O neoinstitucionalismo e suas vertentes 36

naquele momento, a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, outros setores da magistratura e da sociedade civil. Algumas destas demandas eram inclusive conflitantes entre si, pois à época a Corte era contrária a ampliação dos meios de acesso promovida no texto constitu- cional (notadamente a legitimação para a propositura de ADI), ao passo que setores da sociedade civil visavam um redesenho mais radical do STF (inclusive com a substituição de seus membros) ou até mesmo sua substituição por outra experiência institucional, como nos mostram CARVALHO (2010), KOERNER (2013) e CARVALHO (2017).

Contudo, mesmo com um desenho inicial generoso, e com o acréscimo posterior de novos poderes, nada no texto constitucional permite concluir, sem considerável esforço hermenêutico, que o STF teria poderes para bloquear emendas à Constituição, para inter- ferir em prerrogativas parlamentares sensíveis, para determinar políticas públicas ou para limitar o campo de ação legislativa determinando de modo quase exauriente o que pode o Legislativo fixar caso edite uma lei sobre um dado assunto. E a Corte passou a fazer exa- tamente isso ao longo dos anos. A expansão dos seus poderes deu-se em boa parte por via endógena, pela agência de membros da Corte especialmente motivados pelo intento de alterar o lugar político do Supremo Tribunal Federal, os quais habilidosamente aproveitaram conjunturas favoráveis e os espaços de interpretação que uma constituição como a brasi- leira permite para fazer avançar sua visão sobre o papel de uma corte constitucional.

2.2 Das razões de uma abordagem neoinstitucionalista

A acertada advertência da DAHL (1961, p. 770), para quem o indivíduo não é o sis- tema político e decisões coletivas não se explicam apenas pela análise de preferências individuais, de certo modo explica as preocupações que se sucederam à onda behaviorista, uma vez que se percebeu que este marco teórico não se afigurava suficiente para o estudo do sistema político.

As instituições, portanto, voltaram a atrair a atenção da academia, mas o neoinstitu- cionalismo, longe de negar totalmente as contribuições da escola behaviorista, delas se serviu para construir uma abordagem calcada em bases mais científicas do que aquelas do antigo institucionalismo.

HALL e TAYLOR (2003), em influente artigo, descrevem aquelas que consideram ser as três grandes correntes do neoinstitucionalismo: as vertentes histórica, sociológica e da escolha racional. O nosso interesse neste trabalho, e dos pesquisadores em Ciência Política de maneira geral, se concentra especialmente nas abordagens histórica e da esco- lha racional, embora mesmo estas não tenham um fio condutor único para os seus adeptos;

existem várias maneiras de se conceber uma abordagem neoinstitucionalista nestas duas vertentes, de modo que estas expressões designam apenas genericamente um modo de se estudar o fenômeno político.

O neoinstitucionalismo histórico, segundo HALL e TAYLOR (2003, p. 196) define instituições, de modo geral, como “... os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da eco- nômica política.” Os neoinstitucionalistas históricos tendem também a valorizar uma pers- pectiva cultural acerca do modo em que se dá o relacionamento entre o indivíduo e as instituições, pressupondo que a atuação daquele é estruturada pelas limitações impostas por estas, e que a resiliência de determinadas instituições se explica em grande medida pela percepção de que a sua mudança a partir de ações individuais não é possível. Nesta perspectiva, para HALL e TAYLOR (2003, p. 198), “... as instituições fornecem modelos morais e cognitivos que permitem a interpretação e a ação. (...). Não somente as institui- ções fornecem informações úteis de um ponto de vista estratégico como também afetam a identidade, a imagem de si e as preferências que guiam a nação.”

