A visão dos agentes administrativos

A partir desta etapa será abordada a motivação para adoção do novo modelo de gestão no Estado de Santa Catarina, quanto à descentralização e a desconcentração administrativa do Estado de Santa Catarina, a partir da visão dos agentes administrativos. No entanto, convém salientar que, a apresentação da visão dos mesmos, a respeito do referido assunto, terá apenas caráter demonstrativo, em razão da experiência prática que esses agentes possuem.

Dessa forma, se faz necessário, primeiramente, abordar alguns aspectos dos agentes públicos, sem, no entanto, ter-se a pretensão de esgotar o referido assunto.

Destarte, para Di Pietro (2004, p.431), agente público ”é toda pessoa f ísica que presta serviço ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração indireta¹⁰⁰”.

Consoante lição de Medauar (2004, p. 310), agentes públicos “abrange todos aqueles que mantém vínculo de trabalho com os entes estatais, de qualquer poder” .

A CRFB/88 dá preferência ao uso da nomenclatura servidores públicos, com a qual.

inclusive, intitula uma seção, usa também este termo em quase todos os dispositivos que disciplinam a matéria. Porém tal nomenclatura equivale a agente público (MEDAUAR, 2004, p. 310).

97 Ver nota 99.

98 Ver nota 108.

99 Cumpre salientar que o objetivo das entrevistas, consiste na busca por uma abordagem da visão interna do funcionamento do novo modelo de gestão, quanto à descentralização e desconcentração administrativa no Estado de Santa Catarina.

100 Antes da CRFB/88, ficavam excluídos os que prestavam serviços às pessoas jurídicas da Administração indireta.

Os agentes públicos, segundo a classificação adotada por Meirelles (2004, p.75), são considerados gênero e repartem-se em cinco espécies: “agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados”.

Agentes políticos, para Meirelles (2004, p.76/78):

São os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais [...] para a Constituição Federal de 1988 são agentes políticos o “membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado, e os Secretários Estaduais e Municipais” (art. 39 § 4°)¹⁰¹. Ainda na lição de Meirelles (2004, p.79):

Os agentes administrativos são unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do órgão ou da entidade a que servem, conforme o cargo, emprego ou a função a que estejam investidos.

Agentes honoríficos não são considerados servidores públicos, são cidadãos que em virtude de sua honorabilidade ou capacidade profissional são nomeados, transitoriamente a prestar determinado serviço ao Estado, subordinando-se hierarquicamente ao órgão a que estão vinculados e somente durante o período de desempenho da função pública (MEIRELLES, 2004, p.80).

Agentes delegados¹⁰², segundo Meirelles (2004, p.80): “constituem uma categoria à parte de colaboradores do Poder Público”.

Os agentes credenciados, por sua vez, na visão de Meirelles (2004, p.81): “são os que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante”.

O art. 37, I¹⁰³ da CRFB/88, com redação dada pela Emenda Constitucional 19/98, dispõe que os cargos¹⁰⁴, empregos¹⁰⁵ e funções públicas¹⁰⁶ são acessíveis aos brasileiros que

101 Art. 39 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos poderes. [...]

§ 4° O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

102 “ Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios e cartórios não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, as demais pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo”

(MEIRRELES, 2004, p. 80-81).

103Ver nota 34 [...]

I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;

104 Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, criado por lei, em número certo, com denominação própria, remunerado pelos cofres públicos (MEDAUAR, 2004, p. 314).

preencham os requisitos estabelecidos em lei, inclusive aos estrangeiros que atendam os requisitos, também estabelecidos por lei. (MEDAUAR, 2004, p.313).

Já o art. 37, II¹⁰⁷ da CRFB/88, dispões que a investidura nos cargos e empregos públicos se dará por meio de aprovação prévia em concursos ou concursos de provas e títulos, salvo os cargos comissionados¹⁰⁸. (MEDAUAR, 2004, p.313).

Assim, feitas algumas breves considerações a cerca dos agentes públicos, sem, no entanto, ter-se a pretensão de exaurir o tem em tela, passa-se a discorrer sobre as entrevistas realizadas com dois agentes administrativos do Estado de Santa Catarina, selecionados com o intuito de enriquecer o conteúdo do presente trabalho.

