III. GESTÃO DO CICLO DA POLÍTICA PÚBLICA PORTUGUESA DE
III.1. XVII G OVERNO C ONSTITUCIONAL (2005-2009)
O XVII Governo Constitucional tem início a 12 de março de 2005 e cessa funções, por termo normal da legislatura a 26 de outubro de 2009. Neste contexto o governo constituiu-se com dezassete ministérios17, entre eles o MNE que assume desde a sua origem em Portugal, a
política externa e a cooperação para o desenvolvimento.
Seguindo uma linha orientadora das políticas europeias e da OCDE, sobre a organização do estado e de conduta em conformidade, o XVII Governo integra-se numa perspetiva da Nova Gestão Pública (NGP), correspondendo ao que Carvalho (2008) identifica como uma vertente da gestão do sector público que em Portugal se aproxima a um conjunto
17 Ministério de Estado e da Administração Interna, Ministério da Administração Interna, Ministério de Estado, e
dos Negócios Estrangeiros, Ministério de Estado e das Finanças, Ministério da Presidência, Ministério da Defesa Nacional, Ministério da Justiça, Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, Ministério da Economia e da Inovação, Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, Ministério da Cultura, Ministério dos Assuntos Parlamentares
de ideias dispersas que impera através de um discurso sedutor para os cidadãos, mais do que através de uma implementação prática de uma teoria entendida de forma consistente. A avaliação de desempenho de funcionários, chefias e serviços; a autonomia na gestão dos serviços públicos; a qualidade, a eficiência e eficácia das ações empreendidas; a figura do estado enquanto órgão regulador e as tecnologias como polo de inovação, são ideias-conceitos da NGP que, presentes no Programa do XVII Governo Constitucional (Carvalho, 2008) procuram encontrar forma através da prática da legislatura que se consolida nas soluções políticas das políticas públicas e da implementação em conformidade.
Referido no Orçamento de estado para 2005, ainda sob a égide do XVI Governo Constitucional, a cooperação para o desenvolvimento surge mais uma vez como vetor fundamental da política externa onde se torna necessária a consolidação da execução dos Programas Indicativos de Cooperação (PIC) e dos Programas Anuais de Cooperação (PAC), onde é identificada a necessidade de regulamentar algumas ferramentas disponíveis como a atribuição de bolsas de estudo e de formação, bem como a criação da regulamentação para um novo estatuto do Agente de Cooperação. Ainda em 2005 o XVII Governo retifica o Orçamento de Estado18, não alterando, contudo o que fica determinado para a área da cooperação, mantendo-se por isso todo o programa anterior para a área das relações externas onde se integra a identificação de uma participação em programas e em organismos multilaterais, articulando com intervenções no domínio da cooperação bilateral.
No Programa do XVII Governo Constitucional, o posicionamento de Portugal no quadro internacional é identificado como um dos cinco grandes eixos da política do Governo, a par do crescimento económico, a coesão nacional, a melhoria das condições de vida, e a qualidade da democracia no país. A cooperação para o desenvolvimento é então defendida como um instrumento de ação estratégica, essencial para a afirmação dos interesses nacionais, num mundo global, onde se integra também a valorização da cultura e da língua portuguesa no Mundo e a definição de uma política de defesa adequada para a inserção na comunidade internacional (Programa do XVII Governo Constitucional, p. 7). O Programa define a ação política externa, no plano bilateral, como uma linha prioritária na relação com os países de expressão portuguesa, com o desenvolvimento de um quadro de financiamento apropriado e a promoção de parcerias público-privadas, para além da concretização de apoio às organizações.
Após uma declaração tão explícita da necessidade de alinhamento da política pública de cooperação para o desenvolvimento de forma a torna-la mais eficiente e que melhor respondesse às necessidades da política externa portuguesa, ainda em 2005 é publicado, em Diário da República, a Resolução do Conselho de Ministros, n.º 196/2005, que vem trazer as linhas orientadoras para a cooperação portuguesa e que identifica a Cooperação como um dos pilares centrais da política externa portuguesa, esta RCM ficará conhecida por “Uma visão estratégica para a cooperação para o desenvolvimento”. O XVII Governo Constitucional fica marcado por um período profícuo no que concerne à produção legislativa na área da cooperação portuguesa (tabela 9), de acordo com a necessidade de estabelecer um quadro jurídico favorável para o desenvolvimento. Sendo igualmente o GC que introduz um novo documento de política pública avançando com uma atualização do pensamento político nesta área, e reforçando assim o papel de Portugal enquanto país doador. Facto que vem corroborar o alinhamento à governança, com a determinação de um quadro jurídico favorável à deliberação das estratégias e implementação das políticas públicas de cooperação para o desenvolvimento.
