EVIDÊNCIAS E TENSÕES A PARTIR DE CASOS CONCRETOS: A EXPERIÊNCIA DO PROGRAMA HABITAR BRASIL BID
3.1 UM OLHAR SOBRE O DESENHO DO PROGRAMA E SEUS ATORES
Criado em 1999, o Programa HBB foi financiado pelo BID e por recursos da União. O público-alvo são famílias com faixa de renda de até três salários mínimos, que residam em favelas, mocambos, palafitas e cortiços, entre outras, localizados em aglomerações urbanas. O HBB é composto por dois subprogramas, o Subprograma Desenvolvimento Institucional de Municípios - DI e o Subprograma Urbanização de Assentamentos Subnormais - UAS. Em tese, o Subprograma DI tem como objetivo geral apoiar a criação, ampliação ou modernização da capacidade institucional de prefeituras municipais ou governos de estados para atuar na melhoria das condições habitacionais, prioritariamente, das famílias de baixa renda, por meio da criação e aperfeiçoamento dos instrumentos que permitam a regularização dos assentamentos precários; criação de condições para a ampliação da oferta de habitações de baixo custo; adequação dos padrões urbanísticos e administrativos às condições socioeconômicas da população de baixa renda; implantação de estratégias de controle e desestímulo à ocupação irregular de áreas; e, elevação da capacitação técnica dos gestores do poder executivo responsáveis pelo funcionamento do setor. Por sua vez, o objetivo específico do Subprograma UAS é:
...a implantação, de forma coordenada, de projetos integrados de urbanização de assentamentos subnormais, que compreendam a regularização fundiária e a implantação de infra-estrutura urbana e de recuperação ambiental nessas áreas, assegurando a efetiva mobilização e participação da comunidade na concepção e implantação dos projetos (Habitar Brasil - Regulamento Operacional, 2004, p.10).
Pode-se afirmar que o HBB é um programa híbrido, visto que, de um lado, seu desenho apresenta traços da racionalidade instrumental da década de 60 ao ofertar a seqüência dos itens de projeto passíveis de financiamento em lista prévia (o que gera desestímulo ao protagonismo da ação local), além de projetos compreensivos com custos padronizados em meio às diferentes realidades municipais do país. Além disso, estimula a formação de uma unidade local (UEM – Unidade Executora Municipal ou UEE – Unidade Executora Estadual) destinada ao acompanhamento e execução do programa que, muitas vezes, agrega o trabalho de consultores externos que acabam por não transmitir aos servidores da administração local o conhecimento adquirido e produzido nos trabalhos. De outro lado estimula a adoção de mecanismos de participação popular na formulação da estratégia de intervenção, muito embora a forma
e o nível da participação popular sejam questionáveis na prática21. Sob a ótica da dimensão ambiental urbana, há a consideração da temática pelo Programa, mesmo que a preocupação tenha recaído na mitigação de impactos decorrentes das ações de urbanização.
Os atores envolvidos na gestão e implementação do Programa – e oficialmente reconhecidos no Regulamento Operacional do HBB (2004, p. 6) - são diversos e se encontram em distintas escalas de atuação. Na escala internacional, o BID (considerado nos documentos oficiais apenas como agente provedor de parte dos recursos financeiros oriundos do acordo de empréstimo firmado com a União) tem sua ação vinculada primordialmente à continuidade de projetos de “cooperação” para fins de desenvolvimento econômico local e erradicação da pobreza urbana, que encontraram no país ambiente propício a sua difusão a partir dos anos 80.
Na escala nacional, tem-se o Ministério das Cidades22, órgão designado pela União para exercer a representação e intermediação com o BID, bem como a responsabilidade pela gestão do Programa, incluindo ações de definição de diretrizes, aprovação, monitoramento e avaliação da execução, e a Caixa Econômica Federal, agente operacionalizador do Programa, com capilaridade nos municípios brasileiros e ação descentralizada nas gerências regionais de desenvolvimento urbano em diversos municípios do país, não apenas capitais de estados.
Na escala nacional tem-se ainda a Secretaria de Patrimônio da União - SPU, que tem como uma de suas missões gerenciar os imóveis públicos da União, dentre os quais se inserem os terrenos de marinha, acrescidos de marinha e os terrenos marginais23, com os quais as APPs à margem dos cursos d’água exercem uma estreita relação. O IBAMA também é ator na implementação do Programa. Sua atuação está vinculada à emissão de pareceres referentes aos projetos contratados por entes estaduais.
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Sobre este aspecto, Guimarães (2005), a partir da análise do projeto do Programa em Belém - Pará, evidencia a existência de um distanciamento entre as intenções dos profissionais envolvidos no projeto a serviço do Estado e as reais demandas da população.
22 Até a criação do Ministério das Cidades, em 2003, o HBB foi gerenciado pela Secretaria Especial de Desenvolvimento
Urbano da Presidência da República.
