União Europeia

A Comissão Europeia é o órgão executivo que defende os interesses gerais da UE e, como tal, uma das suas principais prioridades sempre foi a luta contra a fraude e evasão fiscais. O aumento que se tem verificado de fenómenos de elisão e de evasão fiscais tem preocupado a UE, pois os Estados membros estão a perder as suas receitas fiscais, que serviriam para restruturar os seus sistemas fiscais de uma forma benéfica ao crescimento (Comissão Europeia, 2013).

Segundo Rocha (2006), desde a década de 80, que a Comissão Europeia tem desenvolvido um conjunto de Diretivas, em matéria de harmonização da tributação das sociedades, sendo as mais relevantes as que apresentaremos de seguida:

1. Diretiva do Conselho nº 77/799/CEE, sobre assistência mútua das autoridades competentes dos Estados membros, no âmbito dos impostos diretos – constitui a

primeira Diretiva efetivamente aprovada, no domínio da tributação direta e tem como principal objetivo o combate à evasão e fraude fiscais, a nível internacional; 2. Regulamento 2137/85, de 25 de julho, relativo ao estabelecimento do Agrupamento

Europeu de Interesse Económico, que no seu artigo 40º determina um regime de transparência fiscal, para estas entidades;

3. Diretiva do Conselho nº 90/434/CEE, de 23 de julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às fusões, cisões, entradas de ativos e permutas de ações entre sociedades de Estados membros diferentes;

4. Diretiva do Conselho 90/435/CEE, de 23 de julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às sociedades-mãe e sociedades afiliadas de Estados membros diferentes;

5. Convenção nº 90/436/CEE, de 23 de julho de 1990, relativa à eliminação da dupla tributação em caso de correção de lucros entre empresas associadas.

6. Diretiva do Conselho nº 2003/49/CE, de 3 de junho de 2003, relativa a um regime fiscal comum aplicável aos pagamentos de juros e royalties efetuados entre sociedades associadas de Estados membros diferentes;

7. Diretiva do Conselho nº 2003/123/CE, de 22 de dezembro de 2003, que altera a Diretiva 90/435/CEE relativa ao regime fiscal comum aplicável às sociedades-mãe e sociedades afiliadas de Estados membros diferentes;

8. Diretiva do Conselho nº 2005/19/CE, de 17 de fevereiro de 2005, que altera a Diretiva 90/434/CEE relativa ao regime fiscal comum aplicável às fusões, cisões, entradas de ativos e permutas de ações. (p. 5-8)

No final de 2012, a Comissão apresentou um plano de ação para promover a troca automática de informações como norma europeia e internacional de transparência em matéria de fiscalidade, reforçando a luta contra a fraude e evasão fiscais. Para a Comissão Europeia (2013), este foi reconhecido e apoiado pelo Economic and Financial Affairs Council (vulgo ECOFIN), que reconheceu que este poderia desempenhar um papel relevante naquela área. Houve ainda um alargamento da troca automática de informações ao nível da UE, como também a nível mundial, fazendo com que a Diretiva do Conselho relativa à cooperação administrativa sofresse alterações.

De entre as alterações que se fizeram, a Comissão propôs excluir o artigo 8.º, n.º 3, que referia que qualquer Estado membro poderia não querer receber informações de outros Estados membros. Realce-se que o objetivo que aqui se propõe é o de requerer sempre a comunicação de informação. Contudo, os Estados membros poderiam optar, apesar de tudo, por não receber informações de uma determinada categoria de rendimento. Foi o modelo FATCA, que deu “um novo impulso à troca automática de informações enquanto meio para combater a fraude e a evasão fiscais” (Comissão Europeia 2013, p. 4).

A proposta da Comissão Europeia (2017), na luta contra a elisão e evasão fiscal, expôs várias iniciativas para promover um sistema fiscal mais justo, e veio reforçar a transparência, sendo esta um dos pilares essenciais da estratégia da Comissão.

O objetivo é aumentar a transparência e o acesso às informações adequadas na fase inicial, o que permitirá às autoridades melhorar a rapidez e a exatidão da avaliação dos riscos, assim como tomar decisões atempadas e informadas sobre a forma de proteger as suas receitas fiscais (2017, p. 29).

A Comissão analisou também as iniciativas sobre as regras de comunicação obrigatórias, que foram baseadas na ação 12 do projeto BEPS5, contra a erosão da base tributável e a transferência de lucros, com o objetivo de apresentar desincentivos que pudessem ser mais eficazes contra as práticas de fraude e evasão fiscal (Comissão Europeia, 2017).

