Esta segunda seção visa tratar do atual desenho institucional do presidencialismo de coalizão concordando com a existência de um Executivo forte, mas apontando para a presença de um Legislativo fortalecido como legado da Constituinte. O intuito também é destacar as práticas iniciadas durante o processo constituinte e sustentar a importância de estudos que examinam a produção legislativa, principalmente sua estrutura institucional. Para isso, o desenho do presidencialismo de coalizão é o ponto de partida.
Conforme Norris (1998), a decisão de adotar o sistema presidencialista ou parlamentarista é um aspecto crucial no desenho constitucional de um país. O debate, durante o processo de democratização no Brasil, não foi diferente sobre qual sistema seria o mais favorável.34
34 O Brasil viveu um período parlamentarista por 17 meses (09/1961 a 01/1963), marcado por três gabinetes e nenhum grande avanço na esfera política e econômica (Fonte: CÂMARA dos Deputados.
Emenda parlamentarista completa 50 anos. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/comunicacao/institucional/noticias-institucionais/emenda-
parlamentarista>. Acesso em: 20 set. 2016). A mesma expectativa pelo parlamentarismo ocorreu entre junho de 1987 e março de 1988, fruto de disputa de poder da ANC, mas foi derrubado com a confirmação do presidencialismo com o plebiscito em 1993 (69% dos votos válidos) (Fonte: AGÊNCIA Senado. Na Constituinte, tentativa de adoção do parlamentarismo fracassou. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2008/09/25/na-constituinte-tentativa-de-adocao-do- parlamentarismo-fracassou>. Acesso em: 20 set. 2016).
Perante as ondas de democratização assinaladas por Huntington (1994), a terceira fase provocou fortes mudanças na maioria dos países da América Latina durante os anos das décadas de 1970 e 1980, e com essas rupturas se formava um terreno fértil para a discussão de qual seria o sistema mais estável: o presidencialista ou o parlamentarista.
Esse debate foi liderado, de modo geral, por Juan Linz (1978; 1994) que apontou os obstáculos da opção presidencialista com base em seu sistema eleitoral. Afinal, eleitores do presidente e dos parlamentares não seriam necessariamente os mesmos em sistemas presidencialistas, podendo provocar uma “paralisia decisória” durante o processo de formação de coalizão (SANTOS, 1986). Riggs (1988) também afirma que com o presidencialismo seria inviável gerar representatividade e legitimidade mínimas para a sobrevivência do regime democrático. E Stepan e Sketch (1993), ao compararem as democracias dos países da América Latina, do Leste Europeu e da Ásia, do início da década de 1990, concluíram que as características do parlamentarismo tornam-no mais estável que o presidencialismo.
No argumento central desses autores, a matemática que mensura a estabilidade dos sistemas é simples e se concentra na questão eleitoral e na resolução do problema de formação de maiorias, ou seja, se problemas de maioria ocorrem em um sistema parlamentarista, um novo ministro é escolhido pela maioria do parlamento; enquanto em um sistema presidencialista, a incompatibilidade é mantida até as novas eleições – previstas a cada quatro anos35.
O perigo posto pelas eleições presidenciais de soma zero é aumentado pela rigidez do período fixo do mandato. Ganhadores e perdedores são claramente definidos para todo o período do mandato presidencial. [...] Os perdedores têm de esperar pelo menos quatro ou cinco anos sem nenhum acesso ao poder Executivo e à patronagem. (LINZ, 1985, p. 56 apud MAINWARING e SHUGART, 1993, p. 194).
35 Exceto em caso de impeachment, que envolve um conjunto de características, tais como a relevância da personalidade do presidente, das instituições e atores políticos e da mobilização da “sociedade civil” (SALLUM JR. e PAIXÃO E CASARÕES, 2011). O impeachment no Brasil ocorreu com o presidente Fernando Collor, em 1992, que havia sido eleito em 1989 com 35 milhões de votos. Freitas (2013) lembra ainda que existem raros exemplos de países em que o presidente pode dissolver o Legislativo e que a literatura especializada tem chamado de “sistemas mistos entre presidencialismo e parlamentarismo”. Em 31 de agosto de 2016 ocorreu o segundo impeachment da história política brasileira. O processo que interrompeu o mandato da presidenta Dilma Rousseff iniciou-se em 2 de dezembro de 2015, pelo então deputado Eduardo Cunha (que também teve mandato cassado), com acusações que versaram sobre desrespeito à lei orçamentária, além de suspeitas de envolvimento da mesma em atos de corrupção na Petrobras, no âmbito da Operação Lava Jato.