Destarte, a descentralização e a desconcentração administrativa no Estado de Santa Catarina, segundo o entendimento de Norton (Diretor de desenvolvimento econômico da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenador da Força-tarefa). Entrevista (realizada por Caroline Camargo Rocha Passos) é o seguinte:

A descentralização é mais no tocante a questão administrativa e a desconcentração no tocante ao desenvolvimento regional. Na desconcentração das atividades produtivas, desenvolvimento regionalizado, tirar somente das regiões historicamente mais favorecidas economicamente, como nas regiões do litoral e ampliar, estender as ações, a política de desenvolvimento regional e a descentralização para todas as regiões de Santa Catarina.

As Leis Complementares 243/03 e a 284/05, não trazem expressamente, a diferenciação do que se trata de descentralização e de desconcentração.

Assim, Leila (Consultora jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento).

Entrevista (realizada por Caroline Camargo Rocha Passos), adverte:

Se optou colocar uma sessão da descentralização e da desconcentração administrativas, ou seja, se englobou as duas atividades numa coisa só, então, certo 100% não está, mas errado 100% também não está, porque nós simplesmente misturamos as duas para efeito de compreensão da sociedade.

Nesse sentido, Leila (Consultora jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento).

Entrevista (realizada por Caroline Camargo Rocha Passos), admitiu inadequação

105 “Emprego público é o posto de trabalho de quem é contratado pela CLT. Esse é o regime de todos os que trabalham nas empresas públicas e sociedades de economia mista, conforme determina o art. 173, § 1°, II da CRFB/88” (MEDAUAR, 2004, p.321).

106 “ Significa o exercício de atividade da competência da Administração, em nome desta e de acordo com as finalidades desta, ou seja, para atender ao interesse público” (MEDAURAR, 2004, p.311).

107 Ver nota 34 [...]

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargos em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração:

108 “ Investidura em comissão é adequada para os agentes públicos de alta categoria ou de confiança, chamados a prestar serviços ao Estado [...]” (MEIRELLES, 2004, p . 83).

terminológica, porém, explicitou os motivos que levaram o Governo, através da comissão de reestruturação administrativa estadual à adoção do termo descentralização:

No sentido jurídico e técnico da matéria elas não são descentralização, só que não se pode dizer isso em face da força muito grande que é dada a palavra descentralização.

Elas são uma desconcentração porque, são o Estado dividido na região. Então se é o Estado na região, é desconcentração, porque uma descentralização do Estado seria uma autarquia do Estado, só que por uma questão educativa, por uma questão de explanação pra sociedade, porque uma lei se dirige à sociedade, né? Ela tem que ser compreendida pela sociedade e a sociedade não entende a questão de termo técnico, então, se nós vamos pra pontinha do lápis, dizer o que uma desconcentração, uma Secretaria de Desenvolvimento Regional, é uma desconcentração, só que a palavra descentralização é o carro-chefe do que o Governo está fazendo, ou seja, descentralizar. Então a descentralização no sentido de compreensão da sociedade é muito melhor compreendida, como por exemplo quando alguém diz “o Estado está descentralizando o Governo!”

Em que pese a inadequação terminológica utilizada pelo Governo, com o objetivo de melhor compreensão por parte da sociedade, a descentralização administrativa é uma realidade no Estado de Santa Catarina. A implantação do processo de descentralização se deu, primeiramente, pela criação de 29 Secretarias de Desenvolvimento Regional e seus respectivos Conselho de Desenvolvimento Regional, através da Lei Complementar 243/03.

Atualmente, a Lei Complementar 284/05, no seu art. 56¹⁰⁹, determinou a criação de mais uma

109 Art. 74 As Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional instaladas nas cidades pólo abaixo discriminadas, têm atuação nas seguintes unidades territoriais:

I - São Miguel d'Oeste, com abrangência nos seguintes Municípios: Itapiranga, São João do Oeste, Iporã do Oeste, Tunápolis, Santa Helena, Descanso, Belmonte, Bandeirante, Paraíso, Guaraciaba, São José do Cedro, Palma Sola, Princesa, Guarujá do Sul, Barra Bonita, Dionísio Cerqueira e Anchieta;

II - Maravilha, com abrangência nos seguintes Municípios: Saudades, Modelo, Flor do Sertão, São Miguel da Boa Vista, Bom Jesus do Oeste, Tigrinhos, Romelândia, Santa Terezinha do Progresso, Saltinho, Iraceminha e Pinhalzinho;

III - São Lourenço d'Oeste, com abrangência nos seguintes Municípios: Quilombo, União do Oeste, Jardinópolis, Irati, Formosa do Sul, Santiago do Sul, Coronel Martins, Novo Horizonte, Galvão, Jupiá, São Bernardino e Campo Erê;

