsecretaria mesmo, ela faz o estudo, colhe, implementa a metodologia e a gente aplica aqui. (Diretor III, 2017). Contudo, nas descrições sobre as funções de cada cargo dos profissionais entrevistados, identificamos em suas falas que tais funções e as diversas tendências do atendimento socioeducativo (proteção, punição, garantia de direitos, segurança, entre outras) se personificam nos diferentes cargos e suas peculiaridades, determinando e direcionando de certa forma a ação de cada ator e executor do programa de atendimento. Isso pode ser dar, entre outros aspectos, em decorrência da distância física entre a instituição e a sede da subsecretaria,
que está localizada na capital do estado, Belo Horizonte, aspecto considerado pelos profissionais como complicador da comunicação, e de uma fiscalização mais efetiva.
Sendo assim, é relevante para a compreensão do funcionamento da instituição e das práticas socioeducativas e responsabilizadoras por ela implementadas, o conhecimento acerca do perfil dos profissionais entrevistados e das funções que eles consideram essenciais para a sua prática profissional no CSEUB.
Conforme o quadro 3, os 9 profissionais entrevistados do CSEUB têm entre 36 e 51 anos, são de maioria branca e escolaridade de nível superior completo, tendo quatro deles realizado alguma pós-graduação. Com relação às funções por eles exercidas, foi possível identificar em suas falas o foco a que destinam suas ações, na execução da MSE de internação.
Quadro 3
Perfil do profissional do CSEUB
Elaboração própria
Fonte: entrevistas semiestruturadas
Assim, percebemos que a maioria das funções não tem por objetivo a socioeducação enquanto atividade-fim, mas a segurança ou a gestão da unidade e viabilização de rotina. A garantia de direitos e as atividades pedagógicas são citadas nas falas de dois técnicos entrevistados, e perpassam as práticas dos profissionais da escola, como deveria ser.
Diretor I Diretor II Diretor III Técnico I Técnico II Técnico IIIProfissional da escola I Profissional da escola II Agente
não
informado 41 36 51 45 33 não informado não informado 42
Branca x x x x x não declarada não declarada
Preta x x Não declarou Superior Completo x x x x x Pós-gradução stricto sensu x Pós-gradução lato sensu x x x Segurança x x Viabilização da Rotina x x x Garantia de direitos x Administração e articulação da unidade x x Acompanhamento e encaminhamentos pedagógicos x x x Responsabilização x PROFISSIONAIS Raça Formação Foco da função Idade
[...] coordenar as equipes, fazer com que se cumpra a rotina, coordenar as escoltas,
abaixo do diretor da segurança, coordenar toda a unidade. [...] A minha responsabilidade é viabilizar para que aconteça o processo de ressocialização do
adolescente, como escola, atendimentos técnicos e fazer com que se cumpra os eixos através da segurança, através dessa coordenação mesmo. (Agente socioeducativo,
2017)
[...] orientação ao adolescente quanto aos direitos dele enquanto acautelado, acompanhamento da família em todos os trâmites da rede, e a promoção do adolescente dentro da medida socioeducativa, e isso transpassa pela questão de
documentação, cidadania, a questão do acesso dele à rede externa, o
acompanhamento de casos de adolescentes que são abandonados pela família, que estão dentro do sistema mas que a família já não é mais presente, a gente tentar trabalhar a questão do vínculo familiar, buscar o fortalecimento do vínculo, a elaboração dos laudos, dos relatórios, dos pareceres. Então acho que vai basicamente nisso daí. (Técnico II, 2017).
A minha função é fazer a gestão né da equipe de atendimento [...] Bem como também minha função é fazer a gestão de parcerias né, juntamente com a direção
geral, ajudar a direção geral a fazer essa gestão de parcerias pra unidade. Além disso,
é minha atribuição também fazer essa gestão é dos relatórios que são enviados para a Vara da Infância, coordenar estudo de caso, estudo de caso de PIA, estudo de caso de relatório né [...] (Diretor I, 2017).
Possivelmente isso se dá em decorrência das especificidades dos cargos entrevistados, já que três deles estão em função de gestão (diretores) e um na função de agente socioeducativo, que considerado pelo SINASE (2006) como socioeducador, deve ter tarefas relativas à preservação da integridade física e psicológica dos adolescentes e dos funcionários. Entretanto, o documento prevê também como atribuição dos socioeducadores tarefas relativas às atividades pedagógicas.
Além disso, é importante retomar a concepção de socioeducação que referencia as análises feitas do estudo de caso, e, por conseguinte, dos discursos e práticas dos operadores do programa de atendimento ao adolescente em cumprimento de MSE. Bisinoto e outros (2015) propõem que a socioeducação teria como objetivos ressignificar as trajetórias dos adolescentes atendidos, a partir da orientação, auxílio e oferecimento de oportunidades de construção de novos projetos de vida, que promovam o desenvolvimento do adolescente (o que se daria, por exemplo, com a orientação ao adolescente em relação aos seus direitos, o acompanhamento da família, e a inserção desses sujeitos na rede externa de atendimento, como traz o Técnico II).