Las causas y su progresión varían de un país a otro. En general, el inicio de la crisis institucional está relacionado con decisiones políticas orientadas a poner la universidad al servicio de proyectos modernizadores, con frecuencia autoritarios, a abrir la producción de la universidad como bien público al sector privado y a obligar a la universidad pública a competir en condiciones desleales en el mercado emergente de servicios universitarios.1 Estas decisiones proliferaron especialmente a partir de los ochenta, cuando el neo- liberalismo se impuso como el modelo global del capitalismo. Muy a menudo se invoca el valor de la autonomía de la universidad para justificar la creación de un mercado de servicios universitarios. Así, la afirmación de la autonomía de las universidades estaba a la par de la privatización de la educación superior y la profundización de la crisis financiera de las universidades públicas. Era una autonomía precaria y engañosa, ya que obligaba a las universidades a buscar nuevas dependencias mucho más gravosas que la dependencia del Estado, y porque la concesión de autonomía estaba sujeta a contro- les remotos finamente calibrados por los Ministerios de Finanzas y Educación.
El inicio de la crisis institucional como consecuencia de la crisis financiera, acentuada en los últimos treinta años, es un fenómeno
1 Debe hacerse una distinción entre los países bajo regímenes democráticos liberales y los países bajo dictadura. En los países que vivieron durante mucho tiempo bajo dictaduras, hubo dos razones para el inicio de la crisis institucional: además de poner a la universidad al servicio de proyectos de modernización, abriendo la producción de la universidad como bien público al sector privado, el objetivo primordial era ejercer el control político sobre la universidad, reduciendo la autonomía de la universidad al nivel necesario para la eliminación de la libre producción y difusión de conoci- mientos críticos. El control político explícito coexistió con el control autopolítico o la autocensura. Entre esos países, distingo las dictaduras civiles (Portugal, España) y dictaduras militares (Argentina, Brasil, Chile) y, en el caso de Sudáfrica, el apartheid.
En este período, en los procesos de transición de la dictadura a la democracia, la eli- minación del control político sobre la universidad fue invocada con frecuencia para justificar la bondad de la creación de un mercado de servicios universitarios, inter- pretado como una afirmación de autonomía. Así, por dichas razones, en el traspaso de la dictadura a la democracia, las continuidades insospechadas quedaron ocultas debajo de las rupturas evidentes.
estructural que acompaña la pérdida de la prioridad de la universi- dadpública frente a otros bienes públicos producidos por el Estado.
El hecho de que la crisis financiera fuera el motivo inmediato de la crisis institucional no significa que las causas de esta última puedan reducirse a la crisis financiera. El análisis de las causas estructurales revelará que la prevalencia de la crisis institucional fue el resultado del impacto en ella de las otras dos crisis no resueltas, las de hege- monía y legitimidad. En este ámbito, se produjeron nuevos aconteci- mientos en los últimos años.
La pérdida de prioridad de la universidad pública en las políticas públicas del Estado fue, en primer lugar, el resultado de la pérdida general de prioridad de las políticas sociales (educación, salud, segu- ridad social) inducida por el modelo de desarrollo económico cono- cido como neoliberalismo o globalización neoliberal, que se impuso en todo el mundo a partir de los ochenta. En muchos países, significó que las muchas debilidades institucionales identificadas de las uni- versidades, en lugar de servir de justificación para un vasto progra- ma de reforma político pedagógica, fueran declaradas insuperables y utilizadas para justificar la apertura generalizada de la universidad como bien público a la explotación comercial. A pesar de las declara- ciones políticas en sentido contrario y de algunos gestos reformistas, en esta primera colisión de la universidad con el neoliberalismo sub- yace la idea de que la universidad pública no puede ser reformada (no más que el Estado), y que la verdadera alternativa reside en la creación del mercado universitario. La forma salvaje y desregulada en que surgió y se desarrolló este mercado evidencia que contaba con gran apoyo. Esta misma opción explicaba la desinversión en la universidad pública y las transferencias masivas de recursos huma- nos que, a veces, parecían una “acumulación primitiva” por parte del sector universitario privado a costa del sector público.2
2 Entre muchos otros mecanismos, al degradar los salarios y las condiciones de tra- bajo de los profesores formados por universidades públicas, se los indujo a ejercer en universidades privadas. De este modo, se efectuó una transferencia masiva de la inversión pública a la obtención de beneficios privados.
