Um caminho possível para compreender a articulação das políticas de emprego e proteção so-cial é o de começar por as enquadrar no movimento de afastamento das políticas macroeconó-micas que tinham como objetivo principal o pleno emprego, no sentido da transição para políticas baseadas na empregabilidade e ativação dos desempregados e trabalhadores precários. Por ou-tras palavras, a substituição de políticas alicerçadas na procura por políticas baseadas na oferta, um traço comum às variedades de neoliberalismo, independentemente dos modelos de ativação adotados. No quadro da União Europeia, a transformação das políticas de emprego, especial-mente desde os anos de 1990, mostra como o desemprego e também a precariedade laboral têm sido crescentemente entendidos como resultantes de questões e de atributos individuais (individualização), cuja responsabilidade é em grande medida dos próprios desempregados ou dos trabalhadores precários (autorresponsabilização). Segundo esta conceção, o desemprego e a precariedade não se devem a causas estruturais (económicas ou políticas), ligadas por exem-plo à globalização ou à insuficiência da procura agregada resultante de uma repartição do ren-dimento enviesada a favor do capital, mas sim a um conjunto de debilidades ou vulnerabilidades de escala individual. As causas seriam, portanto, de natureza sobretudo individual, enquanto as razões macroeconómicas objetivas, decorrentes do funcionamento do modelo económico, são desvalorizadas, visto que de outra forma colocar-se-ia em questão o próprio modelo.
Nesta linha, as vulnerabilidades individuais são situadas basicamente em três níveis: (i) falta de competências técnicas e de qualificações especializadas; (ii) falta de competências sociais e relacionais; e (iii) falta de “competências morais” ou atitudes de natureza moral (por exemplo, falta de vontade de trabalhar ou ausência de capacidade de compromisso profissional). Fruto deste entendimento, as políticas de emprego têm sido paulatinamente orientadas para a empre-gabilidade e ativação dos desempregados, quer através da promoção da formação e do acon-selhamento na procura ou melhoria do emprego, quer através de ações tendentes à melhoria de competências sociais e relacionais junto de grupos mais vulneráveis.
Por outro lado, no que diz respeito à regulamentação laboral, a perda de poder dos trabalha-dores, e neste processo uma certa marginalização do papel significativo do movimento sindical (Silva, Estanque & Costa, 2020, 2021), tem-se traduzido na flexibilização da legislação laboral a fim de adaptar os quadros legislativos à promoção da concorrência, num movimento cronologi-camente anterior e que se pode situar na Europa pelo menos desde os anos de 1980. O objetivo destas reformas laborais é o de flexibilizar – que na prática quer dizer reduzir – o conjunto de direitos laborais e sociais que constituíram o modelo do pós-guerra e que tinham parcialmente desmercadorizado o trabalho no sentido em que elevaram o grau de autonomia e independência dos indivíduos em relação ao mercado, mas que passaram a ser considerados como não com-patíveis com a maior competitividade no mercado global (Esping-Andersen, 1990). Em suma, a lógica das duas tendências, quer a da responsabilização individual, quer a da eliminação de direitos laborais, aponta no sentido de uma progressiva subordinação do controlo político à su-posta eficiência do mercado. Ora, isto representou um retrocesso no consenso alcançado após a Segunda Guerra Mundial, baseado na articulação virtuosa entre a promoção do pleno emprego, políticas sociais e regulação do mercado de trabalho; e, ao contrário, estimulou um movimento de mercadorização do trabalho, ou seja, de fortalecimento do estatuto do trabalho enquanto mercadoria e, portanto, da dependência do trabalhador face ao mercado.
A este propósito, importa relembrar três aspetos num contexto caracterizado pela vasta ofensiva neoliberal sobre o trabalho, visando uma desregulação do mercado de trabalho (chegando, no caso do Reino Unido, a ser radical em termos de concretização). Primeiro, o lugar hegemónico que o mercado hoje ocupa não resultou de nenhuma ordem natural, mas sim de mudanças legis-lativas que foram sendo introduzidas pelos governos ao longo do tempo. Segundo, as políticas de bem-estar foram historicamente determinadas por conflitos mais vastos, nomeadamente os relacionados com as forças de mercado e o poder dos grupos envolvidos, afetando a distribui-ção dos recursos de poder na sociedade. Terceiro, o movimento sindical foi um dos pilares da construção do Estado-providência contemporâneo, contribuindo decisivamente para a melhoria das condições de vida dos trabalhadores, a redução de desigualdades e o desenvolvimento dos serviços sociais.