Na interpretação dos autores, isso acontece devido à diferença da natureza das relações estabelecidas entre Legislativo, Executivo e o eleitorado. A relação entre os poderes no parlamentarismo é hierárquica e acontece entre o eleitorado e o Legislativo, e esse último com o Executivo, não existindo relação direta entre os eleitores e o Executivo. Já no sistema presidencialista, a comunicação é de mão dupla: o Executivo depende do Legislativo e ambos dependem do eleitorado (SANTOS, 2002, p. 244).
Cheibub, Przeworski e Saiegh (2002, p. 12) apontam categoricamente alguns problemas na abordagem de Juan Linz e afirmam que não é o presidencialismo que torna a democracia mais vulnerável ao fracasso. Os autores demonstram que a probabilidade de fracasso está relacionada às distintas naturezas de alianças e coalizões, posto que governos de minorias legislam de forma tão eficaz quanto os governos de maioria.
Na medida em que a literatura internacional foi avançando, foram acrescentadas mais explicações sobre os sistemas, além da divisão entre presidencialismo, parlamentarismo e sistema misto apenas, conforme apresentado por Duverger (1980). Shugart e Carey (1992), por exemplo, consideram que os diferentes tipos de presidencialismo variam conforme as relações entre os poderes Executivo e Legislativo, em especial, as funções legislativas do Executivo. Para os autores, o aparente conflito entre os poderes pode transformar-se em cooperação quando o Executivo realiza suas funções legislativas. Logo, qualquer interpretação que envolva a noção de que há um fortalecimento do Executivo às escusas das funções do Legislativo pode induzir a conclusões errôneas.
Para Mainwaring e Shugart (1993) há três tipos de presidencialismo: o sistema presidencialista puro; o premier-presidencialismo e o presidencialismo- parlamentarista. O sistema puro seria o mais comum entre os países da América Latina, inclusive no Brasil, e seria composto pelas seguintes características:
a) chefe do Estado ocupando cargo no Executivo eleito diretamente pela população;
b) os mandatos tanto dos parlamentares quanto do presidente são fixos; c) o Executivo eleito nomeia diretamente a composição do seu governo;
d) o Executivo possui funções legislativas asseguradas constitucionalmente.
O exemplo mais ilustrativo do tipo premier-presidencialista é o caso francês, que é chamado muitas vezes de sistema semipresidencial. As características dessa tipologia são:
a) a existência de um presidente eleito diretamente pela população e com poderes legislativos assegurados;
b) existência de um primeiro-ministro e ministérios parlamentares com funções executivas asseguradas.
O sistema presidencial-parlamentar é exemplo do Peru e do Equador e possui as seguintes propriedades:
a) o presidente é eleito diretamente pelo povo e tem poder sobre a composição de seus ministérios;
b) a relação entre presidente e ministros é estabelecida por meio da confiança; c) o presidente possui poderes não só para legislar, como também para dissolver o parlamento.
Um estudo realizado por Shugart e Carey (1992) também analisa os tipos de relação entre os poderes, podendo existir um poder do Executivo com funções legislativas ou poder de referendum. O primeiro se refere ao poder de veto parcial ou total do presidente, prerrogativa de iniciar leis, pedidos de emergência, questões administrativas, orçamentárias e decretos. O segundo se relaciona ao poder de legislar e dissolver o parlamento. Incluso na primeira condição, o Brasil está, para os autores, entre os três países com poder do Executivo mais forte, apenas atrás de Chile e Colômbia. O último país na amostra dos autores é a Venezuela, onde o presidente não tem poder legislativo.
A interpretação dos autores rejeita a ideia de que o Executivo é fortificado às escusas de um Legislativo fraco e ressalta a atuação da composição das assembleias como fundamentais para a formação do consenso e eliminação do conflito. Shugart e Carey (1992) inovam ao afirmar que são as assembleias fracas que tornam os governos instáveis e menos efetivos, enquanto as assembleias fortes predominam em governos
estáveis e efetivos. Assim, as assembleias são responsáveis pela ponte entre o Executivo e o eleitorado, e o Executivo pode optar em agir unilateralmente sem buscar cooperação parlamentar e reduzir conflitos diretos. Para os autores, este seria o caso brasileiro (SHUGART e CAREY, 1992).
