Uma Nova Proposta

que cabe a ele prestar esclarecimentos à população.

Sendo assim, concluímos que a Revogação de Mandato só poderia atacar o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos Municipais, os Senadores, Deputados Estaduais, Deputados Distritais e os Vereadores, tendo como certo também que a aplicação do instituto se dá de forma especifica para cada uma das esferas da federação.

O art. 14 da nossa Constituição prevê o uso do referendo, do plebiscito e da iniciativa popular como mecanismos de democracia semidireta, sendo eles regulados pela Lei no 9.709/98. O que se verifica, no entanto, é que tais instrumentos têm sua utilização esvaziada devido aos obstáculos que a própria legislação põe para seu exercício.

Objetivando estabelecer o Recall como um mecanismo eficiente e viável, seria necessário, em primeiro lugar, incluí-lo no rol do art. 14. Sugere-se que se utilize a expressão Recall, que consubstancia historicamente a revogação de mandatos políticos por iniciativa e decisão dos eleitores.

Em seguida é necessário uma lei que regulamente especificamente a sua aplicação. É esse o passo mais importante e sobre o qual recairão os maiores esforços de tempo e logística. É necessário que assim o seja sob pena de criarmos mais um mecanismo inoperante.

A visão sobre o instituto ultrapassa os limites do direito, devendo ser compreendido em seu aspecto institucional. Estamos lidando com um mecanismo que tem como base o respeito à dignidade humana e à soberania popular, comprometido com o desenvolver de uma Administração Publica eficiente, balizada pela ética e a responsabilidade política intrínseca à sua atuação.

Para isso é necessário que o instrumento seja regulamentado tendo em vista as dificuldades de sua aplicação em um território com as proporções e peculiaridades do Estado Brasileiro.

A análise do instrumento revela que o mecanismo tem sua melhor aplicação na esfera local, sendo pouquíssimos os casos relatados na esfera Estadual, como os dois episódios na história americana na Dakota do Norte em 1921 e na Califórnia em 2003, e mais escassos ainda na esfera Federal, como no

caso contra Chávez na Venezuela em 2004. Sendo assim, penso que a aplicação nos Municípios seja, de longe, o proceder mais adequado na busca pelo uso mais eficiente do Recall. É para esta esfera que direcionamos a nossa proposta, ao menos inicialmente.

Os Municípios são tidos hoje pelo nosso ordenamento constitucional como uma das entidades componentes da Federação. Ao lado da União, dos Estados e do Distrito Federal, são eles estabelecidos como entidades dotadas de autonomia política, administrativa e financeira. Prerrogativa essa tida como inatingível conforme estabelecido pelo art. 34, VII, “c” da Carta, uma vez que não há hierarquia entre as entidades da Federação.

A autonomia política dos municípios se traduz no seu poder de se auto-organizar e de legislar. A esse poder se relaciona diretamente a definição dos mecanismos de eleição e destituição de seus agentes políticos. É esse o ponto de partida para se falar em um Recall na esfera municipal.

A população dos municípios se encontra em uma posição privilegiada.

Por ser esta a menor das esferas da federação, nota-se, como consequência imediata, a maior proximidade dos cidadãos em relação aos centros de poder, pelo simples fato de se tratar de um contingente geográfico e populacional reduzido.

A vivência direta dos problemas da comunidade, aliada à exposição mais direta e frequente dos Agentes Políticos, que costumam participar dos eventos locais e prestar mais esclarecimentos à população, faz com que o acompanhar da vida política aqui seja muito mais natural.

A proximidade dessas relações, porém, pode operar no sentido oposto, sob forma de ameaças e subornos a fim de se ocultar as más-condutas dos representantes e de eliminar a possibilidade de ação da população pelas vias institucionais. O Recall operaria como um instrumento capaz de evitar ou limitar o poder de influencia dos agentes nesse sentido.

Pois bem, uma vez previsto constitucionalmente o mecanismo do Recall a sua aplicação estaria condicionada a regulamentação por legislação especifica. Para que não cometamos os mesmos erros das propostas mencionadas é necessário que avaliemos cinco pontos sensíveis: o quórum de convocação, os cargos que podem

ser submetidos ao Recall, a consequência da destituição para o vice, a cláusula de vedação temporal e a exigência de motivação.

Em relação ao quórum vemos que as propostas brasileiras, no geral, determinam uma quantidade muito baixa do eleitorado para a convocação do instrumento, indo de incríveis 2% ao máximo de 10%. O que notamos no resto do mundo é que o quórum mínimo nunca é inferior aos 10%, sendo este o caso do Equador. Progressivamente figuram, a titulo de exemplo, Califórnia, Bolívia, Venezuela e Colômbia com 12%, 15%, 20% e 40% respectivamente.⁴¹

O medo de se criar mais um mecanismo inutilizável pela população é grande, mas tal argumento não deve ser utilizado a ponto de se vulgarizar o uso do instituto, que naturalmente se revela como uma ultima ratio.