Identifico dos fases en el proceso de mercantilización de la univer- sidad pública. En la primera, que va desde principios de los ochenta hasta mediados de los noventa, se amplía y consolida el mercado uni- versitario nacional. En la segunda, junto con el mercado nacional, emerge el mercado transnacional de la enseñanza superior y univer- sitaria con gran vitalidad, tanta que, a finales de la década, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio lo transforaron en una solución mundial para los problemas de la educación. En otras palabras, la globalización neoliberal de la universidad estaba enton- ces totalmente en marcha. Este es un fenómeno nuevo. Ciertamente, la transnacionalización de los intercambios universitarios es un pro- ceso antiguo, que se remonta, al menos, a las universidades europeas medievales (por no hablar de las primeras universidades islámicas de África). Después de la Segunda Guerra Mundial, se tradujo en la formación, a nivel de posgrado, de estudiantes de países periféricos o semiperiféricos en las universidades de los países centrales y en asociaciones entre universidades de diferentes países. Sin embargo, en los últimos años, esas relaciones transnacionales progresaron a un nuevo nivel. La nueva transnacionalización es mucho más vasta que la primera y su lógica, a diferencia de la de su predecesora, es exclusivamente mercantil.
Los dos procesos definitorios de las dos últimas décadas (la desin- versión del Estado en la universidad pública y la globalización mer- cantil de la universidad) son dos caras de la misma moneda. Son los dos pilares de un enorme proyecto global de política universitaria destinado a cambiar profundamente la forma en que se produce la universidad como bien público, transformándolo en un terreno vasto y muy rentable para el capitalismo educativo. Este proyecto de mediano y largo alcance incluye diferentes niveles y formas de mercantilización de la universidad. Más adelante me referiré a las formas. En cuanto a los niveles, es posible distinguir dos. El primer nivel consiste en inducir a la universidad pública a superar la crisis financiera mediante la generación de sus propios recursos, es decir, mediante asociaciones con el capital industrial, el establecimiento o
aumento de las tasas de inscripción o matrícula, y la externalización de algunos servicios. En este nivel, la universidad pública mantie- ne su autonomía y especificidad institucional, y privatiza parte de los servicios que presta. El segundo nivel consiste en la eliminación sesgada de la distinción entre universidades públicas y privadas, transformando la universidad en su conjunto en una empresa, una entidad que no solo produce para el mercado, sino que a su vez se produce como un mercado de servicios universitarios tan diversos como administración, programas y materiales de enseñanza, certifi- cación de títulos, formación de docentes y evaluación de docentes y estudiantes. Si todavía tiene sentido hablar de la universidad como bien público al alcanzar este segundo nivel es una pregunta retórica.
La desinversión en la universidad pública
La crisis de la universidad pública como consecuencia de la desin- versión es un fenómeno global, aunque las consecuencias son signi- ficativamente diferentes en el centro, la periferia y la semiperiferia del sistema mundial. En los países centrales, la situación es distinta.
En Europa, donde, con la excepción de Inglaterra, el sistema univer- sitario es casi totalmente público, la universidad pública pudo redu- cir la magnitud de la desinversión, al mismo tiempo que desarrolló la capacidad de generar sus propios ingresos a través del mercado.