Para Cox e Morgenstern (2001), as assembleias podem ser de quatro tipos: a) recalcitrante combinada com o poder imperial do presidente; b) subserviente combinada com o poder dominante do presidente; c) e d) formadas por maiorias maleáveis pelo presidente (essa categoria está subdividida em outras duas qualificações).
As assembleias recalcitrantes referem-se a uma assembleia muito pequena de base de apoio ao governo. Em oposição, uma assembleia subserviente teria uma base de apoio total ao governo. O terceiro e quarto tipos referem-se às maiorias parlamentares que são formadas conforme a barganha política, podendo essa ser por meio da patronagem ou pela busca de espaço e voz no processo decisório (COX e MORGENSTERN, 2001).
Para os autores, a variação entre os tipos de presidencialismo tem relação direta com as alianças que o presidente tem em plenário, considerando os interesses de cada parlamentar. Assim, legisladores que não possuem preocupação maior de se reeleger, muito provavelmente se preocupam com políticas específicas para a sua clientela; enquanto parlamentares absortos com carreiras políticas podem até estarem preocupados com políticas clientelistas, mas o objetivo deles está nas políticas públicas de escopo nacional (COX e MORGENSTERN, 2001). Para esses autores, a América Latina possui a maioria dos presidentes com fraco poder político e forte poder institucional, ou seja, com fracas alianças no Congresso Nacional e com poder imperial de produzir maiorias para defender suas iniciativas legislativas, caracterizando um processo de pouco conflito, muita cooperação e um modelo distante de uma democracia ideal (COX e MORGENSTERN, 2001).
Fato é que os estudos têm se preocupado muito mais com a atuação do Executivo que com a do Legislativo e, embora tenham acrescentado em suas análises a questão da natureza das assembleias e lideranças, as interpretações tendem a não enfrentar questões partidárias que envolvem os parlamentares, submetendo-os sempre aos seus interesses particularistas. Combinar a atuação fortalecida do Executivo com o Legislativo fragmentado com seu sistema multipartidário é a chave para a interpretação do presidencialismo de coalizão, que não acontece só no Brasil, mas que
o somatório de características institucionais faz dele um sistema bastante peculiar (ABRANCHES, 1988).
Limongi e Figueiredo (2005) mencionam que as agendas dos poderes não são tão distintas como colocadas pela literatura, pois as demandas do eleitorado de ambos os poderes se assemelham. Os autores argumentam que as propostas, antes mesmo de se posicionarem como políticas particularistas, precisam fazer parte da agenda do Executivo, caso contrário não seriam nem mesmo aprovadas, ou seja, o Executivo também depende de produção de leis que beneficiam diretamente sua base eleitoral via distribuição de ministérios e cargos comissionados, demarcando assim sua preferência partidária e suas lideranças dentro do Legislativo. Logo, o processo decisório tende a ser compartilhado e negociado, apresentando um intenso poder de agenda do Executivo, mas nem sempre preponderante.
Palermo (2016) afirma que as ricas análises que tem sido produzidas sobre o sistema político brasileiro apontam para novas evidências e alguns deslocamentos nas abordagens centrais, isto é, apesar da sólida posição da interpretação da governabilidade do sistema político brasileiro, o debate institucional atual inclui novas variáveis. As qualidades e naturezas das lideranças como habilidades de persuasão talento, estilo e experiência, para o autor, são decisivas para explicar desempenho político para além das restrições institucionais. Logo, o equilíbrio entre Executivo e Legislativo não funda um padrão de governabilidade excepcionalmente atomístico nem consistentemente parlamentar.
Freitas (2013), em sua tese de doutorado, complementa esses estudos apontando que antes de entrar no mérito da natureza da preferência do parlamentar, seja pessoal, seja política, os parlamentares almejam a aprovação de leis. Logo, é a concordância de agendas que marca a contínua busca dos parlamentares pela mudança do status quo (FREITAS, 2013, p. 48). Embora Freitas (2013) tenha analisado prerrogativas do Executivo, seu trabalho traz uma importante conclusão referente à produção do Legislativo, ele é responsável por 37% da produção de leis.
