Le nouveau visage des interactions

C’est dans ce contexte, marqué par un discours fortement en faveur de la décentralisation et une pratique contradictoire, que la loi de mars 2006 va mettre fin aux ambiguïtés, imposant définitivement ce transfert de pouvoir aux Etats.

Toutefois, nous verrons dans cette seconde partie l’importance de la mobilisation du CONAMA qui dessinera le visage de la décentralisation. Enfin, on évoquera les premières conséquences de cette redistribution du pouvoir en termes de modification des arènes.

a. La loi de Mars 2006

Grâce au changement de l’article 19 du code forestier de 1965, la loi de mars 2006, appelée « loi des forêts publiques » va définitivement modifier le scénario de la gestion forestière.

• Un comportement de tête brûlée du MMA ?

Au sein de l’arène de la gestion forestière, la « loi des forêts publiques » a provoqué de nombreux débats. Mais ces discussions se focalisèrent surtout sur un nouvel instrument qu’elle introduisait, le système de concession forestière. De fait ce nouveau système de gestion des forêts publiques a été compris comme une révolution, introduisant la délégation privée. Parallèlement à cela, les législateurs profitèrent de cette loi pour modifier l’article 19 du code forestier de 1965, unique article qui s’opposait à la décentralisation de la gestion forestière. L’article 83 de la loi nº 11.284 du 2 mars 2006 réécrit donc en ces termes l’article 19, dernière pièce « centraliste » du code forestier :

« Art.19. L’exploitation de forêts et formations successives, tant du domaine public que du domaine privé, dépendra de l’approbation première de l’organisme estadual compétent du Système national de l’environnement- SISNAMA, tout comme l’adoption de techniques de conduction, exploitation, reposition et plan de gestion compatibles avec les différents écosystèmes que forme la couverture arborée.

§1° Il est de compétence de l’IBAMA, l’approbation ce qui appartient à cet article : I-les forêts publiques du domaine de l’Union

II-les unités de conservation créées par l’Union

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Décentralisation et gestion de la forêt au Brésil. Septembre 2007. 51

III-les activités potentiellement responsables d’impact environnemental national ou régional, définis en résolution du Conseil National de l’environnement –CONAMA

§2° Il est de compétence de l’organisme environnemental municipal l’approbation de ce qui appartient à cet article :

I-les forêts publiques du domaine de la municipalité II-les unités de conservation créées par la municipalité

III-les cas qui lui seront délégués par convention ou autre instruments admissibles […]⁵¹» Nouvelle rédaction de l’article 19 introduite par l’article 83 de la loi de mars

2006.

Désormais, la répartition des tâches met donc le rôle des Etats fédéraux à l’honneur, réservant à l’Union et aux municipalités des rôles moins importants. Bien sûr, ce constat dépend de la structure foncière des Etats, mais dans le cas qui nous préoccupe, l’Etat du Mato Grosso, la répartition des terres montre une grande concentration dans les mains du privé, et très peu de terres publiques fédérales.

Cette nouvelle répartition des tâches a pour objectif « une clarification de la législation, une volonté de mettre fin aux difficultés d’interprétation, à la fragmentation du contrôle, aux superpositions dans les attributions et les efforts et les duplicités de dépenses et d’action⁵²», comme le déclare un document de travail du CONAFLOR.(2006, p.2)

Si différents documents montrent que ce processus semble avoir été préparé en haut lieu, dans les cabinets interministériels de Brasília et autres comités techniques, beaucoup de membres de l’arène de la gestion forestière ont considéré cette modification législative comme particulièrement soudaine.

On met alors sur le compte des protagonistes politiques des modalités d’action publique particulièrement brutales. Réputations que ceux ci alimentent avec un marketing de la volonté et de l’action politique. Ainsi, Tasso Resende de Azevedo, acteur politique de cette réforme, en tant que directeur des forêts déclare-t-il : « Nous avons shooté dans la balle pour mieux pouvoir courir après elle ⁵³», démontrant l’optique dans laquelle se fait la politique forestière.

• L’alarme des ONGs environnementalistes

Paradoxalement, alors que les ONGs environnementalistes avaient habitué l’arène de la gestion forestière à la défense de la dévolution de la gestion environnementale aux populations, celles-ci vont porter durant quelques mois un discours freinant cette décentralisation.

