Os estudos sobre clusters e aglomerações industriais têm desta- cado a maneira como surge a vantagem competitiva de uma organiza- ção de firmas locais. Sua eficiência coletiva resulta, não apenas da aglomeração, mas da qualidade das relações produtivas e institucionais locais. Apesar da diversidade de correntes teóricas voltadas ao estudo das aglomerações, a grande maioria reconhece a importância do local para as estratégias de desenvolvimento produtivo e econômico. Existe uma grande ênfase, não apenas no contexto cultural e institucional das localidades, mas também na relevância da governança local. A mensa- gem central é que as estratégias de desenvolvimento local são cons- truídas sobre as fortes relações entre as empresas e as instituições e que as políticas locais podem ajudar as empresas a se reposicionarem de forma competitiva na economia global. Nesse sentido, as noções de cultura, instituições e governança são elementos-chave para o estudo das aglomerações e dos Arranjos Produtivos Locais.
No contexto da organização industrial e dos estudos sobre distritos industriais italianos, a cultura local passa a ser concebida como uma característica importante, que distingue uma comunidade local em que as atividades estão enraizadas. A comunidade local e sua cultura ex- primem a relativa homogeneidade do sistema de valores e visões mani- festas na ética do trabalho e nas atividades, na família, na reci- procidade e na mudança. Sobre essa base institucional informal, de- senvolvem-se instituições formais, cujos traços específicos caracteri- zam o ambiente de desenvolvimento das atividades das firmas de uma comunidade local. A cultura implícita em atitudes, valores e crenças, ao formar uma homogeneidade cultural própria ao território — caracteri- zando uma atmosfera de valores —, facilita o entendimento dos atores e o surgimento de relações de cooperação e de aprendizado que, em
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certa medida, repercutem sobre as notáveis diferenças de prosperidade entre regiões. Em algumas circunstâncias, porém, a cultura e os siste- mas de valores incorporados podem desencorajar o empreendimento ou até mesmo a introdução de mudanças técnicas, levando a região (ou o aglomerado) a uma situação de estagnação e declínio (BECATTINI, 1992, p. 39). Portanto a cultura é constituída de valores, atitudes, cren- ças, orientações e pressupostos subjacentes que predominam entre os membros de uma sociedade e que orientam as suas ações, no sentido tanto da prosperidade quanto do declínio.
Esses elementos culturais dão conformação às diversas institui- ções da sociedade, entendidas como um conjunto de normas ou regras, formais e informais, que governam as interações sociais. A partir da tradição do antigo institucionalismo — de Thorstein Veblen, John Commons e Wesley Mitchell — e da Nova Economia Institucional, o comportamento dos agentes, fundado em hábitos e costumes internali- zados a partir do meio social e cultural, passa a ser incorporado como elemento-chave na análise do desempenho de crescimento e desen- volvimento das regiões. Conforme definição de North (1990, p. 3), as instituições são as “regras do jogo” de uma sociedade ou, de maneira mais formal, “[...] são as restrições concebidas para dar forma às inte- rações entre os homens”.
Conforme Williamson (1996), a governança é uma forma de criar ordem e reduzir os conflitos, fomentando ganhos mútuos entre os agen- tes. Em uma situação de racionalidade limitada, incerteza e oportunis- mo, ocorrem custos de transação. Dessa forma, para assegurar a reali- zação da transação, desenvolvem-se vários tipos de governança, defi- nidos como um conjunto de instituições e tipos de agentes diretamente envolvidos na realização da transação e na garantia da sua execução.
As estruturas de governança vão desde as mais formais — como con- tratos de fornecimento e franquias — às informais —, como, por exem- plo, o compartilhamento de informações, o trabalho conjunto, a coope- ração e as redes empresariais. Ao longo do tempo, os agentes ajustam o formato de suas estruturas organizacionais, com o propósito de mini- mizar os custos de transação, gerando estruturas de governança espe- cíficas. Nesse enfoque, a estrutura de governança é utilizada para iden- tificar os diferentes arranjos contratuais que dão a base institucional para as transações econômicas. Alguns contratos tomam a forma de documentos completos racionalmente redigidos, enquanto outros são incompletos e relacionais, estabelecendo apenas as linhas gerais acor-
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dadas para a construção de relacionamento mais aprofundado e por tempo indefinido. Esses arranjos contratuais de base racional, ainda que limitada, devem manter coerência com o ambiente institucional em que estão inseridos (CARIO; NICOLAU, 2012, p. 181). Portanto as es- truturas institucionais específicas e especializadas de governança coor- denam e dão suporte aos processos de inovação e de aprendizado.
