A terminologia “Políticas Públicas” tem sido notável em diversas áreas, também denominada de “Public Policy” e está regulada na maneira pela qual as decisões políticas são definidas racionalmente diante do surgimento de problemas e demandas públicas. Ademais, a política pública pode ser vista como uma diretriz elaborada para enfrentamento dos desafios sociais relevantes. O problema público, por sua vez, consiste na diferença entre a atual circunstância e a realidade idealizada, tornando-se o elemento crucial para definir se uma política é pública. Esse campo conceitual possui uma transversalidade analítica, podendo ser estudado sob as múltiplas visões acerca do arcabouço teórico de políticas públicas (SECCHI, 2013).
A definição de política pública no âmbito acadêmico foi desenvolvida primordialmente nos Estados Unidos, com foco de pesquisas voltadas para ação exclusiva dos governos, desconsiderando a visão teórica europeia acerca do papel do Estado (SOUZA, 2006). Guba e Lincoln (2011) consideram que as políticas públicas são as ações realizadas, direta ou indiretamente, pelo Estado para atender aos anseios dos distintos grupos sociais. Saraiva (2006), ao introduzir a teoria da política pública, argumentam que a transformação da realidade social é consequência de decisões públicas, as quais pretendem resolver questões inerentes aos ideais, valores e visões da sociedade. Deste modo, as diversas estratégias são tomadas, no intuito de concatenar as demandas de vários grupos presentes no processo de decisão e operacionalizar
recursos, com vistas ao que as políticas públicas almejam modificar ou manter em relação aos aspectos propostos dado o contexto apresentado.
Souza (2006) explica que o âmbito dos estudos de políticas públicas vem ganhando espaço e importância. A autora apresenta uma síntese sobre os principais teóricos e conceitos da literatura específica sobre a temática, a fim de corroborar para as investigações empíricas no Brasil. A partir dessas discussões, elaborou-se um quadro com os principais teóricos apresentados como os pioneiros que contribuíram com o campo de estudos das políticas públicas (Quadro 2).
Quadro 2 – Autores e contribuições teóricas para o campo de Políticas Públicas
Autor (Ano) Contribuições Teóricas
Laswell (1936) Harmonizou o conhecimento científico com a produção empírica dos governos, entendido o termo policy analisys como análise de políticas públicas.
Simon (1957)
Trabalhou a definição de racionalidade limitada dos policy makers (decisores públicos) devido aos problemas de tempo de tomada de decisão, informação incompleta ou imperfeita, interesse próprio dos tomadores de decisões e outros. A maximização da racionalidade pode ocorrer de forma aceitável, quando os atores têm comportamentos adequados e padronizados na busca pelos resultados almejados.
Lindblom (1959)
Examinou as perspectivas de Laswell e Simon e indicou a inserção de variáveis, perpassando à formulação e à análise das políticas públicas, estabelecendo como as relações de poder e a integração das diversas etapas do processo decisório podem ser complementares às primeiras definições.
Easton (1965) Conceituou a política pública como sistema que integra formulação, resultados e ambiente.
Dye (1975) As políticas públicas envolvem a escolha, por parte do governo, de fazer algo ou não fazer.
Fonte: elaboração própria (2023) com base em Souza (2006).
Numa concepção mais tradicional, Kaplan e Lasswell (1950, p.71) teorizam políticas públicas como sendo “um programa projetado de objetivos, valores e práticas” (tradução livre).
Tratando-se de política pública, Muller (2003) conceitua como uma ação governamental organizada, ocorrida no território público e em setores especificados, com a finalidade de atingir o objetivo de determinada política. Ainda sobre a definição em estudos, Bucci (2006) argumenta que são programas de ações governamentais, os quais buscam coordenar
determinados mecanismos estatais disponíveis, e até algumas atividades privadas, a consecução de objetivos e de interesses públicos, com relevância social.
Nesse contexto, Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004) conceituam o programa público como intervenção planejada e contínua, com a finalidade de obter efeitos específicos frente ao problema e, consequentemente, direcionar a ação política na busca de solução efetiva. Segundo Gambi (2012) programa público se desdobra em projetos mais específicos, solidificados por intermédio das diversas áreas dos serviços públicos presentes, no qual ocorre a operacionalização de uma política pública.
