É necessário que seja realizada perícia médica oficial63 para verificação da incapacidade laboral. Da mesma forma, é necessária a realização da perícia médica para verificar a situação de recuperação da capacidade laborativa do segurado ou progressão da incapacidade.
Seja para a concessão do auxílio-doença (comum ou acidentário) ou para a concessão da aposentadoria por invalidez (comum ou acidentário), é preciso que seja realizada a perícia médica, consoante reza o artigo 4264, §1º, da Lei 8.213, de 1991.
62
JÚNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdenciário. 9. ed. Compl. rev e ampl., São Paulo: Quartier Latin, 2012.p.261.
63
PULINO, Daniel. A aposentadoria por invalidez no Direito Positivo brasileiro. São Paulo: Ltr, 2001.p.183
64
Art. 42.
§ 1º A concessão de aposentadoria por invalidez dependerá da verificação da condição de incapacidade mediante exame médico-pericial a cargo da Previdência Social, podendo o segurado, às suas expensas, fazer-se acompanhar de médico de sua confiança.
39 Do mesmo modo ocorre perícia quando há ocorrência de pedido de reconsideração ou prorrogação, conforme prescrito nos incisos I e II, §2º, artigo 30465, da Instrução Normativa do INSS 77.
Cabe indagar que a perícia médica se trata de procedimento realizado para verificar a incapacidade laboral do segurado e deve ser realizada a cargo da Previdência Social, podendo o segurado, às suas expensas, fazer-se acompanhar de médico de sua confiança, como descreve o artigo 4264, §1º, da Lei 8.213, de 1991.
O artigo 43, do Decreto 3.048, de 1999, que trata do Regulamento da Previdência Social, em seu §1º, também indica que a atividade pericial deve ser realizada por médico perito, a cargo da previdência social.
A atuação do médico perito deve ocorrer na área dentro da Agência da Previdência Social (APS) ou da Unidade de Administração Avançada (UAA), como dispõe o item 3.1, que trata do Setor de Perícia Médica, presente no Manual de Perícia Médica da Previdência Social66. Sua atuação consiste em emitir parecer técnico conclusivo na avaliação da incapacidade laborativa, como dispõe o item 1.1, que trata dos preceitos básicos, também presente no citado Manual.
Porém, pode, excepcionalmente, não ser possível de forma imediata a realização do exame médico pericial nas dependências da APS, como, por exemplo, quando ocorre a designação de perícia hospitalar ou domiciliar67.
Também quando ocorre a concessão de um benefício por incapacidade por meio de um processo de ofício, havendo internação hospitalar, será reconhecido o
65
Art. 304. § 2º:
I -nos quinze dias que antecederem a DCB, solicitar a realização de nova perícia médica por meio de pedido de prorrogação - PP;
II - após a DCB, solicitar pedido de reconsideração - PR, observado o disposto no § 3º do art. 303, até trinta dias depois do prazo fixado, cuja perícia poderá ser realizada pelo mesmo profissional responsável pela avaliação anterior; ou
66
http://www.ieprev.com.br/userfiles/file/tabela%20de%20teto%20inss/manualdepericiasmedicasdoIN SS.pdf
67
JÚNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdenciário. 9. ed. Compl. rev e ampl., São Paulo: Quartier Latin, 2012.p. 274.
40 direito presumido ao benefício, retomando os procedimentos de perícia médica na APS, após fim da internação hospitalar68.
Horvath67 também indica que pode ocorrer a realização da perícia em trânsito, quando ―o beneficiário que se encontra em outra cidade por qualquer motivo (turismo, visita a parentes, passeio) e tem uma perícia marcada pode solicitar em qualquer agência da Previdência Social a Perícia em Trânsito. [...]‖.
A perícia médica, como se pode observar, é realizada por um médico, e o local para a realização do ato pericial deve ser adequado para a realização da atividade médica. Assim, o Manual de Perícia Médica da Previdência Social66, em seu item 3.4 até o item 3.4.4, cita as características que o setor de perícia médica deve conter, sendo elas:
3.4 – O Setor de Perícia Médica obedecerá a características determinadas, visando a proporcionar conforto e segurança ambiental tanto para os servidores quanto para os usuários:
a) será dimensionada de acordo com o porte da Agência da Previdência Social, tendo tantos consultórios médicos e salas de atendimento para os demais setores quantos forem necessários;
b) localização de fácil acesso, inclusive para deficientes e idosos;
c) pisos de material resistente, não escorregadio, lavável e de acordo com as condições climáticas;
d) paredes e teto de fácil conservação, duráveis e sem aspereza;
e) divisórias de cores claras, material leve e removível que facilite modificações necessárias para adaptação ou expansão dos setores; f) aeração e iluminação, se possível naturais, e na impossibilidade, a iluminação artificial;
g) instalação elétrica planejada e dimensionada para ligar todos os equipamentos técnicos dos consultórios médicos e os específicos da unidade;
h) instalações sanitárias masculinas e femininas para servidores, independentes das destinadas ao público, sendo que estas deverão ser localizadas próximo às áreas de espera, facilitando a utilização pelos usuários.
