POLÍTICAS PÚBLICAS: REFLEXÕES E EXPERIÊNCIAS

Claudia Chies

Ó, mundo tão desigual Tudo é tão desigual [...]

Ó, de um lado este carnaval Do outro a fome total [...]

Trecho da música “A novidade”, de Gilberto Gil

Introdução

Nas últimas décadas, ampliaram-se as discussões, análises e estudos acerca das políticas públicas, tendo em vista sua configuração interdisciplinar e sua relevância na busca e promoção do desenvolvimento socioeconômico. Partindo desta perspectiva, objetiva-se com este capítulo contribuir com as análises para a compreensão do que são políticas públicas, suas principais categorias e etapas, bem como o papel dos agentes políticos e sociais neste processo.

Para tanto, pautamo-nos em uma perspectiva crítico-analítica e adotamos como procedimento metodológico principal o levantamento teórico, a partir de leituras, análises e reflexões críticas. É salutar também esclarecer que o nosso interesse pelo tema surgiu das reflexões preliminares para a elaboração do projeto de pesquisa desenvolvido no doutorado, em 2012. No decorrer do curso de doutorado (2013-2017), desenvolvemos pesquisa a respeito das políticas públicas direcionadas ao segmento da agricultura familiar, com ênfase nos alcances da aposentadoria rural especial, o que suscitou também a necessidade de estudos e análises a respeito da condição do idoso na sociedade contemporânea e que nos fez, atualmente, estudar as políticas públicas para os idosos.

Posteriormente, as análises sobre o tema ampliaram-se com: atividades de pesquisa desenvolvidas como docente na Universidade Estadual do Paraná – Campus de Campo mourão;

orientações de pesquisas de iniciação científica e de trabalhos de conclusão de curso na graduação e pós-graduação lato sensu; e atividades de ensino. O somatório dessas experiências com a temática políticas públicas levou a um convite da coordenação do Programa de Pós- Graduação Interdisciplinar Sociedade e Desenvolvimento (PPGSeD), em 2020, para ministrar a disciplina “Políticas Públicas: formulação, implementação, gestão e avaliação”, o qual aceitei com satisfação. Desse modo, este capítulo resulta, além do conjunto das experiências já relatadas, dos levantamentos realizados para ministrar a disciplina, bem como dos debates promovidos com os mestrandos no decorrer das aulas.

Esperamos, com as reflexões aqui apresentadas, contribuir com pesquisadores e interessados no tema políticas públicas de diferentes áreas. Almeja-se também que as análises críticas corroborem com representantes do poder público para a compreensão acerca da proposição e implementação das políticas públicas, despertando o entendimento quanto à essencialidade de se pensar, junto com os agentes sociais, em políticas públicas que efetivamente proporcionem melhores condições de vida à população, especialmente aos menos favorecidos no contexto da sociedade desigual em que vivemos.

Dividimos o texto em três partes. Na primeira, apresentamos reflexões sobre diferentes conceitos de políticas públicas, na segunda tratamos das suas principais categorias, e na terceira abordamos as fases ou etapas das políticas públicas. Além dessas partes, o texto apresenta esta introdução, considerações finais e referências.

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Reflexões sobre conceitos de política pública

Os debates sobre políticas públicas têm ganhado notoriedade nas últimas décadas em inúmeras áreas de conhecimento, consolidando-se como uma temática interdisciplinar. A complexidade do mundo moderno, especialmente no que diz respeito às desigualdades socioeconômicas, demandam planejamento em projetos e ações nos mais variados segmentos da sociedade, com vistas a ampliar o acesso a serviços, fomentar o desenvolvimento humano, melhorando as condições de vida das pessoas.

A ampliação das reflexões sobre políticas públicas nas últimas décadas ocorre devido a vários fatores:

O primeiro foi a adoção de políticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos países, em especial os em desenvolvimento.

[...]. O segundo fator é que novas visões sobre o papel dos governos substituíram as políticas keynesianas do pós-guerra por políticas restritivas de gasto. [...]. O terceiro fator, mais diretamente relacionado aos países em desenvolvimento e de democracia recente ou recém-democratizados, é que, na maioria desses países, em especial os da América Latina, ainda não se conseguiu formar coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população (SOUZA, 2006, p. 20-21).

Desse modo, as políticas públicas apresentam-se como essenciais na garantia de condições de vida minimamente dignas à significativa parcela da população, desprovida de acesso a serviços essenciais, e perspectivas mais promissoras de desenvolvimento humano. É importante ressaltar que “as políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades [...]”, portanto, para compreendê-las, é preciso avaliar “as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade”. Também por este fato é que variadas disciplinas como economia, ciência política, sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas apresentam interesse nesta área (SOUZA, 2006, p. 25).

