Uma reconciliação empírica: os meios do desenvolvimento em Amartya Sen

Demonstrou-se até o momento que o desenvolvimento é um processo de expansão das capacitações humanas, pressupondo a eliminação de fontes de privação de liberdades como a fome, a subnutrição, a morbidez, a carência de serviços de educação e de saúde, a alienação política. Nesta abordagem, a partir de uma teoria abrangente como a de Sen, os direitos sociais deixam de ser considerados empecilhos ao progresso econômico para assumirem um papel de protagonismo na ideia de desenvolvimento.

Neste momento, deverá ser destacado o “papel instrumental” 287 _{das liberdades}

para o desenvolvimento. Trata-se de explicitar que a expansão das liberdades substantivas, além de ser o fim primordial do desenvolvimento, também pode ser o principal meio para se alcançar esse objetivo, na medida em que a promoção de uma liberdade reflete na realização de outras liberdades, em um processo circular e evolutivo tendente ao aumento das capacitações humanas e à consolidação de sua condição de agente. É a ocasião de avaliar, sob uma perspectiva sobretudo empírica, se os direitos sociais e as correspondentes políticas públicas – levando à ampliação das liberdades – podem constituir meios ou instrumentos conducentes ao desenvolvimento.

Conforme destaca Sen, “o papel instrumental da liberdade concerne ao modo como diferentes tipos de direitos, oportunidades ou intitulamentos contribuem para a expansão da liberdade humana em geral e, assim, para a promoção do desenvolvimento”288_{. Na sua argumentação, as liberdades substantivas relacionam-}

se entre si, de modo que a ampliação de uma liberdade tem como efeito também a promoção de outras, em um processo inter-relacional. A associação entre as liberdades implica que “um tipo de liberdade pode contribuir imensamente para promover liberdades de outros tipos”289_.

Essa concepção parte da visão de que as privações econômicas, sociais, culturais e políticas estão interconectadas. Como exemplificam Amartya Sen e Bernardo Kliksberg, quando um indivíduo nasce em uma família afetada pela pobreza,

287 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 52.} 288 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 54.} 289 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 54.}

tem limitadas suas possibilidades de ter uma boa saúde e um adequado rendimento educacional290_{. De conseguinte, existe uma forte tendência a que a escolaridade seja}

baixa, o acesso ao mercado de trabalho seja difícil e a remuneração seja reduzida, perpetuando-se um quadro de vulnerabilidade socioeconômica estimulado pela carência originária de capacitações. As privações sociais conduzem a privações econômicas, políticas e culturais, que, por seu turno, reforçam as primeiras. Em síntese, “cria-se um círculo de ferro determinado pela falta de oportunidades” 291_.

Para ilustrar esse papel instrumental, Sen apresenta um rol exemplificativo de cinco liberdades que contribuem para a ampliação da capacitação geral das pessoas. De forma sintética, incluiriam as “oportunidades sociais” (oportunidades disponibilizadas nas áreas de educação, saúde, segurança, entre outras, influenciando a liberdade de o indivíduo viver melhor), a “segurança protetora” (garantia de uma rede de segurança contra a miséria, a fome, a morte, o desemprego, envolvendo benefícios e suplementos como a distribuição de alimentos em crises de fome coletiva), as “liberdades políticas” (oportunidades de determinar seus governantes, de fiscalizar autoridades e de exercer a liberdade de expressão política), as “facilidades econômicas” (oportunidades para utilizar recursos econômicos com propósitos de consumo, produção ou troca) e as “garantias de transparência” (liberdades de lidar uns com outros de forma transparente, clara e confiável)292_.

É destacado por Sen o caráter inter-relacional e complementar dessas liberdades. As liberdades instrumentais citadas aumentam diretamente as capacitações das pessoas, ao mesmo tempo em que se suplementam e se reforçam mutuamente293_{. Nesse sentido, por exemplo, as liberdades políticas ajudam a}

promover a segurança econômica; as oportunidades sociais, de sua vez, facilitam a participação econômica; as facilidades econômicas, por seu turno, podem ajudar a gerar a abundância individual, além de recursos públicos para os serviços sociais294_.

Em síntese, “liberdades de diferentes tipos podem fortalecer umas às outras”295_.

O autor se vale de investigações empíricas para sustentar essa hipótese.