68
22 – PROCESSO DE OFÍCIO
22.1 – O processo de ofício será instaurado sempre que o Instituto tiver conhecimento de que o segurado encontra-se incapacitado para o trabalho e impossibilitado de se comunicar com a Instituição, sendo obrigatória, porém, a realização do exame médico pericial para comprovação da alegada incapacidade.
22.2 – O processo de ofício é limitado às situações imediatas, no decurso das quais o Instituto tem ciência do fato, não se aplicando, pois, a situações pregressas.
22.3 – Nos casos de internação hospitalar será reconhecido o direito presumido ao benefício, pelo menos no período de internação, após os procedimentos próprios da perícia médica.
41 3.4.1 – Sala de espera – as salas de espera nas Agências da Previdência Social serão dimensionadas de acordo com padrão preestabelecido, localizando-se ao lado dos consultórios.
3.4.2 – Salas de exames médicos – as salas de exames médicos terão área de, no mínimo, 9 m².
3.4.3 – Mobiliário, equipamentos técnicos e material de consumo do Setor:
a) para os consultórios médicos: escrivaninha, cadeira giratória, mesa de exame clínico com o respectivo colchonete, escadinha para a mesa clínica, cadeira comum para o examinado, armário guarda-roupa com chave e cabide, cesta de papéis, porta-toalhas, lavatório com a respectiva instalação hidráulica, lençóis (em número de dois), escova de mãos, ventilador ou aparelho de ar condicionado, balança antropométrica, esfigmomanômetro, estetoscópio, negatoscópio, termômetro clínico, flash-light, martelo de Babinsky ou de Dejerine, fita métrica, régua milimetrada transparente, abaixadores de língua descartáveis, dois uniformes completos para cada técnico e duas toalhas de mão, no caso do não fornecimento de papel-toalha;
b) para a sala de espera: ventilador tipo comercial ou aparelho de ar condicionado, bebedouro e cadeiras (ou bancos em número suficiente), no caso de Unidades de Administração Local e de acordo com o layout padronizado das Agências da Previdência Social.
3.4.4 – Telefone: todas as unidades de perícia médica possuirão telefones, preferencialmente com linha direta e ramais.
Além de tais caraterísticas, o item 5.3.1569, do Manual de Perícia Médica, utiliza as expressões ―[...] exame clínico cuidadoso e bem conduzido [...]‖, o que demonstra a forma ideal pela qual deve ser conduzida a perícia no segurado.
Embora haja designação das características do setor da perícia médica, bem como a forma pela qual ela deve ser conduzida, nem sempre tais ocorrências são possíveis de ser realizadas.
69
5.3.15 – Ao término de um exame clínico cuidadoso e bem conduzido, o profissional da área médico-pericial, quase sempre tem condições de firmar um diagnóstico provável, pelo menos genérico ou sindrômico, de modo a lhe permitir uma avaliação de capacidade funcional e de capacidade laborativa. Quando o resultado do exame clínico não for convincente e as dúvidas puderem ser aclaradas por exames subsidiários, poderão estes ser requisitados, mas restritos ao mínimo indispensável à avaliação da capacidade laborativa. Requisições desnecessárias geram despesas inúteis, atrasam conclusões e acarretam prejuízos aos examinados e à Previdência Social. Somente serão solicitados quando indispensáveis para a conclusão médico-pericial. Os Sistemas PRISMA/SABI não permitem a solicitação de exames/pareceres na perícia inicial. Entendendo-se que, cabe ao segurado o ônus da prova de sua doença, o qual no momento da solicitação do requerimento inicial deverá ter um diagnóstico e tratamento devidamente instituído com os exames complementares que comprovam sua causa mórbida, fica a Perícia Médica dispensada das solicitações dos respectivos exames. Nos exames subseqüentes, no estrito objetivo de dirimir dúvidas quanto a manutenção do benefício, poderão ser solicitados os exames complementares indispensáveis.