As instituições, de maneira ampla, são avaliadas como essenciais para apoiar os processos de geração, difusão e exploração do conheci- mento tecnológico e organizacional (LUNDVALL, 2010). A evolução das instituições relevantes para o avanço da tecnologia ou da indústria local revela uma complexa interação existente entre as ações e estratégias competitivas das empresas, as associações industriais, os órgãos téc- nicos, as universidades, as agências governamentais e o aparelho jurí- dico. Nesse contexto, a evolução dessas “instituições”, em conjunto, influencia a natureza e a organização das firmas, explicitando o caráter histórico e diferenciado dos vários padrões de desenvolvimento no con- texto da economia global.
4 Serviços produtivos e redes de cooperação público-privada
A flexibilização da produção resultante das transformações produ- tivas, tecnológicas, comerciais e financeiras, ocorridas na segunda me- tade do século XX, viabilizou o surgimento de redes de empresas, nas quais as relações entre as firmas e entre estas e demais instituições desempenham um papel estratégico para o desenvolvimento dos aglo- merados. Para estimular e desenvolver atividades e/ou regiões, os go- vernos nacionais e locais formulam políticas de apoio e qualificação das relações e auxiliam a formação de redes formais ou informais de apoio.
Além do Governo, outras instituições, como universidades, entida- des de classe e centros de pesquisa participam da infraestrutura de apoio à gestão das redes de cooperação, formando uma rede de coo- peração público-privada.
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4.1 Serviços produtivos
A definição mais usual de serviços, presente em diversas aborda- gens teóricas e também no senso comum, considera que esse setor se caracteriza, essencialmente, pelo uso de mão de obra. Nessa visão, o setor serviços tem poucas possibilidades de desenvolver inovação, constituindo-se, principalmente, em usuário de tecnologia — esse papel caberia essencialmente à indústria (KON, 1999). Essa interpretação, contudo, não considera os impactos provocados pelo processo de rees- truturação produtiva. Nesse processo, as empresas industriais passa- ram para profissionais especializados uma série de serviços anterior- mente realizados no interior da firma.
Assim, além de serem usuários de novas tecnologias, de- terminados serviços atuam também como transmissores dessas novas tecnologias — por meio de consultorias e de treinamentos, por exemplo — e até mesmo como seus desenvolvedores, como nos casos de softwares e tele- comunicações. (SILVA; DE NEGRI; KUBOTA, 2006, p.
20).
Os serviços produtivos contemplam atividades consideradas como extensão industrial e compreendem trabalhos como consultoria (gestão, design, marketing, por exemplo), serviços de apoio a uma atividade-fim, capacitação técnica, dentre outros. O novo tipo de serviço, originado da difusão das novas tecnologias de informação e comunicação, deman- dou a construção de novas definições e formas de mensuração que permitissem avaliar o impacto dessas atividades sobre a geração de produto e renda de determinado país ou região (KON, 1999).
Esses serviços ganharam relevância nas estratégias empresariais e também nas ações governamentais relativas à promoção e ao es- tímulo do desenvolvimento industrial após o surgimento e a difusão de um novo paradigma tecnoeconômico. A flexibilização da produção re- sultante do novo paradigma possibilitou o surgimento de redes de em- presas, que passaram a se constituir em uma estrutura organizacional híbrida situada entre a hierarquia e o mercado. Essa “onda” de externa- lização de atividades renovou as estratégias de subcontratação e am- pliou as oportunidades para as pequenas e médias empresas, ao viabi- lizar a flexibilidade para atender a uma demanda fragmentada. Contudo os novos requisitos competitivos exigem conhecimentos e habilidades específicos, sobretudo tecnológicos, os quais muitas vezes são de difí- cil acesso a esses produtores.
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Nos casos de aglomerados produtivos, a presença de instituições de apoio externas às empresas (entidades de classe, órgãos governa- mentais) funciona como elemento de ligação entre as firmas e o mer- cado. A presença de instituições locais auxilia o desempenho competiti- vo dos integrantes da aglomeração, ao viabilizar a transferência de conhecimento entre os agentes. Cabe às instituições “[...] manter um fluxo de informações entre os agentes, indicar oportunidades, facilitar o acesso a bens públicos, entre outros” (COSTA, 2007, p. 6).
Em resumo, os serviços oferecidos por instituições de apoio e de prestação de serviços aos produtores em áreas como educação e trei- namento de mão de obra e de suporte a atividades técnicas, tecnológi- cas e científicas permitem o desenvolvimento das habilitações locais.
Essas atividades e instituições desempenham papel importante no apoio ao desenvolvimento de novas capacitações tecnológicas e técni- cas das firmas, influenciando a sua capacidade de inovação e de com- petitividade.
4.2 Redes de cooperação público-privada
A literatura disponível sobre as vantagens da cooperação interfir- mas destaca a importância das redes de empresas para a criação e circulação do conhecimento, gerando um processo de aprendizagem coletiva, a qual resulta em aumento da eficiência produtiva e do poten- cial inovativo dos integrantes dessas redes (BRITTO, 2001).