IV - Chapecó, com abrangência nos seguintes Municípios: Cordilheira Alta, Coronel Freitas, Águas Frias, Sul Brasil, Serra Alta, Nova Erechim, Nova Itaberaba, Planalto Alegre, Caxambu do Sul e Guatambu;

V - Xanxerê, com abrangência nos seguintes Municípios: Ponte Serrada, Passos Maia, Vargeão, Faxinal do Guedes, Ouro Verde, Abelardo Luz, Bom Jesus, Ipuaçu, São Domingos, Entre Rios, Marema, Lajeado Grande e Xaxim;

VI - Concórdia, com abrangência nos seguintes Municípios: Piratuba, Ipira, Alto Bela Vista, Peritiba, Presidente Castelo Branco, Irani, Lindóia do Sul, Ipumirim, Arabutã, Itá, Paial, Xavantina, Arvoredo, Seara e Jaborá;

VII - Joaçaba, com abrangência nos seguintes Municípios: Água Doce, Vargem Bonita, Catanduvas, Treze Tílias, Luzerna, Ibicaré, Herval d'Oeste, Lacerdópolis, Ouro, Capinzal e Erval Velho;

VIII - Campos Novos, com abrangência nos seguintes Municípios: Abdon Batista, Vargem, Celso Ramos, Ibiam, Zortéa, Monte Carlo e Brunópolis;

IX - Videira, com abrangência nos seguintes Municípios: Fraiburgo, Salto Veloso, Arroio Trinta, Iomerê, Pinheiro Preto e Tangará;

X - Caçador, com abrangência nos seguintes Municípios: Rio das Antas, Macieira, Calmon, Lebon Régis e Timbó Grande;

XI - Curitibanos, com abrangência nos seguintes Municípios: Ponte Alta, São Cristóvão do Sul, Ponte Alta do

unidade regionalizada, correspondendo a Secretaria de Desenvolvimento Regional de Palmitos, e o respectivo Conselho de Desenvolvimento Regional, somando 30 unidades, espalhadas por todo o Estado de Santa Catarina.

No tocante às modificações ocorridas em relação a Lei Complementar 243/03 e a 284/05, Leila (Consultora jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento). Entrevista (realizada por Caroline Camargo Rocha Passos), orienta:

Norte, Frei Rogério e Santa Cecília;

XII - Rio do Sul, com abrangência nos seguintes Municípios: Agronômica, Trombudo Central, Braço do Trombudo, Laurentino, Pouso Redondo, Rio do Oeste, Taió, Mirim Doce, Salete, Rio do Campo e Santa Terezinha;

XIII - Ituporanga, com abrangência nos seguintes Municípios: Alfredo Wagner, Atalanta, Chapadão do Lageado, Imbuia, Petrolândia, Leoberto Leal, Vidal Ramos, Aurora e Agrolândia;

XIV - Ibirama, com abrangência nos seguintes Municípios: Vitor Meirelles, José Boiteux, Witmarsun, Dona Emma, Presidente Getúlio, Lontras, Apiúna, Ascurra e Presidente Nereu;

XV - Blumenau, com abrangência nos seguintes Municípios: Gaspar, Indaial, Timbó, Rodeio, Benedito Novo, Doutor Pedrinho, Rio dos Cedros e Pomerode.

XVI - Brusque, com abrangência nos seguintes Municípios: Tijucas, Canelinha, São João Batista, Major Gercino, Nova Trento, Botuverá e Guabiruba;

XVII - Itajaí, com abrangência nos seguintes Municípios: Bombinhas, Porto Belo, Itapema, Camboriú, Balneário Camboriú, Navegantes, Penha, Piçarras, Luiz Alves e Ilhota;

XVIII - São José, com abrangência nos seguintes Municípios: Florianópolis, Governador Celso Ramos, Biguaçu, Antônio Carlos, Angelina, São Pedro de Alcântara, Rancho Queimado, Águas Mornas, Santo Amaro da

Imperatriz, Palhoça, Anitápolis e São Bonifácio;

XIX - Laguna, com abrangência nos seguintes Municípios: Imbituba, Imaruí, Garopaba, Paulo Lopes e Jaguaruna;

XX - Tubarão, com abrangência nos seguintes Municípios: Santa Rosa de Lima, Rio Fortuna, São Martinho, Grão Pará, Braço do Norte, Armazém, Orleans, São Ludgero, Gravatal, Capivari de Baixo, Pedras Grandes, Treze de Maio e Sangão;

XXI - Criciúma, com abrangência nos seguintes Municípios: Içara, Morro da Fumaça, Cocal do Sul, Urussanga, Lauro Müller, Treviso, Siderópolis, Nova Veneza e Forquilhinha;

XXII - Araranguá, com abrangência nos seguintes Municípios: Passo de Torres, Balneário Gaivota, Balneário Arroio do Silva, Maracajá, Meleiro, Morro Grande, Timbé do Sul, Turvo, Ermo, Jacinto Machado, Sombrio, Santa Rosa do Sul, Praia Grande e São João do Sul.