El éxito de esta estrategia depende en buena medida del poder de la universidad pública y de sus aliados políticos para bloquear la signi- ficativa aparición del mercado universitario privado.3 Sin embargo, es importante tener en cuenta que, a lo largo de la década, surgió un sector privado no universitario en casi todos los países euro- peos, orientado al mercado laboral profesional. Este hecho llevó a que las universidades modificaran la estructura de los programas y
3 Por ejemplo, en España esta estrategia ha tenido hasta ahora más éxito que en Portugal.
aumentaran su variedad. En los Estados Unidos, donde las univer- sidades privadas ocupan la cima de la jerarquía, las universidades públicas están motivadas a buscar financiación alternativa de fun- daciones, en el mercado y mediante el aumento de las matrículas.
Hoy en día, en algunas universidades públicas norteamericanas, la financiación estatal representa menos del 50 % del presupuesto total.
En la periferia, donde la búsqueda de ingresos alternativos en el mercado es prácticamente imposible, la crisis perdura en proporcio- nes catastróficas. Obviamente, los males son de larga data, pero se agravaron seriamente en las últimas dos décadas debido a la crisis financiera del Estado y los programas de ajuste estructural. Un in- forme de la UNESCO de 1994 sobre la mayoría de las universidades africanas mostró un panorama dramático de todo tipo de escasez:
el colapso de las infraestructuras, la falta casi total de equipamien- to, personal docente con remuneraciones miserables, desmotivado y fácilmente corruptible, y poca o ninguna inversión en investigación (UNESCO, 1994). El Banco Mundial diagnosticó la situación de ma- nera similar y, en particular, la declaró irreparable (Banco Mundial, 1997). Ante la incapacidad de incluir en sus cálculos la importancia de la universidad en la construcción de proyectos nacionales y la crea- ción de un pensamiento crítico a largo plazo, el Banco concluyó que las universidades africanas no generan suficiente “retorno” de su in- versión. En consecuencia, se les solicitó a los países africanos que de- jaran de invertir en las universidades y que concentraran sus escasos recursos en la enseñanza primaria y secundaria, permitiendo así que el mercado mundial de la enseñanza superior resolviera el problema universitario en África. Esta decisión tuvo un efecto devastador en las universidades de los países africanos (Banco Mundial, 1997).
El caso brasileño ejemplifica el intento de aplicar la misma lógi- ca en la semiperiferia (Chauí, 2003). El informe de 2002 del Banco Mundial sobre la educación superior supone que Brasil no va a (es decir, no debería) aumentar los recursos públicos de la universidad y que, por lo tanto, la solución está en la expansión del mercado uni- versitario combinada con la reducción del costo por alumno (que,
entre otras cosas, sirve para mantener la presión sobre los salarios de los profesores), junto con la eliminación de la enseñanza pública gratuita.
Este es un proceso global y debe analizarse a tal escala. El desa- rrollo de la enseñanza universitaria en los países centrales, en los treinta o cuarenta años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, se basó, por un lado, en los éxitos de las luchas sociales por el derecho a la educación, que se traduce en la demanda de un acceso más demo- crático a la universidad y, por otra parte, en los imperativos de una economía que requiere una mano de obra más calificada en sectores industriales clave. La situación cambió de manera significativa, es- percialmente debido a la crisis económica que se agudizó a mediados de los setenta. Desde entonces, existe una contradicción creciente entre la reducción de la inversión pública en educación superior y la intensificación de la competencia económica internacional basada en la búsqueda de la innovación tecnológica y, por consiguiente, en los conocimientos técnicos-científicos que la hacen posible, así como en la formación de una fuerza de trabajo altamente calificada.