Mais tarde, a Diretiva 2014/86/UE, do Conselho, de 8 de julho de 2014 surge com o objetivo de impedir a dupla não tributação de lucros e dividendos distribuídos, devido à existência de regulamentações muito diferenciadas nos diversos Estados-Membros (Conselho da União Europeia, 2014, citado por Castro, 2015).

O regime participation exemption, também teve um papel importante na UE, visto que o regime

prevê que os lucros e as reservas distribuídos, bem como as mais e menos valias realizadas, mediante determinadas condições, não concorram para a determinação

5 _{A ação 12 do Projeto BEPS tem como âmbito solicitar que os contribuintes divulguem acordos de} planeamento fiscal agressivo.

do lucro tributável dos sujeitos passivos de Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas (IRC) ou imposto semelhante no seio da UE (Castro, 2015, p. 24).

Este regime foi bastante benéfico para Portugal, porque o antigo regime português não era competitivo em matéria de tributação do rendimento das empresas, face aos regimes europeus. Madureira (2015) compara Portugal com a Holanda (uma jurisdição fiscal estável e competitiva) e a Espanha (por ser a jurisdição vizinha), concluindo que os dois outros regimes europeus destacarem-se significativamente em termos de competitividade em relação ao nosso país. Como o nosso regime em matéria de eliminação da dupla tributação era imperfeito e incompleto, surgiu, em 2014, com a reforma do IRC, o regime do

participation exemption, de caracter universal (aplicável a todos os Estados, exceto os

territórios considerados paraísos fiscais), e horizontal, abrangendo os lucros e reservas distribuídas, bem como as mais e menos-valias, facilitando a sua aplicação (Madureira, 2015).

Conclusão

Com a economia cada vez mais globalizada, a concorrência fiscal internacional mostra-se cada vez mais prejudicial. Apesar de alguns autores, como Tibeout (1956) e Santos (2006), citados por Tavares (2011), defenderem a ideia de que esta “competição” é positiva e necessária entre os Estados e para a economia mundial, a sua evolução ao longo dos anos alterou o seu desígnio, tornando-a cada vez mais prejudicial e desleal para com os Estados que aplicam cargas tributárias mais elevadas.

A elaboração desta dissertação teve como objetivo analisar e compreender o trabalho que se tem desenvolvido ao longo destes anos por parte da OCDE e da UE, em relação aos problemas desencadeados pelos paraísos fiscais e pelos regimes fiscais preferenciais, além de ter como finalidade distinguir as caraterísticas destes dois tipos de territórios. Para o efeito, utilizámos uma metodologia de cariz exploratório.

A dissertação foi dividida em três capítulos. No primeiro ponto analisámos a importância da concorrência fiscal e de que forma esta pode assumir diferentes perspetivas, de modo a ser considerada prejudicial (Tavares, 2011). Ainda nesse capítulo analisámos a evolução da concorrência fiscal, bem como as reações por parte da OCDE. A sua ação começou, em 1998, com a publicação do relatório “Harmful Tax Competition: an emerging global issue” (Dourado, 2017). Este seria o primeiro passo daquilo que viria a ser uma luta contra a evasão e a fraude fiscais. No entanto, alguns autores (por exemplo Rahn & Rugy, 2003) não consideraram adequados os métodos utilizados pela OCDE e pela UE para acabar com a concorrência fiscal prejudicial, criticando, por isso, o trabalho destes organismos, como sendo uma “desculpa” utilizada para acabar com a concorrência fiscal benéfica, feita por jurisdições de baixa tributação.

No segundo capítulo abordámos o tema “paraísos fiscais”, que, no nosso entender, têm sido uma das principais causas deste problema de concorrência desleal que tem vindo a ser praticado. Verificámos que existem muitas definições de paraíso fiscal, porém não há um consenso, devido, sobretudo às regras e normas estabelecidas em cada país (Silva, 2014), que fazem com que a sua classificação se torne em mais um problema. Tomando como exemplo a legislação portuguesa, um país com baixa ou nula tributação é entendido como

sendo um território com um regime fiscal “claramente mais favorável”, e isso pode trazer implicações diferentes quanto à atuação da OCDE nessas jurisdições. Constatámos pela lista de paraísos fiscais em relação a Portugal, que existe um grande número de países considerados como territórios com regimes de tributação privilegiada claramente mais favorável. Entre 2004 e 2016 a redução foi insignificante.