290 _{SEN, Amartya; KLIKSBERG, Bernardo. As pessoas em primeiro lugar: a ética do desenvolvimento} e os problemas do mundo globalizado. Tradução Bernardo Ajzemberg e Carlos Eduardo Lins da Silva. São Paulo: Companhia das Letras, 2010, pp. 148-151.

291 _{SEN, Amartya; KLIKSBERG, Bernardo. As pessoas em primeiro lugar. pp. 148-151} 292 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. pp. 55-57.}

293 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 57.} 294 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 25-26.} 295 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 26.}

Reportando-se ao caso paradigmático do progresso econômico no Japão, demonstra que a criação de oportunidades sociais, especialmente na área da educação básica, foi instrumento da intensificação do crescimento econômico do país296_{. Segundo Sen,}

em meados do século XIX, quando a industrialização ainda não havia ocorrido no Japão, o país já apresentava taxas de alfabetização mais elevadas do que as da Europa. Desse modo, na experiência japonesa, a expansão de liberdades relacionadas ao direito social à educação teve relevância histórica na ampliação de outras liberdades, sendo condição essencial para o êxito econômico.

Processo semelhante teria ocorrido em países do Leste e do Sudeste Asiático, como Coréia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura297_{. A implementação de políticas}

públicas com ênfase na educação elementar e na assistência à saúde permitiram uma maior participação econômica dos indivíduos, servindo para facilitar o crescimento econômico com alto nível de emprego, e criando também circunstâncias favoráveis para a redução das taxas de mortalidade e para o aumento da expectativa de vida298_.

Sustenta-se, com base nisso, a existência de um encadeamento lógico entre liberdades, em um processo de avanço recíproco, atestando que a promoção de oportunidades sociais, ao lado de outras liberdades instrumentais, pode representar o principal caminho para o desenvolvimento individual e coletivo.

Esses fatores também explicariam algumas diferenças no desempenho econômico da Índia e da China. Segundo Amartya Sen, a China teria resultados muito mais notáveis em termos de produção de rendas e riquezas, na medida em que teria maior preparo social para fazer uso da economia de mercado299_{. Assinala que, quando}

a China adotou a orientação para o mercado em 1979, já contava com altas taxas de alfabetização e uma boa estrutura educacional, o que foi determinante para o aproveitamento das oportunidades econômicas de um sistema de mercado. Também sob o ponto de vista dos serviços de saúde, o país encontrava-se melhor preparado devido ao compromisso social do regime estatal vigente. Já a situação da Índia era de atraso social, negligência em relação à educação e descaso substancial com serviços de saúde, o que “deixou o país despreparado para uma expansão econômica amplamente compartilhada”300_.

296 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 58.} 297 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 58} 298 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 62} 299 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 59.} 300 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 60.}

De um modo geral, o autor reforça a ideia de que, em muitos países desenvolvidos, a criação de oportunidades sociais, por meio de serviços públicos adequados, teve uma importância crucial para a prosperidade econômica e para a ampliação de outras liberdades substantivas. Afirma, destarte, que o passado dos atuais países considerados ricos é permeado por notáveis histórias de ações públicas nas áreas de educação, saúde, reforma agrária, etc.301_{. De modo que “o amplo}

compartilhamento dessas oportunidades sociais possibilitou que o grosso da população participasse diretamente do processo de expansão econômica”302_.

Com essas análises empíricas, Amartya Sen reforça a necessidade de iniciativas de políticas públicas para a criação de oportunidades sociais como instrumento de expansão econômica e de ampliação de outras liberdades substantivas. Delineia-se, pois, uma relação circular, em que a melhoria de condições de vida da população pode levar ao incremento da renda, e este, por sua vez, permitir a extensão de serviços sociais adequados, com o fortalecimento recíproco das liberdades substantivas referenciadas.

A ampliação das liberdades humanas “é tanto o principal fim como o principal meio de desenvolvimento”, possuindo, portanto, tanto um “papel constitutivo” como um “um papel instrumental”303_{. Ao mesmo tempo em que o desenvolvimento deve}

buscar, como fim último, liberdades políticas, facilidades econômicas, oportunidades sociais, segurança protetora, entre outras liberdades substantivas, estas, por si, representam os mais importantes instrumentos para a ampliação de liberdades e, portanto, os principais meios para o desenvolvimento.