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Os terrenos de marinha são aqueles banhados pelo mar, lagos, rios e quaisquer outras correntes de água onde se faça sentir a influência das marés e estejam situados numa faixa de 33,00 m, medidos horizontalmente para a parte da terra, da posição da linha de preamar médio de 1831. Os acrescidos de marinha são formados natural ou artificialmente em direção ao mar, rios ou lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. Os terrenos marginais são banhados por
Na escala local, tem-se como órgãos passíveis de serem contratados as prefeituras municipais, os governos estaduais e do Distrito Federal, em suas administrações direta ou indireta. Nessa escala também estão envolvidos outros atores, muitas vezes desconsiderados das análises de implementação dos programas habitacionais, como são as consultorias especializadas, as ONGs, os institutos de ensino e pesquisa como universidades, institutos, fundações de atuação local e capazes de desenvolver serviços específicos no âmbito do Programa, o Ministério Público, Gerências de Patrimônio da União - GRPU, órgãos locais de licenciamento ambiental.
Em entrevista informal realizada com gestor do HBB no Ministério das Cidades24, foi afirmado que o poder de interferência do Ministério das Cidades e da Caixa Econômica Federal enquanto órgãos gestor e operacionalizador do Programa, respectivamente, esteve restrito à análise de viabilidade técnica e operacional dos projetos contratados. A justificativa para isso recai na valorização, pelas equipes técnicas dos órgãos federais, da autonomia dos entes contratados em dispor da sua política e das ações projetuais de acordo com as necessidades e expectativas locais. Nesse sentido, a valorização da autonomia encontra-se respaldada pela Constituição Federal de 1988 e, em tese, é consonante com a implementação de programas habitacionais federais como o HBB. Entretanto cabe ressaltar que a definição de ‘viabilidade técnica’ e dos parâmetros sobre os quais essa definição está amparada estão muitas vezes vinculadas aos dispositivos legais existentes e que incidem sobre a temática. Dessa forma, a viabilidade técnica confunde-se muitas vezes com a viabilidade normativa ou legal.
A partir das informações obtidas no órgão gestor do Programa, no tocante à autonomia dada aos entes subnacionais na definição de sua estratégia projetual, um direcionamento dessa pesquisa foi apontado, no sentido de que a identificação dos processos preponderantes na tomada de decisão quanto à regularização fundiária ou manutenção das APP nos projetos contratados - e que geraram as distintas estratégias de intervenção apontadas anteriormente – recaem mais fortemente na escala local. E é sobre escala local que está direcionada a análise dos processos decisórios.
Para a pesquisa empírica foram selecionados três projetos contratados pelo Programa Habitar Brasil BID, que serão objeto de estudos de exemplo. Essa pesquisa vai desde a criação do Programa, em 1999, que tinha como órgão gestor a Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano, até o presente ano (2007), período atual de implementação dos projetos, que têm como órgão gestor o atual Ministério das Cidades. Os projetos foram escolhidos com base nas diferentes estratégias de intervenção apontadas por Freire (2005), quanto ao tratamento dado à APP. Foram escolhidos os assentamentos SQ 19 em Cidade Ocidental/GO (Estratégia 1), Coroa do Meio em Aracaju/SE (Estratégia 2) e Alagados em Salvador/BA (Estratégia 5). Enquanto o primeiro foi mais atento ao quadro natural, no segundo o processo resultou numa estratégia mediada entre aspectos naturais e sociais, e o terceiro foi mais atento ao quadro social (Quadro 7).
Quadro 7 – Identificação dos projetos do HBB analisados a partir das estratégias de intervenção adotadas nos projetos inseridos em APP à margem de corpos d’água.
Assentamento Município/UF Estratégia de intervenção Caracterização SQ 19 Cidade Ocidental / GO ESTRATÉGIA 1 APP recuperada e preservada, de acordo com legislação ambiental
As Áreas de Preservação Permanente
permaneceram com a vegetação do bioma local ou esta foi recuperada e protegida. Foi vetada a ocupação pela população. Aqui se incluem os casos em que houve remoção total ou parcial da população moradora em detrimento da
manutenção da APP. Coroa do Meio Aracaju / SE ESTRATÉGIA 2 APP
recuperada e preservada, porém em desacordo com normas especificas da legislação ambiental
As Áreas de Preservação Permanente
permaneceram com a vegetação do bioma local ou esta foi recuperada e protegida. Foi vetada a ocupação pela população. Entretanto, as larguras das faixas de preservação estabelecidas no Código Florestal – Lei 4771/65 não foram
respeitadas, sendo, em alguns trechos, suprimidas em função da implantação de equipamentos comunitários ou áreas de lazer.
Alagados Salvador / BA ESTRATÉGIA 5 APP totalmente descaracterizad a / suprimida
As Áreas de Preservação Permanente foram descaracterizadas/suprimidas por obras no corpo hídrico, em geral canalizações abertas ou fechadas. As áreas de APP foram destinadas à implantação de equipamentos comunitários edificados, assim como provisão de unidades habitacionais. A estratégia privilegia a ocupação da APP por população, em detrimento de manutenção de áreas preservadas.
Fonte: Freire (2005), adaptado pela autora.