prioridade às forças de mercado e à natureza individualista (O’Connell et al., 2015). Os autores recomendam que a resiliência seja alcançada de maneira consultiva, de baixo para cima, de sua fase de avaliação até a ação.
Supõem, esses autores, que a governança adaptativa, o gerenciamento e o engajamento das várias partes interessadas sejam elementos-chave, ao examinar e desenvolver um entendimento compartilhado, com reconhecimento, legitimidade e visão de futuro quanto à resiliência do sistema e à maximização de valor público (O’Connell et al., 2015; Chohan &
Jacobs, 2017). Nessa expectativa, compreende-se que a governança pública, ao proporcionar o design ambidestro e o ecossistema de inovação, incentiva a cocriação e coprodução de valor público, ao proporcionar a inovação e o desenvolvimento de cidades resilientes.
Para isso, existe uma clara necessidade de descompactar a governança e compreender seus paradoxos, tensões e incompatibilidades, suas relações (governo, cidadão e atores) e como essas relações afetam os resultados. Na prática, como qualquer outra teoria, a estrutura de governança requer alguns cuidados para não se tornar apenas uma retórica (Saito-Jensen, 2015; Sanders et al., 2017; Myers et al., 2018).
União (2014), ainda que parcialmente, compreende-se que a governança pública consiste em um arranjo estrutural que inclui valores públicos, regras, diretrizes estratégicas e recursos, destinados ao suporte e estímulo à interação e à colaboração entre governo, cidadão e demais atores da sociedade. É responsável por conectar, integrar e orquestrar capital político, capital intelectual, humano e infraestrutural, para a geração de inovação e valor público.
Nessa lógica, a governança pública inclui os parceiros e cidadãos que passam a atuar como protagonistas e agentes de mudanças, junto ao governo. Essa é uma forma de o governo deixar de atuar sozinho e de passar a unir forças, recursos, experiências e conhecimentos, por meio da inclusão, diversidade e participação de vários agentes: cidadãos, cientistas, instituições de pesquisa, instituições com ou sem fins lucrativos; comunidades e atores dispostos a colaborar com a soluções de problemas e atendimento das necessidades públicas.
A governança pública atua como uma liderança no lineamento, direcionamento e monitoramento, com o propósito de equilibrar as relações de poder, de estimular a inclusão, a diversidade, a transparência, a confiança e a participação, além de blindar, de interesses escusos, os interesses públicos.
A literatura demonstra que o ambiente colaborativo, inclusivo e participativo, contribui para a cocriação de valor. É essencial para a formulação de respostas aos desafios complexos e para a melhoria de novos processos públicos de geração de valor em sistemas não lineares e em ambientes imprevisíveis (Santos et al., 2015, p. 142). Os modelos emergentes de governança concordam com o uso das competências, de experiências e de inteligência nesses ambientes e anuem que são uma fonte potencial de conhecimento e vantagem estratégica. Assim, podem ser empregados na melhoria da gestão e da democracia no setor público (Santos et al., 2015).
Todavia, a governança pública precisa instituir novas configurações de colaboração e de dinâmicas, com grupos heterogêneos de parceiros. As configurações podem ser suportadas e sustentadas na formação de um ecossistema de inovação e na capacidade ambidestra da organização pública. Esse aparato objetiva promover o equilíbrio entre cocriar inovação e, de modo simultâneo, otimizar e manter as funcionalidades públicas existentes por meio da coprodução de valor. As novas configurações da governança pública ambidestra podem conduzir à melhor performance multidimensional e ao desenvolvimento de cidades mais resilientes. Esse modelo conceitual é representado na Figura 2.
Figura 2 - Framework teórico
Fonte: Elaborada, pela autora, a partir da revisão de literatura.
Nesse ambiente de colaborações, a capacidade de explorar a inteligência coletiva, investimentos em tecnologias emergentes e estratégias inovadoras pode proporcionar ágeis estruturas de governança (Gil-Garcia et al., 2014), empoderamento da sociedade, legitimidade e cidades resilientes (Chohan & Jacobs, 2017; Ricciardelli et al., 2018).
A cocriação é uma dessas formas, emergentes e inovadoras, de empoderamento. O ato de cocriar é visto, nesta pesquisa, como um processo de design, planejamento e concepção de ações (serviços, políticas, planos ou produtos) para tratar os problemas e necessidades públicas. Pondera-se que a cocriação não tenha sido introduzida, pela literatura, para representar um construto retórico ou “mais do mesmo” (representando a coprodução ou somente uma parte dela). Senão, qual seria o ganho científico?