42 Infelizmente, é fato a difícil situação na qual se encontra o segurado perante a realização da perícia70, ou até mesmo a não existência de médico perito na APS71.
Em artigo denominado Evolução Recente das Aposentadorias por Invalidez, publicado no Informe de Previdência Social72, são apresentados dados crescentes de benefícios de invalidez concedidos entre os períodos de junho de 1995 a junho de 2012, passando de 2.026.141 Aposentadorias por Invalidez Emitidas, para o total de 3.036.022 em junho de 2012. O artigo demonstra que o número desse benefício concedido entre 1995 e 2012 aumentou, pois ―[...] uma das possibilidades são as dificuldades de acesso dos segurados a esses procedimentos [...]‖.
O crescente número de benefícios de aposentadoria por invalidez emitidos entre os anos de 1995 a 2012 somente evidencia que a quantidade de perícias realizadas diariamente pelo médico perito gera uma carga de trabalho intensa e, por isso, infelizmente, resulta em atendimentos de baixa qualidade73.
A Controladoria Geral da união (CGU), em Relatório de Avaliação da Execução de Programas de Governo 42, pagamento de auxílio-doença previdenciário, auxílio-doença acidentário e auxílio-reclusão área rural e urbana74, destaca que:
[...] parte dos Laudos Periciais Médicos (LPM) ainda não possui os elementos mínimos necessários que atestem a incapacidade laboral do segurado. Sem levar em consideração a Data de Entrada do Requerimento (DER), constatou-se que 53% da amostra de 9.416 LPM analisados não possuem os elementos mínimos necessários para atestar a incapacidade laboral do segurado.
70 http://g1.globo.com/goias/noticia/2015/05/medicos-nao-examinam-segurados-em-pericia-do-inss- em-goias.html Acesso em 01/11/2015 71 http://g1.globo.com/ma/maranhao/jmtv-1edicao/videos/v/falta-de-peritos-no-inss-do-codo-leva- usuarios-a-buscar-atendimento-em-outras-cidades/4570013/ Acesso em 01/11/2015 72
DANTAS et al, Evolução Recente das Aposentadorias por Invalidez. Informe de Previdência
Social, Volume 24, Número 12, dezembro/2012. Disponível
em:<http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/1_130107-144706-774.pdf> Acesso em: 01/11/2015
73
http://g1.globo.com/goias/noticia/2015/05/medicos-nao-examinam-segurados-em-pericia-do-inss- em-goias.html Acesso em: 01/11/2015
74
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGU. Relatório de avaliação da execução de programas de governo nº 42 pagamento de auxílio-doença previdenciário, auxílio-doença acidentário e auxílio-reclusão área rural e urbana. Brasília: 2015. <http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/7348_%20RAv%2042.pdf.> Acesso em: 01/11/2015
43 São consideráveis por esse relatório como elementos mínimos necessários a estarem presentes nos laudos periciais médicos cinco condições, são elas:
1: A ocupação do segurado está definida no corpo do laudo?
2: A data de início da doença (DID) está fundamentada no corpo do laudo? 3: A data de início da incapacidade (DII) está fundamentada no corpo do laudo?
4: A isenção de carência foi adequadamente estabelecida?
5: Há coerência entre história/exame físico e a caracterização da incapacidade laborativa?
Ainda que designadas as características que o ambiente pericial deve conter, bem como a melhor forma de o perito conduzir o ato pericial, a atuação médico-pericial para a concessão dos benefícios de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez (ambos benefícios objetos do presente trabalho) resta comprometida em face das inadequadas condições de trabalho.
A atuação do profissional médico, na perícia do INSS, ocorre com o intuito de comprovar a existência da incapacidade laboral do segurado. O laudo médico pericial deve conter informações suficientes que permitam que a autarquia previdenciária possa emitir sua decisão. O ato pericial é como descreve a Lei 9.784, de 1999, como ato administrativo; e, como tal, serve como meio de prova para motivar a concessão ou não dos benefícios de auxílio-doença ou de aposentadoria por invalidez.
A submissão do segurado à perícia médica é ato administrativo capaz de produzir efeitos jurídicos no processo administrativo. Processo esse mais bem explicado no tópico que se segue.