Tabela 9 - XVII Governo Constitucional e representantes do poder político (2005-2009)
Governo
Constitucional Cargo Nome Período Política pública base Legislação de apoio
XVII Governo Constitucional de Portugal (2005-2009)
Primeiro-ministro José Sócrates 12/mar./2005 a 26 /out./2009 “Uma visão estratégica para a Cooperação Portuguesa” (RCM n.º 196/2005) Resolução do Conselho de Ministros n.º 196/2005 Decreto-Lei n.º 110/2005 Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2006 Decreto-Lei n.º 53/2006 Despacho n.º 17 457/2006 Despacho n.º 21438/2006 Decreto-Lei n.º 204/2006 Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2007 Decreto-Lei n.º 120/2007 Portaria n.º 510/2007 Despacho n.º 13 194/2007 Decreto-Lei n.º 300/2007 Despacho n.º 20 328/2007 Despacho n.º 29 602/2008 Portaria n.º 510/2009 Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros Diogo Freitas do Amaral 12/mar./2005 a 3/jul./2006
Luís Amado 3/jul./2006 a 26 /out./2009
Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação João Gomes Cravinho 12 /mar./2005 a 26 /out./2009
A referência à importância da cooperação para o desenvolvimento na política externa portuguesa ficou referida no texto das Grandes Opções do Plano 2005-2009, com a referência às principais linhas de ação e definição das medidas para esses anos, quando para a área da política externa surge como ponto estratégico, entre outras, o “Relançamento da política de cooperação”. Este relançamento da política de cooperação operacionaliza-se através da adoção de um conjunto de medidas nacionais e internacionais e das políticas estratégicas de cooperação, bem como a necessidade de definição de uma estratégia de apoio à política para
além da concretização de um conjunto de mecanismos institucionais de apoio às decisões políticas no contexto internacional, de forma a captar novas fontes de financiamento para a APD.
A estratégia para a cooperação aqui indicada passa ainda por apresentar a necessidade de criar um conjunto de mecanismos de controlo e avaliação dos programas de cooperação. Neste documento ficam referidas as linhas orientadoras para a política externa, com referencia já ao que a Resolução do Conselho de Ministros de dezembro de 2005 irá determinar, consistindo assim num ensaio das linhas estratégicas e de apresentação do pensamento do XVII governo constitucional sobre estas matérias. Sobre o pensamento base do Programa do Governo, serão criados os diplomas legislativos, de forma a materializar e a efetivar a política pública e a torná-la operacional para os organismos competentes para a implementação.
No discurso de tomada de posse proferido em 2005, a 21 de março, pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, as linhas orientadoras da ação da política externa ficam expressas, bem como o compromisso para com os princípios preconizados na Constituição da República Portuguesa, nomeadamente a referência no artigo 7.º, n.º 1: “O princípio da cooperação com todos os povos para a emancipação e o progresso da Humanidade.” Neste discurso ficam referidos os sete vetores da ação internacional para o XVII Governo Constitucional, onde o ministro ressalva as áreas de ação da cooperação para o desenvolvimento, principalmente no que se refere à defesa da paz e segurança internacionais, através da participação em missões humanitárias a promoção da língua e cultura portuguesas no mundo e o reforço da solidariedade na relação entre a europa e o continente africano, bem como o estabelecimento de um diálogo próximo com o mundo árabe (Amaral D. F., 2006).
Ficam identificadas ao nível das ideias, as linhas estruturais da política externa, o que se pretende realizar nos anos da legislatura e que seria materializado depois na fase da formulação da política de cooperação para o desenvolvimento, ainda em 2005, no documento que seria a referência estratégica nesta matéria.
O sistema da cooperação portuguesa determina-se pela identificação dos seus intervenientes e pela sua integração ou não no sistema político, revelando-se assim a complexidade de agentes, que em momentos específicos participam nas várias etapas. No período do XVII GC, o sistema da cooperação portuguesa (ilustração 3), correspondendo a uma prática generalizada da especificidade da cooperação portuguesa, apresenta vários atores não integrados no sistema político, e que essencialmente se fazem representar no momento da implementação da política pública. No decorrer do XVII GC os atores externos ao sistema político participam no momento da implementação e, através do criado Fórum da Cooperação
são chamados a dar apoio ao processo de formulação, mais concretamente das estratégias setoriais.
Sistema da Cooperação Portuguesa
Etapas da política
Setores de
intervenção Intervenientes
Formulação Sistema Político
Ministério dos Negócios Estrangeiros
Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação
Apoio à Formulação
Sistema Político
Comissão Interministerial para a Cooperação
Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) Conselho de Ministros para a Cooperação
Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento
Sociedade Civil Fórum da Cooperação
Implementação
Sistema Político Ministérios Setoriais
Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento
Independente Autarquias Universidades
Sociedade Civil ONGD Empresas Fundações
Avaliação
Sistema Político Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento
Independente Organização para a Cooperação para o Desenvolvimento Económico (OCDE)