Ideias, Discursos e o Desenvolvimento institucional

A formulação, implementação ou mudança de novas regras é sempre precedida por mobilizações de diferentes atores e grupos que, a partir de suas ideias, modelos mentais e cognitivos, empreendem esforços em direção às reformas institucionais.

Atores, ideias e ações se entrelaçam no interior de uma estrutura institucional, buscando aproveitar as oportunidades e os contextos para as mudanças desejadas.

Segundo Kingdon (2007), a concretização de uma ideia requer dois processos que antecedem a decisão: o estabelecimento da agenda e a especificação de alternativas.

A agenda governamental refere-se a uma lista de temas que são alvo de atenção das

autoridades em dado momento. Requer um filtro em um conjunto de temas que poderia ocupar a atenção destes atores, definindo o foco e os temas nos quais eles irão se concentrar. Já a especificação das alternativas diz respeito à escolha de uma, entre muitas alternativas. Assim, os atores envolvidos buscam influenciar esses dois processos e suas respectivas dinâmicas: 1) identificação de problemas; 2) definição das políticas públicas (propostas de mudanças); e 3) a política (estratégia de atuação).

Além do processo de emergência de uma ideia, a formulação de discursos que a fundamenta e a dissemina é também considerada importante para o desenvolvimento e a renovação institucional. Dryzek (1996) chama atenção para a importância de se atentar para a “lógica informal” na hora de conformar um desenho institucional, ou seja, para os discursos envolvidos no processo. Segundo o autor, o processo de mudança institucional tem sempre que lidar com o grau de aderência aos discursos estabilizados, que configuram o status quo, e que, muitas vezes, não são abalados, assim como com o aparecimento de novos discursos. Desenhos de políticas e/ou instituições devem envolver sempre o mapeamento da constelação discursiva prevalecente, identificando os locais onde a ordem política está vulnerável, e, assim, a expansão de discursos oposicionistas terá capacidade para propagar alterações.

Segundo Vieira e Gomes (2014), o discurso é algo mais amplo do que as ideias.

Discurso é entendido como ideias apresentadas e processos interativos pelos quais essa ideia é comunicada. Refere-se a como os argumentos são construídos e como as ideias são representadas. Uma ideia emerge decorrente dos confrontos discursivos presentes na sociedade. Nesse momento, essa mesma ideia se constrói em uma narrativa, em que se identifica uma situação-problema, uma explicação para aquele problema, e, posteriormente, se tem a apresentação de uma solução, bem como os meios e procedimentos para alcançar tal solução. Assim, o discurso como uma instância de mudança institucional é um meio pelo qual se tem a comunicação de ideias, a sua tradução em ações concretas e tangíveis e perpassadas por processos de interpretação de outros agentes (Vieira, Gomes, 2014).

Schmidt (2010) chega a desenvolver o que ela denomina de institucionalismo discursivo (DI), considerado um quarto tipo de “novo institucionalismo”, em contraposição às correntes da escolha racional, o histórico e o sociológico. No DI, a mudança (e a continuidade) é tratada de forma dinâmica por meio da interação e a batalha entre ideias e discursos, em que existe um processo endógeno por meio de aspectos comunicativos e construções significativas. Os agentes são considerados como

“sencientes” (capazes de refletir sobre suas ações e pensamentos), diferentemente da perspectiva da escolha racional em que os agentes respondem a incentivos estruturais e maximizam seus interesses. Para a abordagem discursiva, as instituições são internas aos agentes “sencientes” e servem tanto como estruturas de pensamento e ação, o que restringe a ação deles, mas também como constructos que são criados e alterados por esses agentes⁷³, divergindo das outras correntes em que as instituições seriam externas aos agentes⁷⁴. Portanto, para essa corrente, o discurso é considerado não somente como um fator mediador que afeta a mudança política e institucional, mas também como regras que enquadram as ideias e os discursos em diferentes configurações político- institucionais. Há, portanto, um processo de reflexividade institucional, em que se busca compreender a porosidade das instituições para a entrada e canalização desses discursos.

Em que pese à criatividade da abordagem em questão, há ainda poucos estudos empíricos que mostram o porquê e de que forma os discursos e as ideias foram importantes para transformações institucionais. Schmidt e Radaelli (2004) procuram examinar os processos de mudança dentro da União Europeia (EU)⁷⁵ a partir desta abordagem. As autoras apontam cinco aspectos mediadores que explicam as alterações na EU: problemas de policy, legados, preferências políticas, capacidade política e institucional e o discurso. No estudo, Schmidt e Radaelli (2004) procuram demonstrar que o discurso pode reconceituar os interesses dos agentes envolvidos, traçar novos caminhos institucionais e reenquadrar normas culturais. Mas, para isso, o discurso deve ser inserido no interior de um processo interativo junto às ideias, interesses, valores, etc.

Apesar desta tese não se apropriar inteiramente dos conceitos e da concepção metodológica do DI, o institucionalismo discursivo contribui ao enfatizar o papel das construções discursivas dentro da instituição, por exemplo a disseminação das ideias de participação no interior da Casa legislativa, em diferentes contextos, como o da crise da representação, podendo, em certos momentos, estimular ou refrear o estímulo a iniciativas nessa direção, bem como os repertórios de ações.

