Uma proposta e algumas disputas: o percurso legislativo e as questões sensíveis

Sob o rótulo de principal medida de ajuste estrutural do Poder Judiciário ou demais instituições do sistema de justiça nos últimos anos, a Emenda 45 seguiu uma trajetória legislativa razoável até ser aprovada na Câmara dos Deputados, onde tramitava como PEC 96/92, e, depois, no Senado Federal, onde foi denominada PEC 29/00. Uma vez apresentada no dia 26 de março do ano de 1992 (PEC 96), foi encaminhada à Comissão de Constituição, Justiça e Redação (CCJR) no dia 30 de abril, ocasião em que ocorreu a leitura e publicação da matéria (BRASIL, 2004)106.

Já no dia 07 de maio foi designado seu primeiro relator na Câmara dos Deputados, Deputado Luiz Carlos Santos (PMDB/SP), cujo parecer foi pela admissibilidade da proposta. Sem avanços consideráveis nos anos de 1993 e 1994, foi arquivada e, depois, desarquivada no mesmo ano de 1995. Neste período, foi encaminhada para a revisão constitucional de 1993, mas voltou à casa em razão da falta de sucesso da revisão, sob a relatoria do Deputado Jairo Carneiro (PFL/BA). Sem atos relevantes nos

106 _{A fim de evitar confusões, quaisquer citações indiretas ao percurso legislativo} da Emenda 45, seja na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, serão indicadas como “Brasil, 2004”. Informações completas e detalhadas sobre a trajetória legislativa podem ser encontradas no site da Câmara, pesquisando PEC 96 de 1992, e no site do Senado, pesquisando PEC 29 de 2000. Os respectivos endereços estão disponíveis em Bibliografia, ao final do trabalho.

anos subsequentes, foi novamente arquivada e desarquivada no ano de 1999, em um intervalo de 20 dias, quando então foi nomeado seu terceiro relator, o Deputado Aloysio Nunes Ferreira (PSDB/SP) (BRASIL, 2004). Pouco tempo depois, o aludido deputado assumiu uma função junto ao Poder Executivo, ocupando a Secretaria-Geral da Presidência da República e passando a relatoria para as mãos da Deputada Zulaiê Cobra (PSDB/SP), sua quarta relatora. Pelas mãos de Zulaiê, a PEC fechou seu ciclo de aprovação na Câmara no dia 07 de junho de 2000. Uma vez aprovada na Câmara, a proposta chegou ao Senado como PEC 29/00, sob a relatoria do Senador Bernardo Cabral (PFL/AM). Após idas e vindas, o relator concluiu o seu mandato sem aprovar o relatório. Só após intervenção direta do Governo Federal e do Ministério da Justiça, via SRPJ, a proposta foi aprovada no fim do ano de 2004 (BRASIL, 2004).

Interessante registrar que, logo após a sua aprovação, o Deputado João Paulo Cunha (PT/SP), Presidente da Câmara dos Deputados, afirmou que a mesma deveria voltar à Câmara em razão de mudanças operadas no Senado. Um encontro com o Presidente Lula, o Ministro Márcio Thomaz Bastos, o Senador José Sarney e o Ministro Nelson Jobim fez o Deputado voltar atrás. Tal mudança de posição foi consignada em ata e registrada/destacada por Tatiana Castro (2013, p. 61):

“Republicação dos Pareceres nos 1.747 e 1.748, da CCJ, na sessão do Senado Federal do dia 08 do corrente, que ofereceram os textos à promulgação e à Câmara dos Deputados, respectivamente, da presente matéria. Em virtude de entendimentos com a Câmara dos Deputados, por intermédio de seu Presidente, Deputado João Paulo Cunha, foram procedidos ajustes, respeitando-se rigorosamente o decidido em votação pelo Plenário do Senado Federal, que consistiram no remanejamento do Parecer no 1.747, de 2004, sobre as matérias à promulgação, para o Parecer no 1.748, de 2004, que trata das matérias que vão ao exame da Câmara dos Deputados.”