A proposição do autor abala a crença dominante de que é necessário primeiro o crescimento econômico, a fim de tornar um país rico, para somente após viabilizar o desenvolvimento humano pelos serviços de educação, saúde e outros304_{. Inverte-se}

o raciocínio habitual: ainda que um país possua baixos níveis de renda, a qualidade de vida pode ser melhorada pelo custeio público de serviços sociais adequados, como saúde e educação, e este processo pode vir a ser catalizador do aumento da produtividade e do crescimento econômico305_.

Com efeito, o mestre indiano, com consistentes fundamentos teóricos e

301 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 170.} 302 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 170.} 303 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 52.} 304 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 58.} 305 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 66.}

empíricos, refuta a concepção – tão comumente difundida – de que “o desenvolvimento humano é realmente um tipo de luxo que só países mais ricos tem condições de bancar”306_{. Ora, a ampliação de direitos e de serviços sociais não}

apenas pode ser promovida em países com baixa produção de rendas e riquezas, como, em verdade, pode constituir justamente o elemento desencadeador da sua projeção econômica.

Nesse sentido, a baixa capacidade de crescimento de algumas economias pode decorrer, precisamente, da inadequada promoção dos direitos sociais e das políticas públicas relacionadas. A carência de oportunidades sociais, a negligência de serviços públicos de educação, de saúde e de assistência social, entre outras insuficiências prestacionais, podem constituir obstáculos muito mais contundentes à produtividade e ao progresso do que outras variáveis econômicas.

De conseguinte, os direitos sociais e as políticas públicas relacionadas, que, em uma perspectiva liberalizante, seriam vistos como óbices à eficiência econômica, podem, ao revés, representar os remédios necessários para viabilizar o progresso econômico. Como destaca Mônica Teresa Costa Souza, o investimento social é fundamental para tornar os indivíduos agentes capazes de contribuir com a expansão nacional e com a expansão das oportunidades, por meio de políticas que promovam o acesso à educação básica, eficiente sistema de saúde pública, planejamento familiar, políticas de igualdade de gênero e de combate à pobreza307_.

A propósito da política educacional, desde há muito se reconhece o seu papel instrumental para a prosperidade econômica. Nesse sentido, por exemplo, na ciência econômica, foi desenvolvida a chamada “Teoria do Capital Humano”, com origem nos estudos publicados nas décadas de 1950 e 1960 por Mincer, Schultz e Becker, os quais demonstraram que os ganhos de produtividade e de crescimento econômico não estariam ligados apenas a fatores físicos de produção (como terra, capital e trabalho), mas seriam influenciados diretamente por uma outra variável: o capital humano308_{. Na perspectiva dessa teoria, a qualificação da população, por meio do}

investimento em educação, elevaria a produtividade econômica, ampliaria os salários

306 _{SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. p. 170.} 307 _{SOUZA, Mônica Teresa Costa. Direito e desenvolvimento. p. 95.}

308 _{VIANA, Giomar; LIMA, Jandir Ferrera de. Capital humano e crescimento econômico. Interações -}

Campo Grande, vol.11, n.2, 2010, pp.137-148. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1590/S1518- 70122010000200003. Acesso em 14 jul. 2018.

e os lucros, resultando no progresso econômico309_.

Consoante destacado por Giomar Viana e Jandir Ferrera de Lima, diversos trabalhos empíricos mais recentes confirmam a forte relação entre crescimento econômico e o nível de capital humano310_{. Esses estudos demonstram que o maior}

nível de educação e de conhecimento da população reflete em aumento da produtividade do capital humano e também do capital físico, diminuindo custos de produção, possibilitando retornos crescentes no processo produtivo e estimulando o crescimento da economia. Em essência, as influências positivas da educação se revelariam tanto no acréscimo dos rendimentos individuais quanto na elevação das rendas nacionais.

É verdade que a teoria do capital humano possui uma visão restrita do fenômeno da capacitação humana. Essa concepção “mercantiliza” o conhecimento, valorizando a educação apenas como instrumento para a obtenção de resultados econômicos, e não como um fim em si mesma, a ser buscada de forma independente da eficiência econômica. Na síntese crítica de Almeida e Pereira, a proposição reduz a complexidade e o valor humanos a uma questão de “capital”, tratando a educação como um mero instrumento de qualificação de mão-de-obra para a produção, com reflexos em uma compreensão tecnicista do ensino311_.