Partindo dessa perspectiva, compreender o que são políticas públicas, seus objetivos e os grupos que as elaboram e as recebem apresenta relevância nos segmentos acadêmicos, políticos e sociais. Souza (2006) lembra que “a política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce nos EUA [...]” (p. 21-22). “Considera-se que a área de políticas públicas contou com quatro grandes ‘pais’ fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton” (p. 23).

As políticas públicas são realizadas com o objetivo de promover mudanças sociais, vislumbrando contribuir com a construção de uma sociedade mais organizada e igualitária no futuro. Em relação ao conceito de políticas públicas, evidenciam-se várias compreensões. Em estudo que realizamos em 2017, definimos:

As políticas públicas podem ser compreendidas como o conjunto de ações governamentais e do poder público em geral, que visam intervir em algum setor e/ou em alguma situação específica, a fim de: contribuir com a resolução de problemas enfrentados pela população ou por determinado grupo; estimular setores da economia; subsidiar atividades de relevância à população; criar infraestrutura e proporcionar a manutenção das entidades que atendem aos diversos segmentos sociais; promover a inclusão social de grupos diversos, entre outros objetivos. (CHIES, 2017, p. 52).

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Nessa referida oportunidade, estudamos as políticas públicas para a agricultura familiar, aplicadas em municípios da Região Noroeste paranaense. Pudemos constatar a relevância dos programas na dinamização da produção agropecuária familiar, com resultados como: ampliação da renda, manutenção de famílias no campo, motivação das diferentes gerações para o trabalho no campo e participação social na gestão pública.

Continuando com as definições de políticas públicas, destaca-se a proposta por Peters (1986), que define política pública como a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Nesse sentido, entendemos que tais ações devem voltar-se à busca da melhoria das condições de vida da população, sobretudo dos seguimentos sociais menos favorecidos diante do contexto capitalista.

Souza (2006), ao sintetizar a análise sobre política pública e os estudos relativos a esta temática, esclarece:

Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, 2006, p. 26).

Valendo-se das proposições da autora, compreendemos que na análise das políticas públicas se consideram dois aspectos: a) as ações governamentais e estatais; b) as avaliações e proposições de mudanças no curso dessas ações. Na prática, as políticas públicas devem gerar transformações na dinâmica da vida em sociedade.

Lima, Steffen e D’Ascenzi (2018) avaliam que a definição proposta por Souza exposta acima enfoca o protagonismo dos governos na efetivação das políticas, porém salientam que diante das rápidas mudanças sociais e das relações entre Estado e sociedade, o exclusivismo governamental perdeu vigor. Evidencia-se, no contexto atual, crescente organização e participação social no processo das políticas públicas, “[...] novos agentes sociais não param de chegar, como as redes de políticas públicas e as organizações internacionais. Eles vêm assumindo papel de destaque na área, ao propor, defender e/ou financiar políticas próprias [...]”

(LIMA; STEFFEN; D’ASCENZI, 2018, p. 37).

Diante da complexidade desse campo, os referidos autores apresentam um conceito abrangente para as políticas públicas e compreendem que devem elencar ao menos cinco elementos:

Em primeiro lugar, o elemento processual, destacando a política pública como um conjunto de entendimentos, decisões e ações analisadas e implementadas por diferentes atores. Em segundo, um elemento relacionado à finalidade – o objetivo de uma política pública é responder organizacionalmente a um problema interpretado como sendo social. Terceiro, uma questão substantiva, no sentido de que as políticas públicas são orientadas por valores, ideias e visões de mundo. Ou seja, elas não são neutras, mas expressam entendimentos prevalecentes na sociedade em dado momento. Em quarto lugar, a dinâmica de interação e conflito entre os atores que as permeiam; isso se deve ao fato de que o processo das políticas públicas promove a (re)alocação de recursos sociais. E, por último, uma decorrência: uma política pública (trans)forma uma ordem local, isto é, um sistema em que os atores (inter)agem e (re)manejam recursos. Esse sistema de ação busca orientar e delimitar a ação social por meio da (trans)formação de estrutura(s) social(is). (LIMA;

STEFFEN; D’ASCENZI, 2018, p. 38-39).

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Como podemos identificar, o campo das políticas públicas é amplo e complexo, envolve recursos públicos e privados e variados segmentos e agentes sociais, o que consequentemente gera conflitos de ideologias e de interesses. Todo esse emaranhado de relações precisa ser gerido com o intuito principal de transformar as estruturas sociais.

Corroborando com essas reflexões, Dye (1984) faz uma análise interessante ao definir política pública, pois a evidencia como aquilo que o governo escolhe, ou não, fazer, ou seja, as ações governamentais dependem da vontade política, da ideologia defendida pelos representantes governamentais e das prioridades que estabelecem. Sendo assim, evidenciamos políticas públicas com prioridades diferentes a depender de quem está no poder e das alianças políticas que faz. Esses fatores, como aponta Souza (2006), não incluem possibilidades de cooperação que poderiam ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos sociais.