XXIII - Joinville, com abrangência nos seguintes Municípios: Garuva, Itapoá, São Francisco do Sul, Balneário Barra do Sul, Araquari, Barra Velha e São João do Itaperiú;

XXIV - Jaraguá do Sul, com abrangência nos seguintes Municípios: Massaranduba, Guaramirim, Schroeder e Corupá;

XXV - Mafra, com abrangência nos seguintes Municípios: Monte Castelo, Papanduva, Itaiópolis, Rio Negrinho, São Bento do Sul e Campo Alegre;

XXVI - Canoinhas, com abrangência nos seguintes Municípios: Porto União, Irineópolis, Matos Costa, Bela Vista do Toldo, Major Vieira e Três Barras;

XXVII - Lages, com abrangência nos seguintes Municípios: Painel, Bocaina do Sul, Otacílio Costa, Palmeira, Correia Pinto, São José do Cerrito, Capão Alto, Campo Belo do Sul, Cerro Negro e Anita Garibaldi;

XXVIII - São Joaquim, com abrangência nos seguintes Municípios: Bom Jardim da Serra, Urubici, Urupema, Rio Rufino e Bom Retiro; e

XXIX - Palmitos, com abrangência nos seguintes Municípios: Caibi, Cunhataí, Mondaí, Cunha Porã, São Carlos, Riqueza e Águas de Chapecó.

XXX – Dionísio Cerqueira, com abrangência nos seguintes Municípios: São José do Cedro, Princesa, Guarujá do Sul, Palma Sola, Anchieta.

Parágrafo único. Enquanto não instaladas as Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional as atividades serão executadas pelas Secretarias de Estado Centrais.

A principal mudança que houve na Lei Complementar 284 em relação a Lei Complementar 243 se percebe claramente através da comparação entre os arts. 9º¹¹⁰ que foi modificado pelo 12°¹¹¹ da atual Lei, que ampliou o leque de possibilidades de execução do Estado. Então o objetivo do Programa Cícerus¹¹², foi o aprofundamento da descentralização e, como tal, não poderíamos deixar de prever um artigo que preparasse o Estado, para ele não precisar ficar se envolvendo diretamente com a execução de algumas atividades, para que ele possa concessionar, mas não somente pela forma de concessão usual, mas que ele pudesse realmente melhorar a gestão. Então, essas duas figuras aí, contratos de PPP e contrato de gestão isso são figuras novas que surgiram com a 284.

E ainda:

Estruturalmente não tem diferença entre a conceituação legal da Lei Complementar 243 e 284, ou seja, a maneira como estão dispostas a descentralização e a desconcentração na 243, permanece na 284. A diferença que tem, na verdade a forma que está colocada uma e outra é a mesma, eu diria que existe uma pequena diferença em relação a ida da administração do Estado para as Organizações Sociais, as entidades privadas. O art. 12 parágrafo único, inciso IV, alínea b da Lei Complementar 284, faz uma pequena diferença, eu digo que quase não há diferença, mas faz uma pequena diferença entre a nova descentralização e a descentralização antiga, porque aqui, na alínea b, do inciso IV, parágrafo único do art. 12 da Lei Complementar 284.

110 Art. 9º A execução das atividades da administração estadual será descentralizada e desconcentrada e se dará preponderantemente pelas Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional e por outros órgãos de atuação regional.

§ 1º A descentralização e a desconcentração serão efetivadas em quatro planos principais:

I - das Secretarias de Estado Centrais para as Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional;

II - nos quadros da administração direta, do nível de direção para o nível de execução gerencial;

III - da administração direta para a administração indireta; e IV - da administração do Estado para:

a) o Município ou comunidade organizada, por intermédio de convênio ou acordo; e

b) a iniciativa privada, mediante contrato para execução de obras ou serviços e pela concessão mediante contrato que vise a construção e exploração de bens ou de atividade econômica, por prazo determinado.

§ 2º O Chefe do Poder Executivo estabelecerá normas que determinarão a descentralização e a desconcentração da administração estadual, considerados sempre a natureza do serviço e o caráter da atividade.

§ 3º A execução de ações, programas e projetos das Secretarias Centrais pelas Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional será realizada de forma ordenada e gradativa, nos termos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.