Nada obstante, deve-se reconhecer que essa linha teórica, apesar de suas limitações, contribui para os modelos sobre o crescimento econômico, indo além das perspectivas neoclássicas que prestigiavam apenas os fatores de produção capital e trabalho312_{. As pesquisas realizadas nesta área permitiram reconhecer e tornar mais}

clara a relevância da educação como meio conducente ao aumento da produtividade e ao crescimento econômico individual e nacional. E, como consequência, devem ser encampadas para reforçar a ideia da instrumentalidade dos direitos sociais e da sua promoção recíproca, inclusive em prol do progresso econômico.

De outro lado, para além da análise das políticas educacionais, como elementos indissociáveis de um processo de desenvolvimento, é necessário reforçar

309 _{BECKER, G. S. Human capital a theoretical and empirical analysis, with special reference to}

education. Third Edition, University of Chicago, NBER, New York, 1993. Disponível em: http:///www.nber.org/books/beck94-1. Acesso em: 14 jul. 2018.

310 _{VIANA, Giomar; LIMA, Jandir Ferrera de. Capital humano e crescimento econômico. pp.137-148.} 311 _{ALMEIDA, E. P. de; PEREIRA, R. S. Críticas à teoria do capital humano: uma contribuição à análise} de políticas públicas em educação. Revista de Educação, v. 9, n. 15, 2000. Disponível em: http://www.ufmt.br/revista/arquivo/rev15/AlmeidaPereira.html. Acesso em: 11 de jul. 2018.

que outros direitos sociais compartilham desse mesmo papel instrumental, tendo o condão de ampliar capacitações humanas e de contribuir para o progresso geral de um país. Neste particular, diversos estudos empíricos demonstram que políticas públicas relacionadas à saúde, ao saneamento básico, à assistência social, à redução da desigualdade social, entre outras, também são catalizadoras de processo amplo de desenvolvimento.

Como se demonstrará a seguir, o papel instrumental desses outros direitos sociais para o desenvolvimento pode ter reflexos inclusive na melhoria da dinâmica econômica, resultando em maior crescimento econômico de um país. Conforme já assinalado, revela-se inadequado avaliar esses direitos apenas em termos de contributos para o progresso econômico quantitativo, não devendo ser este o enfoque principal da análise. Porém, embora secundária, essa perspectiva não pode ser descartada. Afinal, reconhecer o impacto positivo de direitos sociais para o crescimento econômico pode representar um argumento contundente para uma adequada defesa interdisciplinar frente a concepções econômicas ortodoxas.

Nesse sentido, a propósito do direito social à saúde, o informe da Comissão “Macroeconomia e saúde”, da Organização Mundial da Saúde313_{, aponta que}

investimentos nessa área podem acelerar o avanço econômico em diversos aspectos, considerando que pessoas saudáveis se tornam mais produtivas, assim como bebês e crianças saudáveis podem ter um maior desenvolvimento físico e intelectual, com reflexos em sua produtividade futura. De seu turno, a pobreza, a fome e a carência de serviços de saúde, sobretudo preventivos, abalam a capacidade produtiva de adultos e diminuem a potencialidade de crianças para sua vida futura. Ademais, segundo o documento, a melhoria dos serviços de saúde poderia reduzir taxas de fertilidade, ampliar investimentos em capital humano, aumentar a economia doméstica, assim como propiciar maior investimento estrangeiro e maior estabilidade social e macroeconómica, gerando inúmeros benefícios econômicos diretos e indiretos.

Amartya Sen e Bernardo Kliksberg reafirmam a validade desses estudos sustentando que investimentos na área da saúde são elementos essenciais tanto para o crescimento econômico quanto para um desenvolvimento amplo: “todos os países bem-sucedidos realizaram previamente grandes investimentos em melhorias de

313 _{ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Macroeconomia e Saúde. Genebra: OMS, 2002.} Disponível em: www.who.int/macrohealth/infocentre/advocacy/en/investir_na_saude_port.pdf. Acesso em: 14 jul. 2018.

saúde. Os avanços na saúde foram, no seu caso, pré-requisito para o desenvolvimento, e não apenas uma consequência deste”314_{. A “qualidade” de uma}

população, elemento imprescindível ao desempenho do país no cenário econômico internacional, é diretamente determinada pela política de saúde de um país315_.