44
2.PROCESSO ADMINISTRATIVO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
O Processo Administrativo Federal é regulado pela Lei 9.784/99. Tem vigência a partir de sua publicação, o que ocorreu em 29 de janeiro de 1999.
Embora houvesse, na Constituição Democrática de 1988, previsão expressa no artigo 5º, incisos LV e LXXII, alínea b, acerca do processo administrativo, o mesmo, no âmbito Federal, permaneceu durante mais de uma década sem regulamentação, o que viria ocorrer no ano de 1999.
No ano de 1998, o Estado de São Paulo instituiu a Lei 10.17775, regulamentando o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual, mas, antes, em 1996, a Lei Complementar 33, no Estado de Sergipe76, institui o Código de Organização e de Procedimento da Administração Pública do Estado de Sergipe, fazendo observar aqui o uso da expressão procedimento e não processo.
Com a Emenda Constitucional 45, de 2004, foi inserido o inciso LXXVIII ao artigo 5º, assegurando a razoável duração do processo e meios que possam garantir a celeridade da tramitação processual.
Observando que se trata de processo administrativo, a concepção da expressão processo pode seguir diversas definições, dentre elas a concepção filosófica, que, segundo Nicola Abbagnano77, é:
PROCESSO (lat. Processas: in. Process-, fr.Processas-, ai. Process;
it. Processo). 1. Procedimento, maneira de operar ou de agir. P. ex., "o P. de composição e de resolução", para indicar o método que consiste em ir das causas ao efeito, ou do efeito às causas (cí., p.
75
DALLARI. Adilson A. e FERRAZ, Sergio. Processo Administrativo. 3 ed. ver. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2012. p.35
76
SERGIPE. Lei Complementar nº 33 de 26 de Dezembro de 1996. Institui o Código de Organização e de Procedimento da Administração Pública do Estado de Sergipe. Disponível em: < http://www.cge.se.gov.br/images/uploads/lei_comp._33.pdf>. Acesso em 06/11/2015
77
45 ex., S. TOMÁS de Aquino, .V. Th.. III, q. 14, a. 5); "P. ao infinito", que é ir de uma causa a outra, infinitamente (Ihid.. I, q. 16. a. 2).
2. Devir ou desenvolvimento, p. ex.. "o P. histórico". K nesse sentido que Whitehead emprega o termo para designar a formação dounindo (Process and Realily, 1929).
3. Concatenação qualquer de eventos, como p. ex. o "P. digestivo" ou "o P. químico".
Já a concepção gramatical do termo processo é:
78
sm (lat processu) 1 Ato de proceder ou de andar. 2 Sociol Sucessão sistemática de mudanças numa direção definida. 3 Concatenação ou sucessão de fenômenos. 4 Seguimento, decurso: O processo dos tempos. 5 Série de ações sistemáticas visando a certo resultado: O processo de fazer vinho. 6 Ação ou operação contínua ou série de ações ou alterações que ocorrem de uma maneira determinada: Em adiantado processo de decomposição.
7 Ação de ser feito progressivamente. 8 Filos Série de fenômenos
que apresentam certa unidade. 9 Med Marcha ou progresso das lesões e sintomas. 10 Dir Ação, demanda. 11 Dir Forma ou maneira de tratar no foro uma demanda ou questão. 12 Dir Conjunto das peças que servem à instrução do juízo; autos. 13 Processamento. 14 Conjunto dos papéis relativos a um negócio. P. administrativo, Dir: aquele que a administração promove para apurar faltas ou irregularidades que o funcionário público pratica no exercício de suas funções. P. contencioso: o que é provocado por uma parte e contestação de outra, a fim de se julgar caso jurídico controvertido. P. de aprendizagem, Sociol: verificação, nos grupos humanos, das mudanças e desenvolvimentos culturais. P. de desapropriação: expropriação, por parte do governo, de propriedade particular julgada de interesse público, mediante pagamento. P. especial: o que tem rito próprio. P. filho, Inform: V programa filho. P. incidente: o que aparece no decorrer da causa. P. matrimonial: aquele que é instruído pelo oficial do cartório ou pelo ministro religioso, a fim de verificar a inexistência de impedimentos que anulem o contrato matrimonial. P. ordinário, Dir: aquele que deve ser seguido por todas as ações para as quais a lei não prescreve ou não estabelece rito especial. P. pendente: aquele que se acha em curso, dependente de sentença definitiva não proferida. P. preparatório: o que é promovido com o fim de melhor instruir uma causa ou ressalvar direitos. P. preventivo: o que é promovido a fim de acautelar interesses ou evitar lesão de direitos sujeitos a pleito judicial. P. proibido, Dir: emprego criminoso de substâncias falsificadas, na confecção de produtos alimentícios industrializados. P. social, Sociol: mudança efetuada numa sociedade em virtude da interação dos seus componentes. P. teleológico, Sociol: sucessão de atos destinados a conseguir um fim ou os meios com que se consegue um objetivo determinado. P. sumário: aquele em que os atos, prazos e formalidades são reduzidos. P. sumaríssimo: aquele
78
Disponível em: <http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php?lingua=portugues- portugues&palavra=processo> Acesso em: Acesso em 22/05/2015
46 cujos atos, prazos e formalidades são reduzidos ao estritamente indispensável. Meter em processo: chamar a juízo.
