3 O CONTROLE DO SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Mediante o que foi abordado nos capítulos anteriores, seria oportuno relacionar o Servidor Público frente ao Princípio da Eficiência, assim como, falar acerca da atividade administrativa, evidenciando especificamente o interesse público.
Esta relação é uma maneira de, certamente, beneficiar toda a população e os órgãos públicos, posto que haverão Servidores Públicos mais comprometidos com o desempenho de suas atividades, procurando se esforçar ao máximo possível a fim de obter eficiência, presteza e rendimento funcional e compor uma excelente Administração Pública.
Em seguida, apresentam-se, neste capítulo, explanações acerca do Dever da Eficiência, da Eficiência do Servidor Público e do Controle da Eficiência, demonstrando a importância do Princípio da Eficiência não só para o Servidor Público, como para toda a Administração Pública e a sociedade brasileira.
posicionando em seus artigos toda a atividade do Executivo, sendo: o controle de resultado (artigos 13 e 25, inciso V); o fortalecimento do sistema de mérito (artigo 25, inciso VIII); a sujeição a Administração indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (artigo 26, inciso III); e a recomendação, a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (artigo 100).
Mediante o cumprimento do dever da eficiência, a Emenda Constitucional nº 19/98 alterou a redação do § 1º e seus incisos do artigo 4111 da Constituição Federal, não deixando dúvidas quanto à perda do cargo do servidor público estável, por meio de regular processo administrativo, garantindo-o ampla defesa e o contraditório.
No entendimento de Meirelles, a técnica é uma forma essencial à Administração Pública, devendo ser aplicada em várias atividades administrativas, ocasionando a comprovação da eficiência. Portanto, cabe extrair o que argumenta o referido doutrinador:
Neste ponto, convém assinalar que a técnica é, hoje, inseparável da Administração e se impõe como fator vinculante em todos os serviços públicos especializados, sem admitir discricionarismos ou opções burocráticas nos setores em que a segurança, a funcionalidade e o rendimento dependam de normas e métodos científicos de comprovada eficiência. (MEIRELLES, 2003, p. 103)
É interessante, também, expor a posição do Sub Procurador Geral do Ministério Público Bugarin:
Eficiência técnica implica na obtenção da maior produção possível, dado um determinado nível de insumos básicos disponíveis – máquinas e mão-de-obra, em síntese. Tal enfoque impõe, para sua caracterização efetiva, uma necessária análise comparativa entre distintas funções de produção/firmas industriais. (BUGARIN, 2001, p. 237)
Sobre o assunto, abrange Cereijido:
A eficiência, muito mais que um pressuposto da assim denominada administração gerencial, constitui dever, indeclinável e extensível a todo agente público. Cuida-se da busca contínua do aperfeiçoamento no desempenho das funções públicas que lhe sejam conferidas, tendo como “norte” a consciência da e xtrema importância e relevância de cuidar daquilo que é de todos sem ser de ninguém, do bem, do patrimônio, que constitui precisamente a soma dos esforços coletivos que através de gerações vieram a construir um país. Grifo nosso (CEREIJIDO, 2001, p. 240)
11 Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do artigo 41 e no § 7º do artigo 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado.