HALL e TAYLOR (2003, pp. 199-200) destacam ainda dois outros pontos caros aos neo-institucionalistas históricos: a) a idéia de que as instituições “... conferem a certos gru- pos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de decisão”, e as conseqüências que disto decorrem em termos de benefícios e prejuízos aos atores envolvidos; b) a defesa

“... de uma causalidade social dependente da trajetória percorrida, "path dependent”, a qual rejeita a idéia de que os mesmos resultados institucionais podem ser obtidos em todo lugar

se adotados certos desenhos institucionais “... em favor de uma concepção segundo a qual estas forças são modificadas pelas propriedades de cada contexto local, propriedades es- sas herdadas do passado”.

De outro lado, os neoinstitucionalistas da escolha racional passaram a levar em conta as instituições quando se depararam com um importante dilema de ação coletiva (HALL e TAYLOR, 2003, p. 203; ROTHSTEIN, 2000, p. 143): se os postulados da escolha racional estavam corretos, a conduta dos atores no sentido de maximizar suas preferências deveria dificultar a formação de maiorias estáveis no Congresso norte-americano, mas os dados colhidos mostravam o contrário. A explicação encontrada foi o papel desempenhado pelas instituições, entendidas como aquelas que forneciam as regras do jogo e, assim, im- punham constrangimentos ao arco de escolhas estratégicas dos atores políticos, orde- nando suas preferências; as instituições são vistas como fatores exógenos pelos neoinsti- tucionalistas da escolha racional, e ordenam as preferências dos agentes ao fornecer meios de melhor calcular os custos para o alcance de suas escolhas prioritárias. Estas, por sua vez, são consideradas como previamente dadas, de modo que o foco analítico, segundo PERES (2008, p. 64), é “... exclusivamente circunscrito ao processo de tomada de decisão, num contexto em que as preferências já estão estruturadas e que são restringidas por um certo tipo de arranjo institucional”.

Embora tenha inegável valor metodológico, o neoinstitucionalismo, especialmente em sua importante vertente histórica, tem sido objeto de críticas por conta do excessivo foco em fatores exógenos como indutores da mudança institucional no tempo. A crença de que a trajetória dependente (path dependent) induzida pelo desenho inicial tenderia a gerar uma lógica de auto-reforço (self-reinforce) em determinados padrões de desempenho ins- titucional, os quais teriam pouco espaço para alterações ao longo do tempo (essas ocorre- riam notadamente em situações de conjuntura crítica derivadas de fatores externos, ou pela interação entre instituições), tem sido objetada pela necessidade de se reconhecer que a percepção de mudança institucional no tempo pode demandar horizontes temporais mais longos para ser corretamente identificada (PIERSON, 2004, p. 14-15), e pode ser também provocada por fatores endógenos às instituições, ao contrário dos pressupostos teóricos da primeira geração de estudos neoinstitucionalistas.

REZENDE (2012, pp. 115 e 117) em ótimo artigo sobre o tema, anota que

“A segunda geração no novo institucionalismo histórico estaria se distanciando pro- gressivamente de modelos centrados na utilização intensiva do conceito de depen- dência de trajetória e de momentos críticos para analisar a mudança. O foco analí- tico desloca-se para abordagens que sejam capazes de introduzir poderes causais às variáveis institucionais e, por outro lado, trabalhar com modelos que permitam

combinar fatores endógenos e exógenos na construção de hipóteses mais sofisti- cadas para explicar os diversos tipos de mudança.” (grifos nossos)

E prossegue adiante:

"Outro problema crucial derivado da estabilidade das premissas encontra-se na ex- cessiva ênfase às causas mais imediatas da mudança. Os modelos tradicionais en- frentam severas limitações em dar vazão ao papel de fatores considerados estrutu- rais, que se configuram ao longo de lentos processos de erosão das formas pree- xistentes, e focalizar prioritariamente os processos mais agudos e descontínuos de mudança. Este fato é especialmente problemático em vista da importância crucial dos efeitos de retroalimentação positiva (positive feedback) que essas teorias usu- almente assumem. Se os agentes se adaptam e se alinham com as instituições existentes, o equilíbrio irá se reforçar no tempo, deixando pequenas margens para a promoção de mudanças. Diante dessa tendência, as análises das reformas termi- nam por incorrer no equívoco típico de desconsiderar as lentas erosões, conferindo mais importância aos estágios finais ou mais agudos da mudança. Ao focalizar na noção da mudança como “ruptura com a estabilidade”, as teorias tradicionais ten- dem a não dar relevância à suposição de que as mudanças ocorrem de forma con- tínua e gradual." (grifos nossos)