Percebe-se que, na concepção filosófica e na concepção gramatical, ambas intencionam a formação de eventos concatenados que consistem em ir até a causa ou o efeito, buscando um determinado resultado.
Já a concepção jurídica de processo é muito ampla para que, em poucas linhas, seja possível designá-lo. Nesse sentido, leciona José dos Santos Carvalho Filho79 que ―A noção de processo, entretanto, é mais ampla que a de processo judicial, esta, na verdade, uma de suas espécies‖.
Maria Silvia Zanella di Pietro80 traz a concepção de processo como ―[...] sentido de marcha para frente, avanço, progresso, desenvolvimento‖.
Ainda que a Constituição Federal de 1988 utilize a expressão Processo Administrativo, e a Lei 9.784/99 tenha sido criada também com o uso da expressão Processo, Celso Antônio Bandeira de Melo81 demonstra que:
Temos, até o presente, nos referido a procedimento ou processo porque os autores e até as leis mencionadas divergem sobre a terminologia adequada para batizar tal fenômeno. Não há negar que a nomenclatura mais comum no Direito Administrativo é procedimento, expressão que se consagrou entre nós, reservando- se, no Brasil, o nomen juris processo para os casos contenciosos, a serem solutos por um ―julgamento administrativo‖, como ocorre no ―processo tributário‖ ou nos ―processos disciplinares dos servidores públicos‖.
Bandeira simplifica, deduzindo que: ―É provável [...], que, a partir da lei federal, em sintonia com ela, comece a se disseminar no País a linguagem ―processo‖ 82
.
79
FILHO, José dos Santos C., Processo Administrativo Federal. Comentários à lei nº 9.784, de 29.1.1999. 5. ed. rev., ampl. e atual até 31.3.2013. São Paulo: Atlas. 2013.p.2
80
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2009.p.676 81
DE MELO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. rev. e atual até a Emenda Constitucional 48, de 10.8.2005. São Paulo: Malheiros, 2006.p.455/456
82
DE MELO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. rev. e atual até a Emenda Constitucional 48, de 10.8.2005. São Paulo: Malheiros, 2006.p.455/456.
47 Mesmo após a promulgação da Lei 9.784/99, que trata do Processo Administrativo Federal, o questionamento acerca de ser processo ou procedimento ainda está latente. Por isso, Bandeira, mais uma vez, trata de elucidar tal questionamento, dizendo que:
Quanto a nós, tendo em vista que não há pacificação sobre este tópico e que em favor de uma milita a tradição (―procedimento‖) e em favor de outra a recente terminologia legal (―processo‖) [...]83
.
Maria Silvia Z. Di Pietro84 é mais precisa ao afirmar a diferença entre processo e procedimento, sendo processo:
[...] instrumento indispensável para exercício de função administrativa; tudo o que a Administração Pública faz, operações materiais ou atos jurídicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final é sempre precedido de uma série de atos materiais ou jurídicos, consistentes em estudos, pareceres, informações, laudos, audiências, enfim, tudo o que for necessário para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administração.
Dessa forma, fica claro que, em se tratando de processo administrativo, ele não trata exclusivamente com a intenção de julgamento, como em um processo contencioso. O processo administrativo é cabível para todo e qualquer procedimento administrativo que visa a um ato administrativo final.
Já procedimento, no entendimento de Zanella Di Pietro, é:
[...] conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo85.
Assim, depreende-se que o processo administrativo é o meio pelo qual a administração e o administrado, dentro de uma relação jurídica, utilizam meios
83
DE MELO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. rev. e atual até a