La première chose qui froisse la plupart des responsables des grandes ONGs environnementales brésiliennes, c’est que cette modification du code forestier a été insérée à

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Décentralisation et gestion de la forêt au Brésil. Septembre 2007. 52 l’insu de la société civile. De fait, alors que le corps de la loi avait été élaboré en tenant compte de leurs contributions, la nouvelle rédaction de l’article 19 y sera introduite au dernier moment. Ainsi en témoignent ces différents extraits d’entretiens :

A.: « Je ne comprends pas… Comment se fait-il qu’il y a aujourd’hui une opposition à l’article 83 ? alors les ONGs ont participé au processus, elles ont approuvé cet article à ce moment là…

»

M. : « En fait, je ne sais pas… Sur le moment, je crois que nous ne l’avons simplement pas vu, c’est passé d’une façon tellement cachée, et on n’y a pas prêté attention…⁵⁴ »

Extrait d’un entretien effectué le 04/10/06 avec le responsable du programme de politiques publiques du WWF A.: « Beaucoup d’organisations de la société civile racontent que cet article qui provoque la décentralisation, il a été fait en cachette.. »

A. : « D’une certaine forme… Disons qu’ils ont « avalé la mouche » [ils n’y ont pas prêté attention]… C’était le moment d’une discussion extrêmement ample… et ils n’ont pas vu ce qui se passait…⁵⁵»

Extrait d’un entretien effectué le 11/10/06 avec le responsable des forêts de l’IBAMA

De même, le représentant de l’ONG « Amigos da terra » (Friends of the earth) déclarera dans un article du Journal Estado de São Paulo, que « l’article de la décentralisation a été incorporé au dernier moment, sans une discussion appropriée avec la société⁵⁶.»

Mais le problème ne se résume pas à une simple question d’ego. Les ONGs socio environnementales dénoncent en fait le coût environnemental de ce qu’ils considèrent comme un passage en force.

Ainsi, le même article du journal Estado de São Paulo, rapporte des mots très durs de Greenpeace Brésil « l’insertion de l’article 83 qui modifie le code forestier est un retour en arrière de 30 ans dans la politique environnementale brésilienne.» De même, lors d’une réunion nationale concernant la réglementation du processus de décentralisation à Belém dans l’Etat du Pará la majorité des représentants des Etats amazoniens partage cette vision des choses, soulignant « un très grand risque d’avoir un processus décentralisé qui amène à une perte de contrôle. Sans d’extrêmes précautions, la situation peut devenir pire qu’elle l’est aujourd’hui.⁵⁷»

Il s’agit donc pour ces membres de la société civile de l’ouverture d’une véritable période de fraude, car la décentralisation peut ici être synonyme d’un démantèlement de l’Etat. Cette controverse se base en partie sur la question de la responsabilisation des Etats amazoniens.

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Décentralisation et gestion de la forêt au Brésil. Septembre 2007. 53

• La controverse de la responsabilisation des Etats

De fait, confier les rênes de la gestion forestière à des Etats, comme ceux du Mato Grosso ou du Pará, qui sont connus comme les recordmen de la déforestation paraît une aberration à certains membres de la société civile environnementaliste. Derrière ces doutes, il y a l’un des principaux motifs de la résistance à la décentralisation de la gestion des ressources naturelles que nous évoquions plus haut. Plus le responsable est proche du niveau local, plus on l’imagine sujet aux pressions et enclin à céder à l’exploitation prédatrice ou à la corruption. Quand on considère la réputation du secteur forestier mato-grossense, les difficultés qu’il affronte pour se mettre en adéquation avec la loi, la proximité entre le gouvernement du Mato Grosso et son secteur privé, il est plus facile de comprendre les inquiétudes des environnementalistes.