Parágrafo único. Na hipótese de insuficiência de desempenho, a perda do cargo somente ocorrerá mediante processo administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa. (Artigo acrescentado pela Emenda Constitucional nº 19/98)
E, ainda, observa Ávila:
O dever da eficiência estrutura o modo como a administração deve atingir os seus fins e qual deve ser a intensidade da relação entre as medidas que ela adota e os fins que ela persegue. Grifo nosso (ÁVILA, 2003, p. 127)
O jurista Ávila, no que concerne ao desempenho à aplicação da eficiência, ressalta, dentro da atividade administrativa, algumas indagações e entende que se deve, ao investigá- las procurar respondê-las. Primeiro, a eficiência como o dever de a Administração escolher o meio que implique menos dispêndios financeiros. Veja-se:
Essa interpretação remete-nos a dois modos de consideração do custo administrativo: a um modo absoluto, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada, indiferente se outras alternativas, apesar de mais custosas, apresentam outras vantagens; a um modo relativo, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada somente se as vantagens proporcionadas por outras opções não superarem o benefício financeiro. (ÁVILA, 2003, p. 127)
E, o segundo meio é a eficiência como dever de promover o fim de modo satisfatório:
Eficiente é a atuação administrativa que promove de forma satisfatória e os fins em termos quantitativos, qualitativos e probabilísticos. Para que a administração esteja de acordo com o dever de eficiência, não basta escolher meios adequados para promover seus fins. A eficiência exige mais do que mera adequação. Ela exige satisfatoriedade na promoção dos fins atribuídos à administração. Escolher um meio adequado para promover um fim, mas que promove o fim de modo insignificante, com muitos efeitos negativos paralelos ou com pouca certeza, é violar o dever de eficiência administrativa. O dever de eficiência traduz-se, pois, na exigência de promoção satisfatória dos fins atribuídos à Administração Pública, considerando promoção satisfatória, para esse propósito, a promoção minimamente intensa e certa do fim. (ÁVILA, 2003, p. 132)
A Emenda Constitucional nº 19/98 elevou o dever de eficiência à categoria de princípio constitucional, objetivando afastar os Servidores Públicos que não sejam eficientes do exercício de suas funções, obtendo espaço para aqueles com a intenção exclusiva de serem eficientes nas respectivas atividades administrativas.
Por oportuno, colhe-se o artigo elaborado por Bugarin:
A eficiência, erigida em princípio jurídico-constitucional, desvela o anseio social que fundamenta a exigência de um agir administrativo consentâneo com o enorme conjunto de legítimas, profundas e estruturais demandas coletivas e/ou difusas presentes em nossa perversa realidade sócio-econômica, impondo-se, como direito subjetivo público fundamental, a existência de uma gestão pública competente, honesta, racionalmente fundamentada, transparente e participativa, propiciando, enfim, a concretização de uma Pública Administração efetivamente democrática.
Grifo nosso (BUGARIN, 2001, p. 242)
Para que o Servidor Público cumpra o dever da eficiência, “o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional”. (MEIRELLES, 2003, p. 94).
A obra de Ronzani faz semelhante, para não se dizer o mesmo, juízo que Meirelles quanto às características do princípio da eficiência. Assim, nota-se:
A eficiência consiste no exercício das atribuições inerentes ao cargo, com rapidez, perfeição e rendimento funcional. Lastimavelmente, o quotidiano administrativo, de tal modo, tem demonstrado a ruína desse dever que se chegou a transmudá-lo em princípio constitucional, fórmula política de valorizá-lo em sua justa medida, restando saber se a inserção feita pela Emenda 19 terá o poder de transformar a realidade. Grifo nosso (RONZANI, 2000, p. 112)
Sob este aspecto, será examinada cada uma das características do princípio da eficiência anteriormente mencionadas.
- Presteza:
Atualmente, os órgãos da Administração Pública deverão atentar-se muito às características do Princípio da Eficiência. No que diz respeito especificamente à presteza, deve levar-se em consideração a agilidade e a rapidez com que o Servidor Público deverá praticar suas atribuições, já que, assim se agindo, estará contribuindo para a qualificação dos serviços públicos.
Seguindo essa linha de raciocínio, Medauar comenta:
Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções. Grifo nosso (MEDAUAR, 2003, p. 142)
É preciso entender que há necessidade de um modelo de eficiência na Administração Pública que vise a atender com mais presteza e adequação as necessidades da comunidade para a qual existe determinado órgão. Em determinados casos, o administrador deveria alterar os procedimentos tradicionais, simplificar as rotinas, "desburocratizando", de modo a tornar possível, de um lado, a eficiência por parte do Servidor, e a economicidade como resultado das atividades.
- Perfeição:
A expressão “perfeição” pode assumir significados diversos, dependendo da interpretação que lhe for dada. Claro que muitos Servidores Públicos possuem bom senso, e seguem uma corrente semelhante sobre esta expressão, mas e aqueles que não possuem o bom senso? Muitos destes poderão ocupar cargos hierarquicamente superiores, e cobrarem atos quanto ao desempenho das atividades administrativas realizadas pelos Servidores Públicos – a
“perfeição” seguindo suas interpr etações.