Outro aspecto importante está na pesquisa de Lemos (2001) ao analisar as propostas de educação e saúde apresentadas entre 1988 e 1994 de origem do Legislativo. O autor encontrou que a preferência dos parlamentares segue o espectro ideológico e as regiões de seus eleitores, mas a maioria das propostas possuem uma natureza difusa e caráter regulatório, ou seja, as proposições não respondem, diretamente, aos benefícios específicos de grupos e empresas.
Apenas como critério de comparação, toda a produção de medidas provisórias e projetos de lei apresentada após a promulgação da Constituição até o final do primeiro governo de Dilma Rousseff (1989-2014) foi mensurada para esta pesquisa36.
Do total de 1.278 medidas provisórias apresentadas, 1.074 foram aprovadas, 191 rejeitadas, além de 13 estarem em processo de tramitação.
Nota-se uma visível queda de MPs apresentadas no primeiro governo de Dilma e no segundo governo de Lula, acompanhado de um aumento de proposições rejeitadas nessas administrações37. Já o primeiro governo de Lula apresentou o maior
índice de MPs, contabilizando 239. O maior índice de aprovação está no primeiro governo de FHC, com 159 MPs apresentadas, 143 aprovadas e 16 rejeitadas.
Gráfico 3: Distribuição de medidas provisórias apresentadas entre 1989-2014
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
Para o mesmo período foram contabilizados 3.317 projetos de lei apresentados. A média anual entre os 26 anos de governos calculados é de 49 MPs, enquanto para os projetos de lei (PLs) a média sobe para 127. Nota-se que o maior número de PLs apresentadas foi no segundo governo de Lula – com 572 –, sendo o menor número no governo de Dilma, com 176. Já o governo de Dilma teve o maior número de aprovações em relação aos projetos apresentados, sendo 127 aprovados, embora com 35 ainda em tramitação. A maior porcentagem de PLs rejeitados foi durante o governo de Itamar, quando apresentou 273, sendo 126 deles rejeitados.
36 Pesquisa realizada em maio de 2014.
37 Não deve ser desprezível o número de MPs reeditadas, principalmente durante o governo de FHC. Foram 223 MPs reeditadas em 1995; 175, em 1996; 303, em 1997, e 655, em 1998. Para seu segundo governo, os números são ainda maiores: 524, em 1999; 479, em 2000, e 2.574, em 2001, quando então foi proibido a reedição de MPs (Fonte: PORTAL da Legislação. Disponível em: < http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-1/medidas-provisorias#content >. Acesso em: 20 set. 2016).
Gráfico 4: Distribuição de Projetos de Lei apresentados entre 1989-2014
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
Os números dos gráficos apresentados mostram que o fortalecimento do Executivo está longe de ocorrer às escusas do enfraquecimento do Legislativo, pois apresentam uma produção acelerada de leis via Legislativo que não pode ser menosprezada. Produções altas de MPs, no segundo governo de FHC e nos dois governos de Lula, foram seguidas de alto índice de produção de projetos de lei. Nota- se também uma proporção maior entre projetos apresentados e aprovados nos três governos do PT.
Schneider (2004) afirma que o fortalecimento do Executivo incita a comunicabilidade entre os poderes por meio das coalizões, assertiva essa que também está na conclusão do trabalho de Freitas (2013) ao chamar o sistema de “presidencialismo da coalizão”, ou seja, um presidencialismo que não ocorre sem que coalizões sejam projetadas.
As coalizões dentro de um sistema presidencialista podem assumir diversos formatos, mas a combinação mais encontrada na literatura é a coalizão legislativa, que visa criar bases de sustentação partidária no Congresso Nacional para as propostas colocadas pelo presidente da República, envolvendo diretamente líderes e partidos (SCHNEIDER, 2004).
Um caso atual e emblemático sobre coalizões aconteceu nos dois primeiros anos do governo Lula, quando o partido do então presidente ocupava 18,50% dos assentos do Congresso Nacional, possuindo o maior índice de coalizão (63,50%) necessária para aprovação de uma lei entre todos os países da América Latina (PEREIRA, POWER e RAILE, 2008, p. 25).
Por meio do trabalho de Neiva (2012) é possível apontar a alta capacidade de organização e coesão interna do PT como justificativa da governabilidade, ou seja, o PT apresentou altos índices de disciplina em relação ao partido e em relação ao governo, bem como a quantidade de votos que a base proporcionou para a aprovação de matérias que o governo defendia no Congresso (NEIVA, 2011, p. 190). Nesse mesmo período do governo, a interpretação do “caso do mensalão” (Ação Penal n. 470) demonstra que a coalizão legislativa não foi suficiente para a aprovação da agenda do Executivo, e a necessidade de angariar parlamentares de partidos políticos menores se deu por meio da compra dos seus votos (PAIVA, BRAGA e PIMENTEL JR., 2007).