A.: « Avec cette modification du code forestier, la société civile est très. agitée, n’est ce pas

?Pour vous, quel est le risque de ce changement institutionnel ? »

A.: « L’article 19, maintenant, avec sa nouvelle formulation, il oblige les Etats à assumer la gestion environnementale et ça, cela peut être très dangereux… »

A .: « Pour quoi ? »

A. : « on trouve cela dangereux, parce les Etats peuvent ne pas vouloir assumer cette

responsabilité environnementale… tu vois… et ici, dans ce cas, l’Union va perdre tout pouvoir de négociation…⁵⁸ »

Extrait d’un entretien effectué le 14/08/06 avec un membre de l’Institut socioambiental (ISA)

De l’autre côté, les membres du gouvernement à la tête de cette procédure ont un discours assez différent. Ils considèrent en quelque sorte que ce passage en force est nécessaire, même s’il comporte indéniablement des risques. Ainsi l’ancien responsable du programme national des forêts (PNF) s’exprime-t-il sur cette question dans un interview à la revue en ligne ECO, quand on lui fait remarquer les résistances des ONGs : « beaucoup de ces ONGs ont participé aux réunions au sein du CONAFLOR, mais ne se sont pas beaucoup occupées de cette question avant. Cela devient paradigmatique, de la manière dont cela se produit… On a passé 2 ans à s’en prendre plein la figure parce que c’était reporté. A l’heure où l’on dit que ça va sortir, « Non ! Arrêtez tout, cela ne peut pas sortir ! Parce que l’on ne sait pas comment les Etats vont fonctionner et etc.… » Ils croient que la solution au problème des risques de la décentralisation, c’est de centraliser de nouveau. Nous ne croyons pas en cela⁵⁹.»

En outre, le gouvernement utilisera beaucoup l’exemple de l’Etat du Mato Grosso pour montrer le succès de cette réforme, exemple qui au sein de la société civile est considéré comme une véritable exception.

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Décentralisation et gestion de la forêt au Brésil. Septembre 2007. 54 Nous avons donc pu voir ici que grâce au changement d’un simple article, mais surtout grâce à une réelle volonté politique du ministère de l’environnement, la décentralisation prend place de manière effective dans le scénario de la gestion forestière amazonienne. La montée au créneau des ONGs est quasiment immédiate, dénonçant un manque de structure des Etats pour assumer une telle responsabilité. Un autre élément de contestation de la manière dont est conduite la décentralisation sera le manque de préparation de l’Union à assumer ce processus.

b. L’investissement du CONAMA

Si la nouvelle formulation de l’article 19 du code forestier donne un nouveau souffle au mouvement de décentralisation, on peut en quelque sorte considérer que rien n’est encore fait pour une exécution claire de ce transfert de pouvoir. En organisant les modalités de la décentralisation, le CONAMA va avoir un rôle déterminant dans la forme que va prendre ce nouvel arrangement institutionnel.

• Le paradoxe : une décentralisation centralisée ?

Un processus de décentralisation ne consiste pas seulement en un transfert de pouvoir, il s’agit surtout d’une organisation de ce transfert de pouvoir. Pour cette raison, cette réforme institutionnelle nécessite paradoxalement un effort de centralisme, comme l’écrit M. Arretche,

« l’éventuel succès de mesures de décentralisation suppose le renforcement des capacités institutionnelles et administratives du gouvernement central⁶⁰» (Arretche, 1996). L’Etat central est alors responsable de la cohérence globale du processus.

C’est ainsi que selon P. Calame, la subsidiarité, principe qui justifie l’autonomie des régions, doit être encadrée et limitée par « un certain nombre de contraintes exprimées par le niveau au dessus et qui résument les nécessités de cohérence.» (Calame, 1997)

J. Ribot, spécialiste de la décentralisation au sein du World Resource Institute, cite alors D.

Conyers : « Ironically, decentralization policies are most likely to be implemented effectively in situations where the governments is politically secure and power is concentrated in the hands of a relatively small group of people. » (2000, p.22 cité par Ribot, 2005, p.97).

C’est en fait basé sur ces principes que le groupe d’ONGs environnementales défend la nécessité d’organiser de façon centrale le processus de décentralisation. Ils considèrent en

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Décentralisation et gestion de la forêt au Brésil. Septembre 2007. 55 quelque sorte que le gouvernement a mis la charrue avant les bœufs, qu’il n’a pas spécifié suffisamment les formes que cette décentralisation va prendre dans la pratique.