En cuanto a la demanda de mano de obra calificada, la década de los noventa reveló otra contradicción: el crecimiento de la mano de obra calificada requerida por una economía basada en el conoci- miento coexistía con el crecimiento explosivo de empleos muy poco calificados. La globalización neoliberal de la economía profundizó la segmentación de los mercados laborales entre los países y den- tro de ellos. Al mismo tiempo, permitió que tanto los trabajadores calificados como las reservas de trabajadores no calificados fueran reclutados a nivel mundial; los primeros, principalmente a través de la fuga de cerebros y la subcontratación de servicios técnicos avan- zados, y los segundos, mediante empresas que se deslocalizan en todo el mundo y la inmigración (a menudo clandestina). La dispo- nibilidad mundial de mano de obra calificada permite a los países centrales reducir la prioridad de su inversión en las universidades públicas y lograr que la financiación dependa más de las necesidades del mercado. En este ámbito, existe también una contradicción entre
la rigidez de la formación universitaria y la volatilidad de las califi- caciones requeridas por el mercado. Esta contradicción se forjó, por un lado, mediante la creación de sistemas modulares de formación terciaria no universitaria y, por el otro, a través de la reducción de los períodos de formación universitaria y de su flexibilización. A pesar de las soluciones ad hoc, estas contradicciones se agudizaron en los noventa y tuvieron un impacto desconcertante en la educación supe- rior: de generar las condiciones para la competencia y el éxito en el mercado, la universidad se pasó, de manera gradual, a ser un objeto de competencia, es decir, un mercado de servicios universitarios.4
La transnacionalización del mercado universitario
El otro pilar del proyecto neoliberal para la universidad es la trans- nacionalización del mercado de servicios universitarios. Como ya mencioné, este proyecto está vinculado, pero no limitado, a la re- ducción de la financiación pública. Los siguientes son otros factores igualmente decisivos: la desregulación de los intercambios comer- ciales en general; la imposición de la solución mercantil por parte de los organismos financieros multilaterales; y la revolución de las tecnologías de la información y la comunicación, en especial, el gran crecimiento de la Internet, incluso cuando un enorme porcentaje de los flujos electrónicos se concentra en el Norte. Debido a que se trata de un desarrollo global, afecta a la universidad como bien público tanto en el Norte global como en el Sur global, pero con consecuen- cias muy diferentes. Las desigualdades entre las universidades del Norte y del Sur se ven, pues, enormemente exacerbadas.
El gasto mundial en educación creció a dos billones de dólares, más del doble del mercado mundial de automóviles. Por lo tanto, es un área atractiva con un gran potencial para el capital y para nue- vos ámbitos de valorización. Desde principios de los noventa, los
4 Más información al respecto en el capítulo 4.
analistas financieros han resaltado que el mercado de la educación es potencialmente uno de los más dinámicos del siglo XXI. Los ana- listas de Merrill Lynch afirman que el sector educativo posee carac- terísticas similares a las mostradas por el campo de la salud en los setenta: un mercado gigantesco, muy fragmentado e improductivo, que busca mejorar su bajo nivel tecnológico, con una tremenda de- ficiencia de administración profesional y una muy baja tasa de ca- pitalización. El crecimiento del capital educativo fue exponencial y las tasas de rendimiento son muy altas: GBP 1000 invertidos en 1996 tuvieron un valor de GBP 3405 en 2000, una ganancia del 240 %, muy superior a la tasa de crecimiento general del mercado bursátil londinense (FTSE: 65 %) (Hirtt, 2003, p. 20). En 2002, el foro Estados Unidos-OCDE (2002) concluyó que el mercado mundial de la educa- ción se estaba transformando en una parte importante del mercado mundial de servicios.
Teniendo en cuenta el creciente predominio de la globalización neoliberal, es probable que las siguientes ideas dominantes guíen la futura expansión del mercado educativo:
1. Vivimos en una sociedad de la información. La administra- ción, la calidad y la velocidad de la información son esenciales para la competencia económica. Las tecnologías de la infor- mación y la comunicación, que dependen de una fuerza de trabajo muy calificada, comparten la característica no solo de contribuir al aumento de la productividad, sino también de servir de incubadoras de nuevos servicios, en particular en el ámbito de la educación.
2. La economía basada en el conocimiento exige más capital hu- mano como condición para la creatividad informativa y el cre- cimiento eficiente de la economía de servicios. Cuanto mayor sea el nivel de capacidad del capital humano empleado, mayor será la capacidad de transferir capacidades y aptitudes cogni- tivas en los procesos constantes de reciclaje e innovación que espera la nueva economía.