É necessário que seja fixado, portanto, um quórum mais elevado, cuja obtenção poderia ser facilitada enormemente pelo avanço tecnológico da certificação digital e o uso de chaves publicas, o que, em última análise, acabaria por tornar mais acessíveis também os outros mecanismos da democracia semidireta já previstos em nosso ordenamento.

No tocante às autoridades que podem ser submetidas ao mecanismo, tendo como critério primeiro a possibilidade de seu uso imediato, o ideal seria a aplicação do mecanismo apenas às autoridades chefes do Executivo, uma vez que essas são eleitas pelo sistema majoritário, base sobre a qual é construída a figura do Recall norte-americano, e aos Senadores no caso da expansão do Recall à esfera Federal.

O sistema de eleições proporcionais representa um verdadeiro obstáculo à aplicação do Recall. A formula do quociente eleitoral permite com que muitas vezes candidatos que não obtiveram as maiores votações sejam eleitos. Isso é essencial para que seja garantida a representação à grupos minoritários.

Consequência disso seria o risco da aplicação irresponsável do Recall por maiorias objetivando excluir os grupos minoritários de seus assentos. Dessa forma vemos a dificuldade em se introduzir a revogação dos mandatos nas Câmaras de Vereadores, nas Assembleias Legislativas e na Câmara dos Deputados.

41 AVILA, Caio Marcio de Brito. 2009.

A solução apresentada para esse problema seria a modificação do sistema proporcional, seguindo os caminhos da adoção do voto por distritos menores, que permitiriam a maior proximidade entre eleitor e representante sem reduzir drasticamente o potencial representativo das minorias, ou então a via extremista de Dissolução do Parlamento nos moldes do abberunfungrecht Suíço a qual não considero adequada.

Outra alternativa seria a de utilizar os votos nominais direcionados ao representante para garantir a manutenção de seu cargo. Dessa forma a manutenção do cargo estaria vinculada ao atingir de uma porcentagem de sua votação nas eleições principais e não a um quórum maior que 50% dos eleitores em geral, assegurando, dessa forma a representação das minorias.

Sobre a vinculação do destino do Vice no caso da destituição do Titular do Cargo, penso que esse seja o caminho adequado. O recall é um mecanismo de mobilização extrema e é fruto de uma patente indignação do corpo eleitoral. Permitir que o vice de um representante, cujas ações ou omissões foram suficientes para promover a mobilização eleitoral em prol de sua destituição, assuma o cargo é, na maioria das vezes, ignorar a vontade do povo, que muito provavelmente não pretende ver um individuo do mesmo grupo politico assumir a posição. Permitir que o vice participe das eleições para substituir o representante destituído é suficiente para lidar com as situações em que tal afirmação não seja verdadeira.

Passemos à análise dos Lapsos temporais para a instauração e para a proposição de nova revogação. É interessante que exista uma espécie de imunidade durante o inicio do mandato, de forma que não se permita que recalls vingativos, cuja única intenção seria a institucionalização de um terceiro turno, sejam veiculados. Além disso, é necessário tempo para que se verifique se medidas tomadas foram ou não efetivas. O comum é que seja vedado o uso do mecanismo antes de completado o primeiro ano do mandato. Alguns países inclusive vedam o uso durante o ultimo ano do mandato devido aos custos associados ao procedimento.

Sobre as condutas aptas a instaurar o procedimento penso que não seja adequada a delimitação restritiva das hipóteses. Os casos a serem analisados são intrinsecamente abertos, podendo incluir ações e omissões como crimes em geral, o

desvio de verbas, a fraude, a corrupção e a compra/venda de votos, a franca incompetência administrativa, a irresponsabilidade fiscal, a prática de atos administrativos imotivados e o desrespeito aos gastos mínimos em áreas essenciais como saúde e educação.

Por fim, considero que também seja essencial a criação de mecanismos que visem impedir o uso abusivo e irresponsável do mecanismo. Em muitos países é exigida uma caução do grupo que der inicio à coleta das assinaturas. Não acredito que este seja o método mais adequado ou um requisito valido para a utilização do mecanismo. Mas acredito que a responsabilização dos mobilizadores mediante processo específico seja correta no caso de constatação de falsidade dos motivos incitadores do procedimento.

Uma vez assegurada uma legislação especifica que se preocupe com estes pontos listados, acredito que o Recall possa ser utilizado como uma alternativa pratica para a correção de alguns dos defeitos do nosso sistema Representativo, inicialmente em nível municipal e como modelo a ser expandido, respeitadas as necessidades intrínsecas de sua aplicação em outros contextos, à esfera estadual e federal.