Nos estudos sobre aglomerações de empresas, entende-se rede como um método organizacional de atividades produtivas entre empre- sas formalmente independentes que estabelecem relações de coorde- nação e/ou cooperação interfirmas (AMATO, 1999). Verschoore e Ba- lestrin (2008) aglutinam em cinco os tipos de ganhos competitivos que podem decorrer da participação das empresas em redes de coopera- ção. No Quadro 1, são apresentados esses ganhos, a síntese de suas definições e as variáveis que podem ser utilizadas para avaliá-los. A importância dos ganhos proporcionados pela cooperação entre empre- sas e entre essas e demais instituições, embora presente há muito tempo na literatura sobre Economia Industrial, ganhou destaque nas últimas décadas do século XX.
No entanto, para que os ganhos advindos do relacionamento inter- firmas ocorram é necessário que as relações entre os atores de deter-
minada localidade estejam assentadas em um enraizamento
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(embeddedness) no local, onde os agentes compartilhem história, nor- mas e valores comuns, facilitando o desenvolvimento de capital social e funcionando como um anteparo, um controle, a comportamentos opor- tunistas ou mal-intencionados (COSTA; COSTA, 2007, p. 58).
Quadro 1
Síntese dos ganhos competitivos das empresas em redes de cooperação GANHOS
COMPETITIVOS DEFINIÇÃO VARIÁVEIS
Escala e poder de mercado
Benefícios obtidos em decorrência do crescimento do número de asso- ciados da rede. Quanto maior o número de empresas, maior a capa- cidade da rede em obter ganhos de escala e de poder de mercado.
Poder de barganha Relações comerciais Representatividade Credibilidade Legitimidade Força de trabalho
Acesso a soluções
Os serviços, os produtos e a infraes- trutura disponibilizados pela rede para o desenvolvimento de seus associados.
Capacitação Consultorias Marketing
Prospecção de oportu- nidades
Garantia ao crédito
Aprendizagem e inovação
O compartilhamento de ideias e de experiências entre os associados e as ações de cunho inovador desen- volvidas em conjunto pelos partici- pantes.
Disseminação de informações Inovações coletivas Benchmarking interno e externo
Ampliação de valor agregado
Redução de custo e riscos
A vantagem de dividir entre os asso- ciados os custos e os riscos de determinadas ações e investimentos comuns aos participantes.
Atividades comparti- lhadas Confiança em novos investimentos Complementaridade Facilidade transacional Produtividade
Relações sociais
O aprofundamento das relações entre os indivíduos, o crescimento do sentimento de família e a evolução das relações de grupo para além daquelas puramente econômicas.
Limitação do oportu- nismo
Ampliação da confian- ça Acúmulo de capital social Laços familiares Reciprocidade Coesão interna FONTE: Verschoore e Balestrin (2008).
A presença de aglomerados, sobretudo de empresas de pequeno porte, tem estimulado governos nacionais e locais a formularem políti- cas de apoio e qualificação das relações entre os diversos sujeitos
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atuantes no local. Além das atividades de fomento, o setor público as- sume o papel de incentivador do desenvolvimento local, uma vez que sua participação auxilia a formação de redes formais e informais de pesquisa e ensino, contribui para o desenvolvimento de tecnologias e estimula a participação de instituições nesse processo (BAZAN, 2011).
Geralmente, as políticas de apoio às aglomerações (e às redes de empresas) estão destinadas a gerar ativos de uso coletivo pelos partici- pantes do arranjo, especialmente as pequenas e médias empresas, de forma a habilitá-los a enfrentar o ambiente de acirramento da concor- rência.
Tais ativos têm de estar organizados em instituições es- pecíficas, que se tornam fornecedoras de externalidades para os membros do APL, especialmente quando a “pre- cificação” dos serviços prestados pelos ativos é proble- mática. (ERBER, 2008, p. 25).
Nesses casos, segundo o mesmo autor, a intervenção pública per- mite a criação e a manutenção de centros de pesquisa, de assistência técnica e de outras instituições necessárias ao desenvolvimento do aglomerado, “[...] operando com preços administrados” (ERBER, 2008, p. 25).
Participam desse processo de construção de infraestrutura de apoio à gestão das redes de cooperação tanto o Governo, nas três esferas, como também universidades, entidades de classe (associa- ções de empresas, sindicatos, etc.) e centros de pesquisa. Assim, nas redes de cooperação público-privadas, a governança da rede é com- partilhada, sendo que sua parte pública é exercida pelas instituições estatais participantes, que determinam as ações para a implantação e a consolidação da rede, enquanto a governança em termos de gestão da rede é uma prerrogativa dos associados, que estabelecem os rumos estratégicos e operacionais.