No dia 08 de dezembro, em sessão solene do Congresso Nacional, o Senador José Sarney promulgou a Emenda Constitucional 45 de 2004, cuja publicação no Diário Oficial aconteceu no dia 30 do mês supracitado. A promulgação foi saudada como uma virada de página na história das

instituições judiciárias brasileiras. Após anos de embates, foi aprovado um texto visivelmente diferente da proposta original (BRASIL, 2004).

A apresentação sucinta do trajeto ora traçado faz parecer que o processo foi simples, o que é um equívoco. Uma variedade de emendas, bastante pressão e incansáveis debates evidenciaram algumas questões sensíveis, dificultando possíveis consensos. Antes de apreciar os bastidores em torno da aprovação e o papel da SRPJ neste processo, cabe destacar os pontos que mais dividiram opiniões e acirraram os ânimos. Os três mais citados são: a) criação de órgão de controle externo – Conselho Nacional de Justiça; b) súmula de efeito vinculante; c) repercussão geral no recurso extraordinário.

Sobre a necessidade de um órgão de controle externo, sua criação já vinha sendo debatida desde o advento da Assembleia Nacional Constituinte. Na oportunidade, a proposta foi acolhida pela Comissão de Sistematização e, ao longo dos trabalhos, algumas mudanças de redação foram operadas a fim de enfatizar a função administrativa e disciplinar e retirar qualquer referência à controle externo (COSTA, 2001, p. 52 seq.; CASTRO, 2013, p. 35 seq.). Sem alcançar êxito, a proposta voltou a fazer parte de outros projetos, entre os quais a PEC 96/92, em comento, e proposta específica apresentada pelo Deputado José Genuíno, depois apensada à anterior. Ao defender a criação de um órgão de controle externo, Genuíno argumentou:

(...) os poderes Legislativo e Judiciário têm atuado como se fossem ‘estados dentro do estado’, com a adoção de regramentos internos e benefícios de toda ordem que, muitas vezes, desconsideram a própria Constituição. (...) O princípio da separação dos Poderes não pode ser utilizado para consolidar a fragmentação do próprio Estado e justificar a impossibilidade de controle social sobre uma atividade que é pública e a mais alta relevância social (apud COSTA, 2001, p. 69).

O propósito era criar um órgão de controle externo. Todavia, com o passar do tempo, foi possível perceber que, em vez da proposta original, o mais viável seria a criação de um órgão de natureza mista, com funções preponderantemente administrativas. As polêmicas em torno da proposta advinham, sobretudo, da corporação, sempre fechada a qualquer forma de controle externo em razão de uma eventual inconstitucionalidade, por afrontar a independência entre os poderes. Ao fazer análise discursiva dos

editoriais de jornais da Associação dos Juízes do Rio Grande do Sul, no contexto das reformas da Previdência e do Judiciário, Ana Paula Antunes Martins (2007) notou a profunda aversão dos juízes pela criação do CNJ.

Consoante as palavras da autora, a posição da corporação: expressa uma grande preocupação da AJURIS com a manutenção da independência e autonomia da magistratura. Salienta-se que os conceitos de independência e autonomia com as quais os juízes trabalham dizem mais respeito às suas prerrogativas de elite estatal do que de liberdade para julgar. Isso se depreende dos momentos nos editoriais em que os juízes utilizam esses argumentos, que são, especialmente, contra a Reforma da Previdência e a criação do Conselho Nacional de Justiça. Vale ressaltar que a AJURIS não foi totalmente contrária à Reforma do Judiciário, mas sua crítica voltou-se de forma veemente contra a súmula vinculante e o CNJ, por significarem a perda de espaço do Poder Judiciário em relação ao Poder Executivo” (MARTINS, 2007, p. 127-128).

Posição semelhante foi destacada por Maria Tereza Sadek (apud CASTRO, 2013, p. 53) a partir de pesquisas realizadas nos anos de 1993 e 2000. Na primeira oportunidade, havia expressiva rejeição à proposta, que diminuiu sensivelmente na segunda pesquisa. A diferença advinha da percepção que a criação – aprovada pelos mais distintos segmentos sociais – era inevitável. Assim, a anterior preocupação se deslocou para a composição do CNJ. Muitos magistrados contrários à proposta até cogitavam aceitá-la sob a condição de ser composta exclusivamente por membros do Poder Judiciário.