Com este estudo tentámos diferenciar entre paraísos fiscais e países ou territórios considerados como regimes fiscais preferenciais, dado que os dois termos, por vezes, são considerados como querendo representar a mesma situação(Silva, 2012). Porém, como analisámos, existem algumas diferenças (OCDE, 1998). Nas tabelas 2 e 3, sobre a identificação de paraíso fiscal e de regime fiscal preferencial, podemos concluir que os paraísos fiscais não têm qualquer interesse em cooperar com os Estados no combate à concorrência fiscal, ao invés dos regimes fiscais preferenciais que participam nas ações de combate à fraude e evasão fiscal (Silva, 2012). Em relação à taxa, não existe distinção entre os dois, visto que tanto pode ter uma baixa tributação ou não existir nenhuma tributação, pelo que a OCDE (1998) não considera esta variável suficiente para efeitos de distinção. Neste trabalho também analisámos o caso da ZFM, devido à existência de dúvidas quanto à sua qualificação. Visto esta ter como característica a baixa ou nula tributação, mas ser uma instituição sujeita às mesmas regras que o território português e ser também cooperante com os Estados membros na troca automática de informações, considera-se que se trata de um regime fiscal preferencial ou privilegiado (Tavares 2011).

No capítulo três o estudo versou sobre as medidas criadas e desenvolvidas pela OCDE e pela UE na luta contra os paraísos fiscais. O primeiro a tomar uma atitude nesta problemática foi a OCDE, em 1998, que no seu relatório de combate à fraude e evasões fiscais apresentou 19 recomendações que os países membros deveriam adotar para corrigir e reduzir essa mesma concorrência (OCDE, 1998). Nesse relatório foram identificados 41 paraísos fiscais e 24 regimes fiscais preferenciais.

O Fórum da OCDE foi criado, em 2000, para combater as práticas fiscais prejudiciais, geradas pelos países não cooperantes. Nesse ano foi publicado o seu primeiro relatório intitulado de “Towards Global Tax Cooperation”. Nesse relatório foram identificados os regimes preferenciais potencialmente nocivos nos países membros, nos termos do

Relatório de 1998, mas também os paraísos fiscais (OCDE, 2000). Na nossa opinião, o Fórum Global (como é agora designado), fez um excelente trabalho, visto que, após a primeira publicação da lista de paraísos fiscais não cooperantes, com 35 países identificados, foi drasticamente reduzida em 2002, contando apenas com 7 países não cooperantes. Em 2009, a OCDE ganhou a confiança de todas as regiões identificadas como paraísos fiscais, declarando que não existe nenhum paraíso fiscal que não seja cooperante. O Fórum Global tem progredido bastante contando já com 146 membros (OCDE, n.d.).

O Modelo Tax Information Exchange Agreements (TIEAs) foi criado, em 2002, pelo Fórum Global e pela OCDE, tendo como finalidade a promoção e cooperação internacional em matérias fiscais, através do intercâmbio de informações (OCDE, n.d.). Em 2009, este acordo fez grandes progressos, efetuando 40 novos acordos, juntando-se aos 44 que existiam desde o ano 2000. Todavia, para Jackson (2010), nem todos os observadores acreditam na eficácia de muitos acordos assinados, duvidando mesmo que estes possam contribuir para o aumento e melhoria da transparência nas trocas de informação.

O Plano Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) foi criado, em 2013, pela OCDE e pelo G20. Este projeto assenta em 15 ações propostas pela OCDE aos governos com o objetivo de corrigir falhas nos sistemas jurídicos e de estabelecer novas normas anti abuso. O Plano de ação incide principalmente sobre o direito a tributar os preços de transferência, limita o uso abusivo da dupla tributação e procura evitar o deslocamento de empresas para jurisdições baixa ou nula tributação. Este plano foi, posteriormente, alargado para garantir a transparência fiscal, através da união entre os sistemas fiscais nacionais (OCDE, 2015). Não obstante, segundo Dourado (2017), este plano suscita algumas interrogações, em relação à aplicação de medidas aos países em vias de desenvolvimento e aos países que não são Estados membros.

O Automatic Exchenge Of Information (AEOI) foi outra das iniciativas da OCDE, concretamente em 2014, e que teve como objetivo a implementação da troca de informações das contas financeiras dos não residentes com as autoridades fiscais no país de residência dos respetivos titulares (OCDE, n.d.). Este projeto foi essencial para os Governos recuperarem as suas receitas fiscais e contribuiu para uma maior responsabilidade por parte dos contribuintes e cooperação entre os países (OCDE, n.d.).

Por fim, o Commom Reporting Standar (CRS) foi implementado, em 2014, pela OCDE e monitorado pelo Fórum Global, tendo sido inspirado pelo Foreign Account Tax Compliance

Act (FATCA). Esta ação também estabelece a troca das informações da conta financeira,

obrigando as instituições financeiras a relatar os diferentes tipos de contas e contribuintes abrangidos e também os procedimentos comuns de vigilância que aplicam (OCDE, n.d.). Com este padrão, os contribuintes apresentam uma tendência menor para esconder dinheiro no exterior em instituições financeiras estrangeiras, porque estas têm permissão para efetuar um reporte das contas situadas fora do local do estabelecimento estável.