Et de fait, ce qui peut être une considération d’ordre institutionnel prend forme dans la pratique comme un simple constat technique : pour préserver une gestion nationale de la forêt, il faut harmoniser les actions des Etats, les rendre compatibles. La Fédération doit formuler des normes minimales pour encadrer ce processus. « Establishing minimum standards is an important role of central governments » écrit J. Ribot (2005, p.98).

Ainsi le responsable de politiques publiques de Greenpeace Brésil déclare-til : « l’implantation de systèmes « estaduais » qui ne soient pas connectés entre eux grâce à des règles minimales qui les rendent compatibles va augmenter le volume de bois illégal sur le marché. S’ouvre une période de fraude. Greenpeace fait pression actuellement sur l’IBAMA et le MMA pour l’établissement de règles minimum unifiant le contrôle de bois et d’autres produits au niveau national et dans la mesure du possible, l’adoption de mesures immédiates pour pallier les failles les plus criantes.⁶¹ »

On peut ici faire un parallèle avec un article de P-Y. Lemeur, puisque « on peut parfois se demander si le terme « décentralisation » est pertinent : il suppose qu’il y a quelque chose à décentraliser. Ne s’agit-il pas plutôt de construire simultanément des institutions décentralisées et un État ? », ainsi, « On pourrait inverser le raisonnement et avancer que le problème n'est pas tant de décentraliser un État centralisé que de reconstruire sur des bases démocratiques et décentralisées, un État profondément affaibli […]Cette réalité a pu être analysée comme le « paradoxe de la décentralisation », tel que l’énonce de manière ironique et lucide un ex-ministre colombien, lorsqu'il avance que celle-ci « requiert plus de centralisation et des compétences politiques plus sophistiquées à l’échelon national » (cité dans Tendler 1997 : 143; voir aussi Kasfir 1993 sur les « dilemmes de la décentralisation»).

» (Lemeur, 2003, p.10).

Aux yeux de la société civile, il s’agit donc justement d’une véritable reconstruction de l’Etat à l’échelle régionale, reconstruction qui doit s’effectuer dans l’urgence.

Parce que l’Etat central tarde à « se reconstruire », à mettre en place toutes les garanties nécessaires, le commerce du bois est plongé dans un certain chaos. 6 mois après l’approbation de la loi, le CONAMA va être investi comme l’espace où seront formulées ces règlements.

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Décentralisation et gestion de la forêt au Brésil. Septembre 2007. 56

• La solution : des résolutions du CONAMA

Si la réforme de la décentralisation a été discutée au sein du CONAFLOR de façon approfondie, comme peuvent le montrer les sources primaires que nous avons pu consulter et comme nous l’ont indiqué certains participants, la nécessité de réglementer le processus est réservé au CONAMA.

Les mois d’août et septembre 2006 seront le théâtre de nombreux débats et négociations sur la question de la répartition des compétences. Les acteurs fédéraux de la gestion forestière entrent alors dans le vif du sujet : qui va faire quoi ? comment ? Des questions centrales qui provoquent parfois des discussions houleuses.

Deux problèmes sont à l’ordre du jour : l’harmonisation des systèmes de gestion forestière de chacun des Etats et la répartition des compétences.

La première question est véritablement d’ordre technique. Elle est définie en ces termes par le responsable des forêts de l’IBAMA : « Imaginons qu’il existe un flux de produits forestiers, de bois dans tout le pays. Comment organise-t-on le contrôle de ce flux dans le pays comme un tout ? C’est à dire, le bois qui sort de Cuiabá au Mato Grosso, il sort légalisé avec un type d’instrument qui n’est pas l’instrument national et il arrive à São Paulo. Comment est ce que l’on va surveiller cela ? Et imaginons que dans cette situation, on ait 27 systèmes différents.

Pour le contrôle, que ce soit la police fédérale ou les autres organismes, plus personne ne s’y retrouve…⁶² ».

Le second problème qui est posé est plus controversé. Il s’agit de répartir les compétences, c’est à dire définir les activités d’impact national et régional qui seront géré par l’IBAMA, et resteront donc de domaine fédéral.

C : « Ce que nous devons résoudre ici c’est cela, c’est savoir quand est ce que la suppression de la végétation a un impact régional et national. Et c’est seulement sur cela que nous allons discuter⁶³»

Extrait d’un enregistrement de la séance de travail de la réunion de la chambre technique du 13 septembre 2006 Déclaration du directeur des forêts de l’IBAMA.