Sobre a posição de associações, notou-se uma divisão explícita. Enquanto a AMB era contrária a proposta, a AJUFE era a favor e a ANAMATRA era favorável a maior participação social no órgão. Tatiana Castro (2013, p. 53) registou posição bem diferente da ANAMATRA, em fala de seu presidente Grijalbo Coutinho, publicada no jornal O Globo no ano de 2004, reputando como “extremamente conservadora” a proposta de criação do Conselho Nacional de Justiça.

Seguindo posição favorável à proposta, o magistrado Dyrceu Aguiar Dias Cintra Junior, presidente da Associação dos Juízes para a

Democracia, em entrevista concedida ao jornalista Luís Francisco de Carvalho Filho, publicada na revista Estudos Avançados no ano de 2004, afirmou ser a favor do controle externo e contrário à proposta apresentada, por não ver nela um órgão de controle externo, mas interno. Ademais, compreendia que o controle externo não poderia ser realizado só em Brasília, precisando acontecer em cada Estado da Federação. Sua operacionalização precisaria pressupor duas funções: planejamento e ouvidoria, através de um diálogo permanente com distintos setores da sociedade civil e do poder público.

Quando a PEC ainda estava tramitando no Senado, COSTA (2001, p. 116 seq.), enumerou as seguintes funções do CNJ a partir do projeto: I) responsabilidade – uma de suas funções precípuas seria a de prestar contas à sociedade, quer dizer, função de accountability; II)

democratização das relações internas – além de prestar contas à

sociedade, o CNJ precisaria promover ou melhorar a democratização das relações internas, uma vez que as pressões ao exercício da função jurisdicional poderia vir de órgãos internos. Neste desiderato, o CNJ deveria cumprir a função de rever decisões administrativas e promover a participação de quaisquer magistrados no debate e na deliberação do planejamento e da gestão do Poder Judiciário; III) planejamento – contra a absolutização da autonomia financeira e administrativa e o consequente “feudalismo judiciário”, seria essencial fazer um planejamento estratégico e global do Poder Judiciário; IV) publicidade e controle social – caberia ao CNJ o aumento do controle social sobre o Poder Judiciário, produzindo e divulgando dados sobre o funcionamento do sistema.

Uma vez aprovado, coube ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados. Além de outras funções, a serem definidas no “Estatuto da Magistratura”, as competências do CNJ foram elencadas nos sete incisos do § 4º do art. 103-B da carta política (BRASIL, 2004).

Outra questão controversa foi a súmula de efeitos vinculantes. A polêmica estava na possibilidade de o STF atribuir efeito vinculante a algumas de suas súmulas, por meio de decisão de dois terços dos seus membros, não mais permitindo aos órgãos inferiores decisões contrárias ao seu entendimento. Tal medida poderia consolidar a posição de domínio do STF no campo da administração da justiça, sendo refutada pela AMB e pela OAB. A divergência em torno de sua aprovação foi tão grande que conseguiu derrubar o advogado Sérgio Sérvulo da Cunha da posição de chefe de gabinete do então Ministro do Justiça Márcio Thomaz Bastos (SELIGMAN, RAMOS, 2014, p. 112-113).

Já a terceira questão, repercussão geral no recurso extraordinário, não suscitou igual animosidade. Tratava-se de medida capaz de racionalizar o trabalho do STF e aumentar seu poder sobre o fluxo do trabalho das demais instâncias. O recurso extraordinário só seria admitido pelo Supremo quando da existência de repercussão geral da questão discutida. Ou seja, para alcançar êxito, o interessado precisaria demonstrar interesse geral na análise e na decisão da questão pelo Supremo. Do contrário, a corte poderia recusar a apreciação do recurso, por decisão de dois terços de seus membros, caso o requisito não fosse demonstrado (ALMEIDA, 2010, p. 252-254). Havia, no entanto, severas críticas ao uso do instituto. Depois de aprovado, conseguiu reduzir o número de ações na mais alta corte do país, mas poucos processos foram definitivamente julgados após sua utilização (SELIGMAN, RAMOS, 2014, p. 112-113).

4.1.3 Uma proposta e seus personagens: o papel da Secretaria de