A partir de meados dos anos de 1970, o movimento sindical foi também atingido pela ofensiva neoliberal, para a qual as formas de coordenação no mercado de trabalho constituíam uma “rigi-dez” e a individualização das relações de trabalho era a chave para tornar o sistema de emprego num “verdadeiro mercado”, à semelhança dos mercados de bens e serviços. O aumento do de-semprego, o embaratecimento do trabalho, a desregulação das relações individuais de trabalho e a precarização dos vínculos laborais, as restrições à negociação coletiva e consequente perda da sua eficácia, tudo isto combinado vulnerabilizou o movimento sindical e o seu peso na influên-cia política (e que hoje é muitas vezes ignorada ou até mesmo instrumentalizada) e na vida con-creta dos trabalhadores. As sucessivas crises agravaram as pressões sobre o funcionamento do mercado de trabalho e sobre os próprios sindicatos. Colocados sob pressão, ou em “estado de necessidade”, os sindicatos são ameaçados por movimentos inorgânicos, ora mais focados, ora mais amplos, mas que vão ocupando o espaço institucionalizado dos conflitos, perante a perda de protagonismo de parte dos atores sindicais no espaço público.
Observadas em perspetiva, as mudanças ocorridas em Portugal tornam-se talvez mais nítidas.
Ao longo de cinco décadas (de 1974 à atualidade), as políticas foram-se alterando, quer na sua definição, quer nas inter-relações estabelecidas entre si. Nessa evolução é possível identificar tendências ou ciclos que espelham os contextos políticos e económicos pelos quais o país pas-sou e, em consequência, as opções tomadas em cada um deles, assim como os seus resultados.
As políticas têm oscilado entre dois sentidos: a desregulação, quando as crises, bem como as suas causas e consequências, parecem ser esquecidas e as políticas neoliberais atribuem os problemas do capitalismo e do funcionamento do mercado ao suposto excesso de intervencio-nismo do Estado e das políticas públicas, como aconteceu durante os anos de intervenção da Troika; e a regulação, quando o mercado de certa maneira perde legitimidade política e eficácia, como no momento atual de crise pandémica, e o que se procura evitar é o “excesso” de desre-gulação, mais do que repor equilíbrios. Em termos ideológicos, políticos e económicos, o período de tempo estudado é atravessado por momentos de tensão e alternância entre políticas, e pon-tuado por dois movimentos com sentidos e resultados distintos.
Um movimento que incorpora nas políticas valores progressistas, no qual se valoriza a dignidade humana do trabalhador, ao mesmo tempo que se consideram fundamentais as potencialidades regulatórias do Estado na promoção de emprego de qualidade, no combate ao desemprego, na redução das desigualdades e na promoção do bem-estar social, assumindo que o trabalho/
emprego é fator determinante nos processos de integração social. Este movimento resulta, entre outras coisas, na relativa ampliação e reforço das ligações ao sistema de proteção aos traba-lhadores/desempregados e no investimento na proteção. Designá-lo-emos como movimento de progresso social.
E o movimento, em certo sentido contraposto ao anterior, que transporta uma matriz política neolibe-ral e se tem vindo a aprofundar, no qual se sobrevaloriza a competitividade do país, das empresas e dos trabalhadores, ao mesmo tempo que se considera necessário reestruturar/reformar (quer dizer, liberalizar) os sistemas de regulação e de proteção social, limitando ou retirando funções assumidas pelo Estado e responsabilizando individualmente os trabalhadores/desempregados, para alegada-mente aumentar a eficiência. Este movimento tem como resultado, entre outras coisas, o reforço das condicionalidades no acesso e ligação aos sistemas de proteção dos trabalhadores/desempregados e o desinvestimento na proteção. Por isso, designá-lo-emos como movimento de retrocesso social.
Importa assinalar desde já que estes movimentos não são necessariamente cronológicos e que, por isso, podem coexistir nos mesmos ciclos políticos e governativos.