A questão sanitária está relacionada a essa abordagem. Estudo elaborado pelo Instituto Trata Brasil, em parceria com a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo316_{, demonstra que maiores investimentos em serviços de água e esgoto}

no Brasil poderiam diminuir os afastamentos da escola e do trabalho, reduzir as internações hospitalares e gastos com saúde associados, aumentar a produtividade dos trabalhadores, promover valorização imobiliária, além de favorecer o turismo nas áreas carentes de água tratada, coleta e tratamento de esgoto. Segundo o estudo, os benefícios econômicos associados a essas melhorias ultrapassariam em muito os custos de investimentos para a universalização do saneamento básico. Uma conclusão tal que também é compartilhada pelo Relatório da Organização Mundial da Saúde, apontando que, para cada dólar investido em água e saneamento no mundo, seriam economizados 4,3 dólares em custos de saúde317_.

Essas pesquisas demonstram empiricamente o que é intuitivo à cognição comum das pessoas: não é possível pensar em indivíduos produtivos quando vivem em ambientes insalubres, carecem de alimentação adequada, estão suscetíveis a doenças sem o devido tratamento. Tais carecimentos básicos representam obstáculos às capacitações humanas, inviabilizando que o indivíduo viva uma vida que possa almejar e que contribua produtivamente para a economia e para a sociedade. E, o mais grave, quando tais carecimentos alcançam gestantes, bebês e crianças, impactam não apenas o presente, mas também o futuro, comprometendo as potencialidades dos indivíduos para sua vida adulta.

Transposto o raciocínio à análise da produtividade de um país, é indutiva a conclusão de que a sua performance econômica como um todo é afetada. Ora, não é possível pensar em uma produtividade global adequada quando 52 (cinquenta e dois)

314 _{SEN, Amartya; KLIKSBERG, Bernardo. As pessoas em primeiro lugar. p. 141.} 315 _{SEN, Amartya; KLIKSBERG, Bernardo. As pessoas em primeiro lugar. p. 140.}

316 _{INSTITUTO TRATA BRASIL. Benefícios Econômicos e Sociais da Expansão do Saneamento}

Brasileiro. São Paulo, 2017. Disponível em: http://www.tratabrasil.org.br/datafiles/estudos/beneficios- ecosocio/relatorio-completo.pdf. Acesso 15 jul. 2018.

317 _{ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Investing in water and sanitation: increasing access,}

reducing inequalities. Geneva, 2014. Disponível em: www.who.int/water_sanitation_health/publications/glaas_report_2014/en/. Acesso em: 15 jul. 2018.

milhões de pessoas, cerca de um quarto de sua população total brasileira, ainda vive abaixo da linha da pobreza, e quando cerca de 60% (sessenta por cento) desse segmento populacional não tem acesso simultâneo ao abastecimento de água, ao esgotamento sanitário coletor e à coleta de lixo318_.

Não é de surpreender, nesse sentido, o resultado de diversos estudos demonstrando que políticas públicas de transferência de renda a famílias carentes também teriam impactos favoráveis à economia. A propósito do programa Bolsa Família319_{, por exemplo, o estudo de Neri, Vaz e Souza trazido em publicação do IPEA,}

indica que uma transferência de R$ 1,00 pelo programa geraria R$ 1,78 em termos de aumento do PIB (um multiplicador de 1,78)320_{. O resultado seria explicado pelo}

direcionamento das transferências a famílias mais pobres, com alta propensão para o consumo, estimulando a produção de setores de atividades e incrementando a remuneração do trabalho, em um “fluxo circular da renda”. Ademais, outros estudos, ainda que não apontem resultados tão substanciais em termos de incremento de Produto Interno Bruto - PIB321_{, convergem para reconhecer a melhoria de indicadores}

de repetência escolar, de desigualdade educacional, de mortalidade infantil, de consumo das famílias e de desconcentração de renda322_.

A toda evidência, dados os limites do estudo, não se mostra possível uma análise aprofundada acerca da adequação, ou não, dos critérios de programas de

318 _{SÍNTESE DE INDICADORES SOCIAIS. Uma análise das condições de vida da população}

brasileira. Rio de Janeiro: IBGE, 2017. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101459.pdf. Acesso em 15 dez. 2017.

319 _{Trata-se de benefício instituído pela Lei n. 10.836/04 e regulamentado pelo Decreto n. 5.209/04,} com redação atual pelo Decreto n. 9.396/18, prevendo transferências de benefícios que vão de R$ 41,00 a R$ 205,00, conforme número de dependentes, para famílias que se encontram em situação de