CONCLUSÕES

Buscar compreender todo o sistema que gravita em torno da ideia da representação política é uma atividades que se torna cada vez mais complexa à medida em que a realidade e a prática rompem com os limites bem definidos dos modelos que julgávamos serem até então adequados.

Sob o risco de aderirmos a um sistema de representação meramente formal recai sobre nós o dever de procurar novos meios para se repensar essa relação basilar da democracia. Minha pretensão não é a de trazer as respostas para a eliminação das falhas do sistema. Porém isso não significa dizer que devamos nos manter inertes diante da Crise de Representatividade que, caracterizada pela ineficiência do sistema de controle horizontal e vertical, há muito tempo se arrasta diante de nossos olhos.

As disposições constitucionais fundamentais têm como característica básica a sua indeterminação. E esse caráter é essencial para que se possa haver um ordenamento aberto e capaz de se adequar às mudanças sociais. O direito, por pretender lidar com o social, não pode se dar ao luxo de se fazer cristalizado, sob pena de ruir diante das eternas mudanças que são a base do agir social.

É necessário se reforçar a busca pela efetividade e pelo aperfeiçoamento da atuação do Estado, responsável pela concretização dos direitos fundamentais.

Com este trabalho, tive como objetivo incitar o debate acerca de um mecanismo da democracia semidireta com enorme potencial transformador e que, por algum motivo, não figura no centro dos debates acerca da reforma política.

Atribuir isso ao fato de o mecanismo ser um instrumento inadequado, superado ou incompatível com nosso sistema é ignorar a realidade. Trata-se de um instrumento em franca expansão, já utilizado em vários países e cujos resultados vem se revelando surpreendentemente positivos.

Em 2011⁴², foram registradas mais de 150 eleições de Recall. Aqui não estão contabilizados os casos em que, por algum motivo não se pode instaurar o

42 RECALL OF STATE OFFICIALS. NATIONAL CONFERENCE OF STATE LEGISLATURES.

Disponível em: <http://www.ncsl.org/research/elections-and-campaigns/recall-of-state-officials.aspx>

Acesso em 16 nov. 2014

procedimento. Verificou-se então a destituição de 75 representantes e a saída de ao menos outros 9 diante da ameaça do Recall. Dezessete estados norte americanos foram responsáveis por isso, com os procedimentos sendo realizados em 73 jurisdições diferentes, incluindo o condado de Miami-Dade, com população superior aos 2.600.000 habitantes.

Além disso, merece destaque o fato de que 11 dos mandatos revogados eram de senadores, número recorde na história norte-americana, superando o recorde até então vigente e que havia sido estabelecido no ano anterior, 2010.

À medida em que o povo se familiariza com o instituto e assume o seu papel de protagonista no jogo democrático, nota-se a expansão do uso do Recall, tanto em relação ao numero dos casos de aplicação como em relação à amplitude geográfica dos pleitos.

Trata-se de um mecanismo que poderia oxigenar o nosso sistema de Representação e trazer o povo ao seu merecido lugar dentro do viver democrático.

Não podemos esquecer, porém, que este é um assunto que em muito assusta a classe política brasileira. Trata-se de um claro instinto de auto-preservação⁴³ sempre presente nas discussões a cerca do tema da representação. É esse um dos maiores obstáculos na busca pela Reforma Política clamada pela população e prometida pelo Estado.

Para que possamos pensar em um modelo adequado de Representação que, na busca pela sua efetivação, conjure as ideias de participação, controle, responsabilidade e responsividade será necessário superar o desinteresse daqueles que exercem o mandato. Temos que reconhecer que as vontades são produzidas socialmente e que alguns agentes possuem uma capacidade de influência muito maior do que outros. Não podemos falar de uma reforma dos moldes da Representação sem ter como foco a base desse sistema.

43 CORRÊA, Oscar Dias. O sistema eleitoral que convém ao Brasil, p. 109: Não se pode olvidar, no ponto, a variável da autopreservação, um dos maiores óbices a qualquer reforma política, presente no

“desinteresse pela mudança por parte daqueles que exercem o mandato popular e são incumbidos de votá-la” e que “temem mudar o sistema, o processo pelo qual se elegeram (e pretendem e pensam em reeleger-se!), para outro, cujas consequências ignoram, e temem a derrota”

As teses que deram origem às recentes decisões do Supremo Tribunal Federal me parecem operar a favor dessa proposta. Ao declarar a infidelidade partidária como causa de perda do mandato parlamentar nos Mandados de Segurança nos 22.602, 22.603 e 22.604, de outubro de 2007 e na Resolução no 22.610/2007 do Tribunal Superior Eleitoral, a doutrina deu inicio à fundamentação da vinculação do agir dos representantes aos programas partidários, o que representa o primeiro passo rumo à institucionalização do dever de Lealdade e Fidelidade ao Eleitorado.