Há argumentação para que a política pública seja interpretada como um ciclo, disposto em fases subsequentes, denominado inicialmente de “Policy Cycle” por Lasswell (1956). O modo de compreender o ciclo de políticas em fases pode ser integrado nas seguintes etapas difundidas nos achados científicos: formação da agenda, definição do problema, análise do problema, formação de alternativas, tomada de decisão, implementação, monitoramento e avaliação (FREY, 2000; RUA, 2012). Complementando essa visão, Souza e Secchi (2015) trazem a fase da extinção para o ciclo, após a avaliação, justificada pela descontinuidade, morte ou terminação da política pública.
O ciclo de políticas públicas colabora para organização de ideias, já que possibilita uma simplificação do processo diante de sua complexidade (SECCHI; COELHO; PIRES, 2019).
Mesmo esse ciclo sendo trazido de forma estratificada e linear, a implementação e avaliação estão diretamente relacionadas e vinculadas ao processo político como Arretche (2003) e Cohen e Franco (2013) defendem, já que a avaliação contribui na participação desse processo, além de fornecer informações para o controle social, buscando reflexividade da realidade para auxiliar a sociedade no acompanhamento das ações de políticas públicas.
Souza e Secchi (2015) ratificam que as políticas públicas podem ser implementadas por intermédio de programas, os quais atuam como instrumento estratégico governamental na organização das ações. Os programas públicos, no que diz respeito a uma política pública, estão relacionados a diversas características, como a disponibilização e a alocação de recursos financeiros, definição do público-alvo (beneficiários), adequação de recursos de pessoal técnico e equipamentos (JANNUZZI, 2014; BRASIL, 2018a).
Na visão difundida sobre o tema, Dye (1992, p.21) pondera que “análise de política é descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz”. Tal definição considera a descrição e a explicação das causas e das consequências da ação do governo.
Destarte, na abordagem multicêntrica, políticas públicas representam conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo Estado direta ou indiretamente, com a participação de entes públicos ou privados. Com isso, não apenas governos fazem as políticas públicas, além dos atores estatais/governamentais, outros entes também podem formulá-las, a saber:
organizações privadas ou não governamentais, indivíduos, organismos multilaterais, redes políticas e outros (SECCHI, 2013; VAITSMAN; LOBATO; ANDRADE, 2013).
No Brasil, o campo de Políticas Públicas tem produção científica crescente devido também à expansão do setor público e da oferta do ensino superior e de cursos, notadamente na área de Administração Pública, estudos acerca disso foram intensificados a partir dos anos 2000 (PIRES et al., 2014; FARAH, 2016; TROTTMAN et al., 2017). No país, a política pública, na condição de processo, é um fenômeno surgido da década de 1990 na perspectiva das policy studies, modificando-se nos anos 2000, com o crescimento de estudos investigativos e de formação em políticas públicas. Nesta nuance, há também a policy analysis que é orientada para a prática da política pública, com olhar também acerca da formulação, implementação e avaliação. Ambas as perspectivas foram, de maneira multicêntrica, responsáveis pela institucionalização do “campo de públicas” no país (FARAH, 2016).
Esse campo tem sido norteado por múltiplos temas de interesse, dentre os quais, a avaliação possui seu mérito na constituição transversal das pesquisas científicas. A temática de avaliação de programas e políticas públicas foi pioneira nos Estados Unidos, destacando-se e ganhando relevância também no Brasil (FARIA, 2005; TREVISAN; VAN BELLEN, 2008;
CRUMPTON et al., 2016). Mesmo com o crescimento de programas e políticas, perante os problemas sociais brasileiros, há ainda lacunas referentes às investigações sobre avaliação da implementação de políticas públicas (COSTA; CASTANHAR, 2003; RAMOS;
SCHABBACH, 2012; JANNUZZI, 2014; LISBOA; MENDES; LIMA, 2019).
Assim, a definição de políticas e programas públicos, como também a avaliação são imprescindíveis nas investigações, uma vez que propõem, além de verificar o atingimento do objetivo, analisar, desenvolver e até adaptar constantemente a ação de políticas e programas públicos (FREY, 2000; COSTA; CASTANHAR, 2003; TREVISAN; VAN BELLEN, 2008;
WU et. al 2014; JANNUZZI, 2014, 2016a). Mediante a complexidade e a diversidade de etapas do ciclo de políticas públicas, o estudo vigente se concentrará no estágio da avaliação da implementação, eixo desta pesquisa, sem, contudo, desconsiderar os efeitos das demais etapas.