O gráfico a seguir apresenta o número de partidos políticos envolvidos em coalizões após a promulgação da Constituição de 1988. Nota-se que as coalizões com maior número de partidos estão localizadas nos governos do PT – Lula, Lula II e Dilma. Outra observação perante os dados é que para os segundos mandatos, tanto de FHC quanto de Lula, foi necessário um menor número de coalizões quando comparados aos seus respectivos primeiros mandatos.
Gráfico 5: Número de partidos envolvidos em coalizões em Projetos de Lei aprovados
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
Dessa forma, nota-se que o número de coalizões está diretamente relacionado à dispersão entre os partidos políticos, e que tende a ser menor nos segundos mandatos. Essa afirmação torna-se importante para discussões sobre o fim da reeleição que são constantes na grande temática da reforma política.
O índice de Douglas Rae (1967) é capaz de mensurar a dispersão entre os partidos políticos, observando que os valores mais próximos de 1 refletem um sistema partidário mais fragmentado, enquanto que os mais próximos de 0 são um sistema mais concentrado. Por meio dessa medida, Norris (1998) posiciona o Brasil entre os quatro países com maior índice de fragmentação, demonstrando um Congresso
Nacional com uma constante entre os valores 0,88 e 0,89 durante os anos de 1990 e 200638, com apenas um índice com valor de 0,86, em 199839.
O indicador do Número Efetivo de Partidos Políticos (NEPP) foi criado por Laakso e Taagepera (1979) para mensurar quantos partidos, efetivamente, têm peso nas eleições e exercem impacto no mercado eleitoral. O NEPP permite uma visão mais apurada da dinâmica da competição partidária ao calcular o número de partidos existentes em um determinado sistema partidário a partir de seu tamanho e relevância. Importante para o caso brasileiro, em que o número de partidos reais é diferente do de partidos nominais, ou seja, quando o número de partidos é volumoso, mas a coesão interna deles é menor que a aceitável (LAMOUNIER, 1988, p. 44).
Os índices altos nos últimos anos estão no gráfico a seguir, apresentando uma diminuição nos anos de 1990 a 1998, e um aumento notável durante o período de 1998 a 2010, com patamares elevados durante os governos de Lula. Observa-se que o número efetivo de partidos no Congresso tende a ser inversamente proporcional ao número de coalizões, com exceção para a inflexão no ano de 1998.
Gráfico 6: Número efetivo de partidos políticos com representação no Congresso durante 1990- 2010
Fonte: Melo (2010).
Embora os números de partidos efetivos correspondam a menos da metade do número de partidos políticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral (TSE), eles são suficientemente altos para demonstrarem a necessidade de coalizões entre os partidos dos parlamentares e do presidente para que as proposições, tanto oriundas do
38 Não existem dados disponíveis para além dessa data. Dessa forma, o período referente à Dilma I não pode ser considerado.
39 Fonte: LEEX – Laboratório de Estudos Experimentais. Disponível em: < http://www3.ucam.edu.br/leex/>. Acesso em: 20 set. 2016.
Executivo quanto do Legislativo, sejam no mínimo apreciadas. Entretanto, coalizão legislativa pressupõe minimamente disciplina partidária e obediência aos líderes partidários.
Huber (1996) revela que devido ao acúmulo de poderes dos líderes, torna-se natural eles se comportarem como os verdadeiros responsáveis pela manutenção da unidade partidária. Kinzo (1993), ao estudar as trajetórias partidárias dos parlamentares, refutou a ideia generalizada de que os partidos políticos são grupos temporários, inertes e cabides de interesses particulares dos parlamentares. Para a autora, membros do mesmo partido possuem interesses particulares semelhantes e que são mantidos pela ideologia, promovendo a coesão partidária.
Por outro lado, Amorim Neto e Santos (2003, p. 202) argumentam que o governo funcionaria às custas de um Executivo com fortes poderes legislativos e de um Legislativo composto de líderes partidários de baixa capacidade de controlar seus seguidores, ocorrendo o que eles intitularam de “segredo da ineficiência”.