73 A autora examina como cada uma das três correntes do novo institucionalismo (escolha racional, institucionalismo histórico e sociológico) buscou fazer o “giro analítico” em torno do papel das ideias acerca da mudança e continuidade institucional. Para ela, a escolha racional possui mais resistência ao giro em direção à análise ideacional; em segundo lugar, está o histórico, e, por fim, o sociológico.

74 Segundo a autora, na abordagem racionalista, as instituições seriam incentivos que estruturam a ação;

na histórica, são caminhos que formatam a ação; e, na culturalista,elas referem-se a caminhos que moldam a ação.

75 Por questões analíticas eles separam os processos de mudança como integração europeia e europeização.

Para que a renovação institucional seja levada adiante, é necessário que os atores políticos e institucionais (burocratas, servidores de carreira, etc.) atuem de forma estratégica no equilíbrio de forças para que novos projetos, procedimentos e desenhos ganhem intensidade nesses espaços. Além disso, há a necessidade de se formar coalizões e alianças, além de desenvolver processos de coordenação interna para que haja apoio, o que diminui a incerteza decisória, abrindo espaço para a renovação e, consequentemente, provocando mudanças institucionais.

Todavia, coalizões para a defesa da manutenção de determinado desenho também podem ser formadas por outros atores, procurando impor custos elevados com vistas a inibir as mudanças de rota e a emergência de rumos alternativos (Menicucci, 2007). Como demonstrado anteriormente, os atores interessados utilizarão as mesmas forças causais para a reprodução ou mudança institucional (Campbell, 2009; Hacker, Pierson, Thelen, 2015). Processos de reprodução e mudança institucional são mutuamente constitutivos, no sentido de que as forças causais que mudam as instituições (conflito e a luta) também as estabilizam⁷⁶. Como Natalino (2016) atesta, a dinâmica organizacional ocorre em um movimento duplo: de forma interna — relação dos líderes com membros e grupos oposicionistas; e externa — construção de laços entre organizações que permite desenvolver rede de alianças e compromissos.

Nesse aspecto, a proposta de Lieberman (2002), que procura integrar os fatores institucionais e ideacionais, é elucidativa. O campo político construir-se-ia nas tensões e conflitos entre ideias dos agentes e a ação das instituições. A construção dos interesses e preferências dos agentes, simbolizadas nas ideias (e manifestas nos discursos), pode desafiar as estruturas políticas e suas ordens vigentes. Assim, a mudança decorre do

“atrito” entre a incompatibilidade dos padrões institucionais e ideacionais. Contudo, Araújo (2017, p. 119) afirma que a “ação dos atores gera processos políticos capazes de alterar, em alguma medida, as instituições, mas essas também possuem elementos para restringir a potência transformadora de um novo desenho institucional”. Ou seja, há fatores que limitam o ato de fazer inovações institucionais mais “completas”, o que gerariam altos custos políticos e institucionais.

Um exemplo da conjugação entre ideias e institucionalização em uma política pública especifica é apresentado por Sátyro e Cunha (2014) ao analisarem o caso da política de Assistência Social no Brasil. As autoras demonstram que a

76 Campbell (2009) analisa de forma mais aprofundada como os mecanismos causais bricolage e translation podem atuar tanto para a mudança quanto para a manutenção institucional.

institucionalização dessa política se deu por uma combinação entre estruturas institucionais (capacidade fiscal e atos regulamentadores), juntamente com ideias e práticas políticas (ideologia e grupos de pressão). Recursos para implementação, a Constituição Federal de 1988 e a Lei Orgânica de Assistência Social — LOAS —, governo de esquerda e a disposição do Presidente Lula, aliados à pressão dos movimentos sociais, entidades civis, entre outros, conformam as condições explicativas para o surgimento e a mudança desta política no país.

No presente trabalho, aspectos contextuais também incidem no processo de desenvolvimento das inovações pelo e dentro do Legislativo. O momento constituinte, por exemplo, pode ser visto como uma janela de oportunidade para que as ideias e os discursos em torno da participação ganhassem relevância e fossem inseridos nas normas constitucionais. Tais normas geram estruturas possibilitadoras para os agentes disputarem estas ideias e implementarem políticas participativas. Indução por meio de isoformismo pode ser considerada uma estratégia de manutenção e propagação destas ideias. Posteriormente, observam-se processos de tentativas de mudanças dos desenhos participativos (por exemplo: integração com as TICs e formas de engajamento digital no parlamento) decorrente do esvaziamento da criação de novos arranjos de participação, do contexto de crises política e econômica no qual o país está inserido e/ou do poder de veto de atores relevantes contrários ao desenvolvimento e aperfeiçoamento desses arranjos. Em outras palavras, o contexto político influencia na mudança institucional, desde o seu ritmo, a sua disseminação para outras instituições e organizações (interdependência institucional), os compromissos gerados pelos agentes, até as estratégias de resistência para que ela não ocorra.

A próxima seção deste capítulo apresenta, assim, uma discussão sobre o conceito de desenvolvimento institucional e a institucionalização do Poder Legislativo. Busca demonstrar, com base na literatura especializada, as principais dimensões analíticas mobilizadas e exemplos elencados, tais como o fortalecimento do sistema de comissões;

a estruturação de um corpo técnico e qualificado; uma organização legislativa racionalizada; o incentivo a mecanismos de interlocução com a sociedade; entre outros, com vistas a contextualizar os casos em análise.

2.3. Desenvolvimento Institucional no Legislativo e a Promoção de Inovações