Logo, entende-se que essa diferença está no processo estratégico. A criação de valor vai desde o seu planejamento (por exemplo, políticas, ações, serviços, inovação) até à avaliação dos resultados (revisão e redirecionamento dos planos e ações). Nesse macroprocesso, o ato de coproduzir valor, por sua vez, é tratado como uma etapa complementar à cocriação de valor, que ocorre de maneira sequencial e não linear.
Coproduzir trata-se do processo, entre provedores e usuários, para implantar, avaliar, otimizar e incrementar a entrega de serviços ou resultados públicos. Essas definições teóricas são testadas por meio das hipóteses de correlações presentes no modelo conceitual, conforme Figura 3.
Figura 3 - Modelo conceitual Fonte: Elaborado pela autora.
Esse modelo poderia ser aplicado para testar performances necessárias ao setor público. Contudo, esta pesquisa limitou-se a avaliar a resiliência local como um valor público a ser alcançado, por meio da governança pública, consciente de seu papel como líder e motivadora dos atos de cocriar e coproduzir valor, amparada no ecossistema de inovação e pelo design ambidestro, em consonância com algumas pesquisas (Comissão Europeia, 2013;
Santos et al., 2015; Nwebo, 2018; Iborra et al., 2019; Ruiz-Mallén, 2020).
3 CONTEXTO DE ESTUDO: MINERAÇÃO E DESASTRE SOCIOAMBIENTAL
No Brasil, a mineração teve a sua origem na época colonial, mais precisamente no século XVII. Já no século seguinte, o Brasil se tornou o primeiro produtor mundial de ouro. O século XX foi marcado pela expansão da mineração, iniciada a partir dos anos cinquenta e consolidada no final da década de sessenta. Dessa maneira, o parque mineral brasileiro vem sendo construído desde a época colonial, com um grande avanço entre as décadas de setenta e oitenta do século XX (Barreto, 2001).
Atualmente, a mineração está presente em grande parte do mundo (Fórum Econômico Mundial [FEM], 2017). O setor mineral brasileiro foi construído sob uma perspectiva estratégica de desenvolvimento nacional, formada a partir de uma política e uma legislação fomentadora (Barreto, 2001). Quando gerida de forma adequada, a mineração pode criar empregos, estimular a inovação e trazer investimentos e infraestrutura em uma escala de mudanças de longo prazo (FEM, 2017).
As empresas mineradoras ganharam espaço e legitimidade no cenário empresarial e muitas regiões acabaram se tornando dependentes dos recursos advindos dessa atividade.
Com a capacidade de movimentar um grande volume de recursos, as mineradoras passaram a exercer pressão e influência na política e, até mesmo, na legislação (Resende, 2016).
As mineradoras se aproximam, cada vez mais, do Estado e, cada vez mais, exercem influência sobre a legislação que regula o ambiente onde atuam, por meio dos lobbies políticos (Resende, 2016). Talvez este seja um dos motivos que, nos países subdesenvolvidos, tornam mais fracas e pouco rigorosas as regras que regulam a mineração (Stickler et al., 2013). Assim, estar de acordo com a legislação não significa exercer excelentes práticas ambientais e sociais (Hilsone & Murk, 2000).
Dessa maneira, o grande aumento da exploração minerária nos últimos anos pode estar relacionado à mudança do Código Florestal Brasileiro, efetuada em 2012 (Rezende, 2016). Da mesma maneira, a deficiente fiscalização exercida pelo poder público, nas atividades desenvolvidas pelas mineradoras, parece ser um reflexo dessa influência.
Nessas condições, a mineração pode também levar à degradação do meio ambiente, ao deslocamento de populações, à desigualdade e aumento de conflitos, entre outros desafios (FEM, 2017). A história da mineração brasileira e mundial é marcada pela ocorrência, relativamente frequente, de acidentes. Alguns deles sequer chegam a ser noticiados pela mídia, passando despercebidos para a maioria da população. O contexto atual é de grande preocupação, tanto para as empresas mineradoras, quanto para os municípios mineradores.
Se, por um lado, a mineração é vista como uma atividade danosa ao meio ambiente e social, por outro, ela é vista como uma atividade econômica essencial para a economia e o desenvolvimento de países e regiões. Este é um debate evidenciado após o acontecimento dos dois desastres relacionados ao setor de mineração no Brasil, especificamente, no estado de Minas Gerais.
Minas Gerais é considerado o estado que mais produz minérios no Brasil. A mineração faz parte da sua história, e o seu próprio nome traz esse traço característico. Por muitos anos, a mineração movimenta a economia do estado e também causa alguns malefícios característicos dessa atividade. Nos últimos anos, esse impacto negativo tornou-se mais evidente, devido à ocorrência de duas tragédias em menos de quatro anos: a tragédia de Mariana, com o rompimento da barragem de Fundão, em 2015, e o desastre de Brumadinho, em 2019.