3. Para sobrevivir, las universidades tienen que estar al servicio de estas dos ideas maestras: la sociedad de la información y la economía basada en el conocimiento. Para ello, deben expe- rimentar una transformación interna, a través de las tecno- logías de la información y la comunicación, y de los nuevos tipos de gestión institucional y de las relaciones entre los tra- bajadores del conocimiento y entre proveedores y usuarios o consumidores de conocimientos tecnológicos.
4. Nada de esto es posible si se mantiene el actual paradigma institucional y político-pedagógico que domina las universi- dades públicas. Este paradigma no permite que las relaciones entre los públicos relevantes sean relaciones mercantiles; que la eficiencia, la calidad y la responsabilidad educativa se defi- nan en términos del mercado; que la mediación tecnológica (basada en la producción y el consumo de objetos materiales e inmateriales) se vuelva habitual en las relaciones entre pro- fesores y estudiantes; que la universidad sea abierta y vulne- rable a la presión de sus “clientes”; que la competencia entre los “operadores de enseñanza” sea el estímulo para alcanzar la flexibilidad y adaptabilidad que esperan los empleadores;
que la selectividad en la búsqueda de nichos de consumo (es decir, la contratación de estudiantes) sea el mayor retorno del capital invertido.
5. Para enfrentarlo, el paradigma institucional actual de la univer- sidad debe ser reemplazado por un paradigma empresarial al que se sometan las universidades públicas y privadas, y el mer- cado educativo en el que participan debe diseñarse a nivel global para maximizar la rentabilidad. El favoritismo otorgado a las universidades privadas se debe a que pueden adaptarse de ma- nera mucho más sencilla a las nuevas condiciones e imperativos.
Estas son las ideas que rigen las reformas educativas propuestas por el Banco Mundial y, más recientemente, la idea de su conversión en
banco de conocimientos (Metha, 2001). Son también las que estruc- turaron el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) en el ámbito de la educación, que se está negociando actualmente en la Organización Mundial del Comercio y que mencionaré más adelan- te. La posición del Banco Mundial en el área de la educación es quizás una de las más ideológicas de las que ha asumido en la última década (y ha habido muchas) porque, siendo un área donde las interacciones no mercantiles siguen siendo dominantes, las inversiones no pueden basarse únicamente en un lenguaje técnico, como sí lo hacen aque- llas impuestas por un ajuste estructural. La inculcación ideológica se basa en análisis sistemáticamente tergiversados contra la educación pública con el fin de demostrar que la educación es potencialmen- te una mercancía como cualquier otra y que su conversión en una mercancía educativa evidencia la superioridad del capitalismo como organizador de relaciones sociales y de los principios económicos neoliberales como fuerza impulsora del capitalismo a través de la mercantilización, la privatización, la desregulación, la liberalización y la globalización.
El celo reformista del Banco se reverencia dondequiera que iden- tifique las debilidades de la universidad pública, siendo el poder de la facultad uno de sus principales objetivos. La libertad académica es vista como un obstáculo a la responsabilidad de la universidad empresarial vis-à-vis las empresas que desean requerir sus servicios.
El poder de la universidad debe ser arrebatado del cuerpo docente y otorgado a los administradores capacitados para promover asocia- ciones con agentes privados. Además, el Banco Mundial prevé que el poder del cuerpo docente y la centralidad del aula disminuirán inexorablemente a medida que el uso de tecnologías pedagógicas en línea se haga más frecuente. En este sentido, los países periféricos y semiperiféricos pueden contar con la ayuda financiera del Banco dirigida a la educación superior privada, siempre que reduzcan la inversión pública en la universidad y creen marcos legales que facili- ten la expansión de la educación superior privada como complemen- to esencial de la educación superior pública. Por ejemplo, en Brasil,