Note-se, porém, e essa é assunção que será reiterada outras vezes nesse trabalho, que não se está a negar que fatores exógenos possam contribuir para a mudança instituci- onal, seja de modo incremental, seja em momentos de maior instabilidade institucional que permitam redesenhos mais radicais em razão de rupturas da ordem até então vigente; no que diz respeito ao Poder Judiciário, concordamos com Resende que fatores exógenos e endógenos podem se combinar para a produção de mudança institucional. Isso ocorre, por exemplo, quando Ministros se utilizam fortemente da pressão da opinião pública, via mídia, para influenciar a dinâmica interna do STF e conseguir vitórias não apenas pontuais, não apenas resumidas à imposição de suas preferências decisórias em processos específicos, mas que têm o potencial de alterar o curso da ação institucional da Corte e deslocar seu papel na arena política para uma posição de maior relevância. Aprofundaremos essa ques- tão no tempo apropriado.

O foco principal deste trabalho - estudar a mudança institucional no Supremo Tribu- nal Federal sob uma perspectiva endógena, e como a liberdade de ação incomum das Ilhas e sua dinâmica com o Continente contribuem para tanto - não significa, porém, negação da validade teórica de alguns pressupostos da primeira geração do novo institucionalismo para a construção de explicações convincentes sobre a mudança institucional. As lições de PIERSON (2004, pp. 10-11) sobre a importância que o momento e a sequência de deter- minadas ocorrências têm para o desenvolvimento institucional posterior (acontecimentos nos estágios iniciais de uma nova realidade institucional podem gerar uma rota que torne difícil, ou até mesmo impossibilite, a adoção de alguns padrões posteriores de desenvolvi- mento institucional) devem ser levadas em conta; elas apenas não podem ser consideradas fatores impeditivos da possibilidade de que, em determinadas conjunturas, atores políticos

hábeis usem seu poder de agência para produzir mudanças substantivas nas instituições a que pertencem em relação àquela trajetória inicialmente estabelecida.

O desafio posto para escrever esta tese é justamente pensar um modelo explicativo que combine adequadamente agência e estrutura, sem, todavia, propor algo em que “eve- rything matters”, para ficarmos na didática imagem de MAHONEY e SNYDER (1999, p. 21).

As abordagens estruturalistas tendem a confinar a agência aos períodos de conjuntura crí- tica e partilham uma visão um tanto determinista de ação institucional, pela qual a ação dos agentes seria previamente estruturada e induzida pelo padrão institucional estabelecido anteriormente. MAHONEY e THELEN (2010, p. 03) destacam, porém, que esse efeito de path-dependency lock-in que muitos neoinstitucionalistas atribuem às instituições é um fenômeno raro, dado que as instituições podem ter um processo evolutivo por várias vias incrementais, as quais somente num intervalo temporal maior podem ser adequadamente percebidas.

De outro lado, a ênfase maior na agência pode obscurecer o fato de que as institui- ções realmente delimitam o campo de possibilidades por meio das quais a agência dos atores políticos pode se expressar de modo eficaz.

Assim, um modelo explicativo sobre a mudança institucional no STF nesses últimos 30 anos deveria partir da concepção de que as instituições não são um obstáculo à agência dos atores, e tampouco determinam rigidamente seu comportamento em direção a uma trajetória específica de desenvolvimento institucional; os que elas fazem é apresentar um conjunto de recursos para atores estratégicos e reflexivos operarem dentro do arco de pos- sibilidades que elas delimitam (MAHONEY e SNYDER,1999, pp. 18 e 24-25).