A UE também tem tido um contributo importante, com a aprovação de algumas diretivas em matéria de harmonização da tributação das sociedades (Rocha, 2006). Em 2012, a Comissão Europeia apresentou um plano de ação para promover a troca automática de informações como norma europeia e internacional de transparência em matéria de fiscalidade (Comissão Europeia, 2013). A proposta da Comissão Europeia (2017), na luta contra a elisão e evasão fiscais, expôs várias iniciativas para promover um sistema fiscal mais justo e veio reforçar a transparência, sendo esta um dos pilares essenciais da estratégia da Comissão. O objetivo é aumentar a transparência e aceder a um conjunto de informações que permita às autoridades melhorar a rapidez e a exatidão da avaliação dos riscos, assim como tomar decisões atempadas e sustentadas sobre a forma de proteger as suas receitas fiscais (Comissão Europeia, 2017).

O regime do participation exemption teve um papel essencial na UE. Este regime de isenção foi criado com a finalidade dos lucros e das reservas distribuídos, assim como as mais e as menos valias realizadas, mediante determinados requisitos, não concorrerem para a determinação do lucro tributável dos sujeitos passivos de IRC ou de imposto semelhante no seio da UE (Castro, 2015). Este regime foi fundamental para Portugal voltar a entrar no mercado competitivo, pois o regime anterior em matéria de eliminação da dupla tributação era imperfeito e incompleto (Madureira, 2015). Com a reforma do IRC, em 2014, foi introduzido este regime, que veio facilitar a internacionalização das empresas portuguesas (Madureira, 2015).

Relativamente à legislação portuguesa, no sentido de reprimir a evasão fiscal, adotou-se um conceito absoluto de paraíso fiscal, segundo o artigo 63.º-D da LGT denominado de “países, territórios ou regiões com um regime claramente mais favorável”. Ainda no âmbito dos paraísos fiscais existe um conjunto de disposições fiscais, como por exemplo, no âmbito do CIRC (designadamente os artigos 23.º-A, 63.º, 66.º, 88.º), do EBF (nomeadamente os artigos 23.º e 27.º) e da LGT (como o artigo 64.º). Acresce, na nossa opinião, que o CIRC já contempla algumas das previstas no plano BEPS, e que se encontram nos artigos 50.º-A, 54.º-A, 63.º e 67.º. A definição de “estabelecimento estável” no contexto do comércio atual, poderá ser revista (artigo 5.º CIRC). Ao nível das medidas anti abuso específicas, em Portugal temos a regra geral anti abuso no artigo 38.º da LGT, complementado pelo artigo 63.º do CPPT.

Tendo por base os projetos a desenvolver e as ações implementadas, somos da opinião que a OCDE e a UE têm feito um trabalho profundo, relevante e imprescindível relativamente à concorrência fiscal prejudicial. Não obstante, os escândalos relacionados com os paraísos fiscais continuam a surgir e a causar muitos problemas aos países afetados por eles. Segundo Silva (2014), tudo é visto como manobras e esquemas para fugir aos impostos.

O BEPS é o projeto que tem concentrado atualmente mais atenção. Assim, estudos futuros poderão explorar cada uma das 15 ações que o compõem e estudar o impacto que cada uma delas teria caso fosse implementada em Portugal.

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Código do Imposto sobre o Rendimento das pessoas Coletivas Código do Procedimento e Processo Tributário

Estatuto dos Benefícios Fiscais Lei Geral Tributária

Anexos:

Tabela 12

Relatório de progresso sobre as jurisdições pesquisadas pelo Fórum Global da OCDE que implementaram o padrão de imposto internacionalmente acordado Progresso feito a partir de 13 de julho de 2009

Jurisdições que implementaram substancialmente o padrão de imposto internacionalmente acordado

Argentina França Coreia Seychelles

Austrália Alemanha Luxemburgo Republica Eslovaca

Bahrain Grécia Malta África do Sul

Barbados Guernsey Maurícias Espanha

Bermuda Hungria México Suécia

Canadá Islândia Holanda Turquia

China6 _{Irlanda Nova Zelândia Emirados Árabes}

Unidos

Chipre Ilha de Man Noruega Reino Unido

Republica Checa Itália Polónia Estados Unidos

Dinamarca Japão Portugal Ilhas Virgens

Finlândia Jersey Federação Russa

6

Excluindo as Regiões Administrativas Especiais, que comprometeram-se a implementar o padrão fiscal acordado internacionalmente.

Jurisdições que se comprometeram com o padrão fiscal acordado internacionalmente, mas ainda não implementaram substancialmente

Jurisdição Ano do compromisso Número de