De acordo com o raciocínio de Tolosa Filho:
A eficiência agora elevada à categoria de princípio deve ser tomada sem sentido amplo, ou seja, na busca da perfeição, da oportunidade, da conveniência e da razoabilidade dos serviços públicos que devem ser colocados, pelo Estado, à disposição da coletividade, quer qualitativa, quer quantitativa. Grifo nosso (TOLOSA, 1999, p. 33)
Por oportuno, frisa-se o descrito por Carlin:
O princípio da eficiência, por meio do qual se exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza e perfeição (CRFB, art. 37, caput, com a EC 19/98), corresponde ao “dever de boa administração” e já se achava consagrado pelo Decreto-Lei 200/67, em virtude do que possui elevado significado para o serviço público. Grifo nosso (CARLIN, 2002, p. 59)
Outrossim, entende-se que a palavra “perfeição”, assemelha -se à palavra
“qualidade”, tanto que se for verificado no dicionário Aurélio o significado de “perfeição”, constará que é “o conjunto de todas as qualidades”.Visto qu e, se o Servidor Público executar sua função com perfeição, automaticamente, ele a estará exercendo com qualidade.
Referindo-se à palavra “qualidade”, comenta Moraes sobre a pretensão de os serviços
públicos serem praticados com maior qualidade, respeitando os princípios constitucionais e especificamente o Princípio da Eficiência. Assim, expõe:
Dessa forma, a EC n. 19/98, seguindo os passos de algumas legislações estrangeiras, no sentido de pretender garantir maior qualidade na atividade pública e na prestação dos serviços públicos, passou a proclamar que a Administração Pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deverá obedecer além dos tradicionais princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, também ao princípio da eficiência. Grifo nosso (MORAES, 1999, p. 28)
Por isso, o Servidor Público deve buscar a perfeição e não pressupor que já está agindo perfeitamente na execução de seu serviço. O Servidor Público deve procurar seu aperfeiçoamento na execução de sua atividade, e para aqueles que possuem cargo superiores, que haja o consentimento de não abusar do excesso de poder, interpretando a perfeição com razoabilidade e moralidade, tendo em vista que o administrador deve utilizar critérios razoáveis na realização de sua atividade discricionária.
- Rendimento Funcional:
Os Servidores Públicos que obtiverem um rendimento funcional estarão contribuindo para um resultado positivo para o serviço público e prestando um satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
Meirelles engrandece o dever de eficiência, acrescentando:
A eficiência funcional é, pois, considerada em sentido amplo, abrangendo não só a produtividade do exercente do cargo ou da função como a perfeição do trabalho e sua adequação técnica aos fins visados pela Administração, para o quê se avaliam os resultados, confrontam-se os desempenhos e se aperfeiçoa o pessoal através de seleção e treinamento. Assim, a verificação da eficiência atinge os aspectos quantitativo e qualitativo do serviço, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a Administração. Grifo nosso. (MEIRELLES, 2003, p. 103)
Neste sentido, Moraes enfatiza a incidência do princípio da eficiência:
Assim, Princípio da Eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio de exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos
critérios legais e morais necessários par a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum. Grifo nosso.
(MORAES, 1999, p. 294)
Se os Servidores Públicos atuarem e desempenharem suas atribuições com desenvoltura, agindo de modo disciplinar, organizacional e conseqüentemente alcançando resultados benéficos na prestação do serviço público, estarão buscando resultados benéficos em seus rendimentos funcionais.
Contudo, observa-se quanto ao Princípio da Eficiência dentre os princípios constitucionais aplicáveis às atividades da Administração Pública, a atuação do Servidor Público, além de ater-se a parâmetros de presteza, perfeição e rendimento funcional, deverá se fazer nos exatos limites da lei, sempre voltada para o alcance de uma finalidade pública, sendo respeitada a moralidade – o que implica a tomada de atitudes exclusivamente entre as socialmente aceitáveis. Não bastará atuar dentro da legalidade, mas se terá que, ainda, visar a resultados positivos para o serviço público e o atendimento satisfatório, tempestivo e eficaz das necessidades coletivas e individuais.