V IABILIDADE DA PARCERIA E O COMPARADOR DO SETOR PÚBLICO

Segundo Carvalho (2009, p.12-14), antes do setor público tomar a decisão de realizar determinado projeto deverá elaborar estudos que demonstrem a sua viabilidade, designadamente, a comprovação do benefício económico, o comparador do setor público (PSC), o estudo de sustentabilidade e a contabilização da parceria.

Na justificação económica contabilizam-se os benefícios da implementação do projeto em análise e, a partir destes, determina-se o seu value for money, recorrendo a um de dois métodos possíveis:

 Valor atualizado líquido (VAL) / Fluxos de caixa atualizados (FCA);  Taxa interna de rentabilidade (TIR).

Para Carvalho (2009, p.13), ambos os métodos têm limitações. O primeiro peca por não conseguir comparar diferentes hipóteses de dimensão financeira distinta; o segundo não é adequado para projetos que apresentem fluxos de caixa negativos a meio do seu tempo de vida, como poderá ser o caso de uma parceria onde seja preciso investir em obras de requalificação a meio da vida útil. Além disso, o autor entende que a justificação económica é algo mais do que uma simples análise financeira, pelo que existem aspetos difíceis de quantificar, designadamente o impacto ambiental.

O estudo de sustentabilidade visa garantir a capacidade do setor público em honrar os compromissos que vier a assumir no contrato de parceria. Nesta análise é conveniente englobar todos os custos e não apenas, por exemplo, as despesas no primeiro ano de funcionamento, admitindo-se que esse valor permanecerá constante. Segundo Carvalho (2009, p.13), do ponto de vista político, poderá existir a tentação de se diminuir os custos nos primeiros anos de funcionamento de modo a dar uma falsa ideia de sustentabilidade (como foi o caso, em Portugal, das designadas SCUT). Para Yescombe energia e águas, transportes não ferroviários, bombeiros e resíduos); (ii) existe um duopólio regulado (transportes aéreos e ferroviários, transportes não ferroviários e instituições financeiras); (iii) o bem ou serviço não é, ou não pode ser diretamente fixado pelas forças de mercado de oferta e procura (aplica-se a todos os setores referidos e, adicionalmente, aos serviços de saúde e relacionados).

(2007, p.67), esta prática não é recomendável e, caso implementada, não deverá haver um aumento brusco dos encargos públicos. Caso os utilizadores tenham que pagar pelo serviço prestado é, também, necessário analisar se estes custos são suportáveis.

Uma outra tarefa prévia à decisão passa por avaliar se os compromissos financeiros assumidos entrarão no balanço do setor público ou não. Tratando-se de um tema polémico, existe muita discussão e investigação neste campo. Muitas vezes, apesar de desaconselhável, a principal razão para recorrer a PPP’s é a falta de fundos públicos necessários para realizar os investimentos. No que concerne a concessões, o Eurostat é muito direto, desde que as remunerações do projeto não sejam maioritariamente provenientes do setor público, a parceria poderá não ser contabilizada no balanço de contas público. Todavia, de acordo com Carvalho (2009, p.14), até este método que aparenta ser simples levanta questões: deverão as garantias dadas ser consideradas? Caso se trate de uma parceria do tipo institucional, os ativos deverão ser considerados? No anexo 4 apresenta-se a árvore de decisão do Eurostat para PPP’s do tipo contratual. O PSC é definido por Fitzgerald (2004, p.30) como sendo uma ferramenta analítica para dirigir as avaliações do valor acrescido, gestão de risco e negociações contratuais. Procura estabelecer um caso base representativo dos custos que o setor público enfrentaria caso decidisse ele mesmo fornecer o serviço.

De acordo com a Partnerships Victoria (2001, p.4), desempenha as seguintes funções:  Promove uma análise do custo do projeto nas fases iniciais e durante o processo

de licitação.

 Funciona como uma ferramenta de gestão essencial durante o processo de licitação, prestando especial destaque e atenção à especificação dos resultados, partilha dos riscos e desenvolvimento de uma lista compreensiva dos custos do projeto.

 Trata-se de um meio valioso de demonstrar valor acrescido.  Trata-se de uma ferramenta consistente de avaliação e benchmark.

 Encoraja a competição durante a fase de concurso, criando confiança no rigor financeiro e probidade da avaliação do processo.

Tem com objetivo permitir a comparação entre os custos das diversas propostas recebidas durante a fase de concurso, de acordo com a partilha de riscos previamente

definida pelo setor público. Assim, o custo das várias propostas apresentadas para realizar o projeto em PPP é comparado com o custo que o setor público teria de pagar caso decidisse realizar o projeto segundo uma forma de empreitada tradicional. Segundo Freitas (2008, p.81-85), quando a melhor oferta recebida na fase de concurso é inferior ao custo associado à provisão do serviço pelo setor público, estimado através do PSC, poderá dizer-se que foi obtido valor acrescido e que o projeto deve avançar segundo um modelo PPP. Caso o valor das ofertas entregues em concurso seja superior ao valor estimado pelo PSC, ou seja, não foi obtido valor acrescido, o setor público deverá considerar outras formas de empreitada, ou reformular o projeto com vista a obter uma nova partilha de riscos e diminuir os custos.

Para que o PSC possa ser considerado válido, deverão ser assumidas as mesmas condições que a PPP, nomeadamente (Grimsey, D., Lewis, M., 2005, p.355):

 Prazos do projeto: deverá ser assumida a mesma data de início e fim do esquema em PPP. O facto destas datas terem que ser adiadas caso se opte pelo método tradicional deverá ser ignorado.

 Não deverão ser tomadas em conta limitações do orçamento público. O PSC deverá assumir que o capital necessário para se alcançar os mesmos objetivos está disponível. As PPP deverão ser vistas como um modo de tirar partido da maior eficiência dos privados e não como um método de financiamento dos projetos.

 Apenas deverão ser considerados custos de adjudicação associados à implementação do projeto. Despesas já efetuadas com o processo da PPP deverão ser contabilizadas mas não no PSC. Deverão, sim, ser somadas ao valor líquido atualizado das propostas da PPP.

 Os objetivos e exigências de desempenho considerados no PSC deverão ser iguais aos da opção em PPP.

Um dos erros cometidos na rápida infraestruturação do país, de acordo com Lopes (2013, p.18), foi a não segregação entre a decisão de investimento da decisão de financiamento. Tal foi motivado, segundo Kappeler (2012, p.8), pelas restrições orçamentais, mas também pelo incentivo dos fundos europeus e das verbas disponibilizadas pelo EIB.

Repetidamente, o Tribunal de Contas (2008a, p.43) alertou para a necessidade de se adotar o PSC antes do lançamento das PPP, mas a própria Parpública explicou a sua não utilização desta forma: “a opção por PPP tem radicado mais na presunção de falta de eficiência estrutural do Estado para o desenvolvimento de projetos semelhantes do que nos ganhos de eficiência pela participação do setor privado, apesar de esta ser uma das bases económicas internacionalmente aceites para a contratação em PPP”.

Não obstante a existência legal desde 2003, o PSC continuou a não ser utilizado, ou utilizado depois de se ter realizado o lançamento da parceria (Ernest & Young, 2012, p.41).

2.4.FINANCIAMENTO E REMUNERAÇÃO