Devemos nos lembrar que quem age em nome do povo tem a responsabilidade e a obrigação de reconhecer e ter suas ações orientadas pelo fato de que é ele quem detém o poder de favorecer ou prejudicar um sem fim de pessoas. A responsabilidade política, portanto, pelo seu alcance e pela estrutura pela qual é constituída a relação de representação, deve ser compreendida e cobrada como a primeira em relação a todas as outras.

O Recall opera como uma lembrança permanente na memória dos agentes políticos eleitos. Sendo a sua mera previsão no ordenamento suficiente para inibir inúmeros atos de corrupção e abuso, e para incentivar o agir responsável, competente e comprometido com os anseios sociais.

Nosso ordenamento afirma que todo poder emana do povo e em seu nome será exercido e a fim de não aceitarmos isso como meras palavras temos como certo que o maior beneficio da discussão aqui posta é a de incentivar o desenvolvimento de uma sociedade civil plural e ciente de seu papel e poder na construção de nossa democracia.

A crise da representação não vai ser resolvida exclusivamente nas esferas representativas. Não podemos nos iludir afirmando que uma mudança do sistema eleitoral será capaz de eliminar os problemas que aqui destacamos.

Nossa busca é pelo incentivo ao desenvolvimento de um Self cidadão e pelo imergir da população na prática democrática. Quanto a isso temos a certeza de que o caminho só pode ser um: convidar os cidadãos para o centro do debate, reafirmando a legitimidade do povo como detentor da soberania.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AIETA, Vânia Siciliano. Mandato eletivo : estudos em homenagem ao Prof. Siqueira Castro. Rio de Janeiro : Lumen Juris, 2006.

__________________. O recall e o voto destituinte. Revista de Direito. In: Revista de direito constitucional e internacional, v. 10, n. 40, p. 157-170, jul./set. 2002.

AVILA, Caio Marcio de Brito. Recall – A revogação do mandato politico pelos eleitores: uma proposta para o sistema jurídico brasileiro, 2009.

BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed. rev. e atual. São Paulo, Malheiros Ed., 1999.

_________________. Teoria constitucional da democracia participativa: por um direito constitucional de luta e resistência, por uma nova hermenêutica, por uma repolitização da legitimidade. São Paulo: Malheiros Ed., 2001.

BURKE, Edmund. Discurso aos eleitores de Bristol. Tradução de Cid Knipel Moreira in Os clássicos da política. 2o volume. Organizador Francisco C. Weffort. São Paulo, Ática, 2001, pp. 29-30.

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Oposição na política: propostas para uma rearquitetura da democracia. São Paulo: Angelotti, 1995.

CORRÊA, Oscar Dias. O sistema eleitoral que convém ao Brasil. In: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes; VELLOSO, Carlos Mário da Silva (Coord.). Direito eleitoral.

Belo Horizonte: Del Rey, 1996.

CRONIN, Thomas E. Direct democracy: the politics of the initiative, referendum and recall. Cambridge MA: Harvard University Press, 1999.

HAURIOU, André. Derecho constitucional e instituciones políticas. Traducción castellana, adaptación y apéndice a cargo de José Antonio Gonzáles Casanova.

Barcelona: Ediciones Ariel, 1971.

KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do Estado. Tradução de Luís Carlos Borges. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes. 1998.

GARCIA, Maria. Os Poderes do mandato e o recall. Revista de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo , v.13, n.50, p.29-38, jan.2005.

_______________. Políticas públicas e normas programáticas : a efetividade da constituição, a administração. In: Revista de direito constitucional e internacional, v.

19, n. 76, p. 101-112, jul./set. 2011

GODINHO, Helena Telino Neves. O referendo de revogação de mandato (recall). - Belo Horizonte : Del Rey Editora, 2011.

MANIN, Bernard. As metamorfoses do governo representativo. Cambridge:

Cambridge University Press, 1997.

MEIRELLES TEIXEIRA, J. H. Curso de Direito Constitucional. S. Paulo: Forense Universitária, 1991; pp. 486 e ss.

MIGUEL, Luis Felipe. O representante como protetor: incursões na representação política "vista de baixo". In: Revista brasileira de ciências sociais, v. 27, n. 79, p. 31-47, jun. 2012.

_________________. Representação democrática : autonomia e interesse ou identidade e advocacy. In: Lua Nova : revista de cultura e política, n. 84, p. 13-23 2011.

_________________. Representação política em 3D : elementos para uma teoria ampliada da representação política. In: Revista brasileira de ciências sociais, v. 18, n. 51, p. 123-140, fev. 2003.

_________________. Impasses da accountability: dilemas e alternativas da representação política. In: Revista de sociologia e política, n. 25, p. 25-38, nov. 2005.