111 Art. 12. A execução das atividades da Administração Pública Estadual será descentralizada e desconcentrada e se dará por meio das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional e dos órgãos e entidades públicos estaduais, com atuação regional, por elas coordenadas.

Parágrafo único. A descentralização e a desconcentração serão implementadas em quatro planos principais:

I - das Secretarias de Estado Setoriais para as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional;

II - do nível de direção estratégica para o nível gerencial, e deste para o nível operacional;

III - da Administração Direta para a Administração Indireta; e IV - da Administração do Estado para:

a) o Município ou entidade da sociedade civil organizada, por intermédio das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional, mediante convênio, acordo ou instrumento congênere; e

b) organizações sociais, entidades civis e entidades privadas sem fins lucrativos, mediante contratos de concessão, permissão, termos de parcerias, contratos de gestão e parcerias público-privadas.

112 O programa de modernização e fortalecimento do Estado, criado pelo Decreto 2.460 de 20 de setembro de 2004, fez a opção de chamar-se “ Cicerus’, menos pela figura do homem que lhe empresta o nome (Marcus Tullius Cicerus, orador escritor e político romano 51 ac), mas muito mais pela força da atualidade de seus escritos. (www.spg.sc.gov.br, acesso em 02 de abril de 2005).

Assim, as alterações mencionadas acima, dizem respeito à inserção no texto legal, das organizações sociais, entidades civis e entidades privadas sem fins lucrativos, mediante contratos de concessão, permissão, termos de parcerias, contratos de gestão e parcerias público-privadas.

Em relação à motivação do Governador para a propositura das Leis Complementares 243/03 e 284/05, sucessivamente, a visão de Norton (Diretor de desenvolvimento econômico da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenador da Força-tarefa) Entrevista (realizada por Caroline Camargo Rocha Passos) é a seguinte:

Se desmistificou aquela questão que o Governo de Santa Catarina se resumia a Florianópolis e aos Municípios maiores concentrados na região litorânea e os Municípios mais longínquos em relação ao litoral eram regiões historicamente esquecidas, acho então, que foi um grande passo e tenho certeza absoluta que, o modelo hoje implantado e consolidado não sofrerá nenhuma tentativa de se retroceder ao passado com um Estado paquidérmico, com um Estado obsoleto, com um Estado pobre, um Estado que realmente não tinha nenhuma condição de suplantar os obstáculos , hoje eu vejo toda uma Santa Catarina conspirando para o desenvolvimento do Estado, todas regiões sentindo-se participantes do processo.

Diante da afirmação acima, Santa Catarina era, antes da reestruturação administrativa, em um Estado centralizado, preocupado somente em atender as necessidades das cidades litorâneas, portanto um Estado seguimentado, tanto política quanto social e economicamente e, portanto, sem condições de desenvolvimento correspondentes a essas áreas de atuação.

Assim, segundo a visão de Norton (Diretor de desenvolvimento econômico da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenador da Força-tarefa) Entrevista (realizada por Caroline Camargo Rocha Passos):

Eu hoje vejo, como funcionário de carreira do Estado há 26 anos, de serviços prestados ao Governo de Santa Catarina, que a descentralização administrativa é algo que veio para ficar. Não acredito, não vejo nenhum governante, independente de cores e siglas partidárias, que tenha a ousadia, a coragem de o que hoje se plantou em Santa Catarina que foi a descentralização administrativa e nós estamos repetindo a cada frase, lembrando sempre que a Lei Complementar 243/03, foi aprovada com unanimidade na Assembléia Legislativa do Estado, então, foi uma medida com aprovação pluripartidária, ou seja, toso os partidos referendaram e deram esse crédito de confiança ao Governador do Estado Luiz Henrique da Silveira, para que, fosse implantado esse amplo sistema de descentralização da gestão pública de Santa Catarina.

Assim, o novo modelo de gestão, em se tratando da descentralização e da desconcentração administrativa, percebe-se, diante do estudo realizado no presente capítulo, que teve como fatores de motivação, entre outros, melhoria na qualidade da prestação dos serviços públicos de forma uniforme em todo o Estado, a democratização da tomada de decisões junto à população de todo o Estado de Santa Catarina e o conseqüente engajamento das comunidades com a regionalização do orçamento público, do planejamento, da

fiscalização das ações, o crescimento econômico das regiões e o reflexo disso no todo, com a criação de empregos, a geração de rendas, a fixação do homem no campo no interior, enfim, a qualidade de vida dos catarinenses.