Autour des tables rondes du comité technique qui se charge de cette question (le CT Assuntos florestais e agropastoris), on trouve un rassemblement de profanes et d’experts, caractéristique des forums hybrides, avec des représentant gouvernementaux des différents niveaux, des « experts techniciens » de l’IBAMA et du MMA, des représentants de la société civile avec des ONG, mais aussi les confédérations nationales d’agriculture et d’industrie.

Alice Thuault. Mémoire de Master « Anthropologie et métiers du développement durable ».

Décentralisation et gestion de la forêt au Brésil. Septembre 2007. 57 Les débats sont d’abord assez tendus entre le gouvernement et les ONGs, puisqu’on en arrivera même à un échange d’insultes. S’agissant de la mise au point d’une norme de réglementation, les termes utilisés font l’objet de nombreuses discussions et le débat semble parfois interminable.

Exemple des oppositions, les discussions autour la superficie d’une déforestation correspondant à un impact régional ou national, attribution de l’IBAMA, sont significatives :

P. C., Responsable « biodiversité et forêt » au sein du MMA :

« Je ne réussis pas à imaginer que quelqu'un soit capable de défendre ou de prouver qu’une déforestation de 1000 ha n’a pas d’impact régional. […] 1000 ha, c’est une déforestation d’une violence et d’un impact brutal, 1000ha, cela affecte des dizaines de cours d’eau. 1000 ha c’est une chose d’une proportion énorme, […] C’est pour cela que ce que l’on discute ici, c’est si cela a ou pas un impact régional. Parce que si cela a un impact régional, c’est à l’IBAMA.

Qui dit cela, ce ne sont pas nous, la loi ne veut ni donner ni retirer des compétences, la loi est claire. Elle dit que tous sont compétents, mais que si l’impact est régional, c’est à l’IBAMA.

C’est tout ce qu’elle dit et c’est tout ce que nous discutons ici. »

M.O., Représentante du gouvernement de Bahia : « Je peux reposer ma question ? Ma question, c’est… […] Ce que je dis, c’est que ça, c’est le modèle de ce qui arrive dans le centre du Brésil, et que c’est le modèle pour de nombreux Etats où il existe du cerrado. Alors ma question est la suivante. Le centre du Brésil va revenir dans les mains de l’IBAMA ? »

P. C. : « Bien sur que non. Vous savez ce qui va se passer ? Vous savez ce que l’on va faire ici, si l’on approuve cela [la diminution du seuil de l’impact régional ou national] ? Nous allons fournir une grande contribution, on va faire diminuer ce modèle… »

M.O. : « Cela va revenir dans les mains de l’IBAMA ? »

P.C. : « Rien ne va revenir dans les mains de l’IBAMA. La loi dit que si l’impact est régional, c’est à l’IBAMA. Rien ne revient dans nos mains. On ne discute pas cela ici. On n’en a pas le pouvoir… C’est le Congrès National qui décide cela… «

M.O. : « Je répète ma question. Cela va revenir dans les mains de l’IBAMA ? »

P.C. : « On ne discute pas ici ce qui va revenir dans les mains de l’IBAMA ou pas. Pour moi, 1000 ha, c’est beaucoup trop haut. Pour moi, c’était 500 ha pour le Brésil entier, mais politiquement, j’ai été trucidé. Pour moi 1000 hectares, c’est trop, c’est une valeur absurde…⁶⁴»

Extrait d’un enregistrement de la séance de travail de la réunion de la chambre technique du 13 septembre 2006.

Comme on peut le voir ici, les choix techniques, à l’origine de la répartition des compétences institutionnelles seront les produits de négociation entre les différents conseillers de ces sessions de travail.

• Un rôle rétrospectivement déterminant

Les 14 et 15 septembre seront donc approuvées en session plénière extraordinaire deux résolutions du CONAMA, réglementant la décentralisation de la gestion forestière. La résolution 378 définit l’ensemble des activités potentiellement responsables d’impact régional ou national, activités qui resteront gérées par l’IBAMA. La résolution 379, quant à elle, créée des normes minimales pour la gestion forestière que tout Etat sera tenu d’appliquer, imposant