Nesse ensejo, verificamos ênfases distintas nas políticas públicas e estas se vinculam principalmente, com os fatores históricos, econômicos, políticos e sociais. Sendo assim, concordamos com Laswell (1958), que argumenta que decisões e análises sobre políticas públicas implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê? Por quê? Que diferença faz? Portanto, ao estudar a respeito das políticas públicas, é necessário recorrer a uma visão multifocal, contemplando as diversas dimensões da realidade social. Outro ponto que destacamos é que compreender a diferenciação entre Estado e Governo é fator importante para a análise das políticas públicas.

[...] é possível se considerar Estado como o conjunto de instituições permanentes – como órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco monolítico necessariamente – que possibilitam a ação do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros) propõe para a sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de um determinado governo que assume e desempenha as funções de Estado por um determinado período (HOFLING, 2001, p. 31).

Partindo dessas acepções, verificamos que as políticas públicas se caracterizam pelo Estado implantando um projeto de Governo. Cada grupo governamental é composto por concepções metodológicas que implicam pressupostos, conceitos, posturas teóricas, sistematizações intelectuais, proposições políticas, enfim, concepções de mundo e sociedade diferentes (HOFLING, 2001). Desse modo, avaliamos que as rupturas e/ou continuidades a cada alternância de governo interferem diretamente nos resultados das políticas públicas. A respeito disso, Hofling (2001), explica:

As ações empreendidas pelo Estado não se implementam automaticamente, têm movimento, têm contradições e podem gerar resultados diferentes dos esperados. Especialmente por se voltar para e dizer respeito a grupos diferentes, o impacto das políticas sociais implementadas pelo Estado capitalista sofrem o efeito de interesses diferentes expressos nas relações sociais de poder. (HOFLING, 2001, p. 35).

Por isso, é fundamental que os grupos sociais tenham clareza de quais são suas necessidades prioritárias e as relações com as ideologias defendidas por diferentes grupos políticos, compreendendo que o processo eleitoral interfere diretamente nas políticas públicas, em seus resultados e, consequentemente, na vida dos cidadãos.

Hofling (2001, p. 36) destaca, por exemplo, que “as teorias políticas liberais concebem as funções do Estado essencialmente voltadas para a garantia dos direitos individuais, sem interferência nas esferas da vida pública e, especificamente, na esfera econômica da sociedade”.

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Para os neoliberais, as políticas (públicas) sociais – ações do Estado na tentativa de regular os desequilíbrios gerados pelo desenvolvimento da acumulação capitalista – são consideradas um dos maiores entraves a este mesmo desenvolvimento e responsáveis, em grande medida, pela crise que atravessa a sociedade. A intervenção do Estado constituiria uma ameaça aos interesses e liberdades individuais, inibindo a livre iniciativa, a concorrência privada, e podendo bloquear os mecanismos que o próprio mercado é capaz de gerar com vistas a restabelecer o seu equilíbrio. (HOFLING, 2001, p. 37).

Avaliamos que este posicionamento é coerente para os grupos mais favorecidos no contexto da sociedade capitalista desigual, mas inadequado para os que não têm acesso nem mesmo às demandas essenciais e menos ainda às “oportunidades do mercado”. Entendemos que o esforço individual, a dedicação ao trabalho e ao estudo são fundamentais para possibilitar a melhora das condições de vida dos indivíduos, mas que, além disso, é preciso que o Estado garanta condições de acesso: à alimentação adequada, à moradia digna, aos serviços de saúde e à educação de qualidade, pois, somente com este suporte, os grupos menos favorecidos poderão ascender socialmente, ainda que em condições desiguais.

Voltando às políticas públicas, como verificamos, há posicionamentos contraditórios e sua definição reflete os conflitos de interesses, os acordos políticos e das esferas de poder. Sobre este contexto, Offe (1998) alerta que, além da ação do Estado ou do mercado para a busca de soluções para os problemas de um país, é necessário um novo pacto, no qual o Estado tem o dever de dar condições básicas de cidadania, garantir a liberdade do mercado e da competição econômica e permitir às entidades comunitárias influenciar a sociedade, de modo a evitar o conflito entre esses dois interesses.

Principais categorias de políticas públicas

As políticas públicas são classificadas em diferentes categorias, a depender da proposta e dos objetivos a que se apresentam. De acordo com a proposta de trabalho e a ideologia adotada pelos representantes públicos e gestores, tem-se o enfoque em determinada categoria. Souza (2006), ao apresentar as análises de Theodor Lowi (1964; 1972) sobre as políticas públicas, esclarece quanto aos formatos que podem assumir:

Para Lowi, a política pública pode assumir quatro formatos. O primeiro é o das políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. O segundo é o das políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. O terceiro é o das políticas redistributivas, que atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento. O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma também diferente. (grifos nossos) (SOUZA, 2006, p. 28, grifos nossos).

Nessa proposta de categorizar as políticas públicas, podemos destacar que nas últimas décadas há um intenso debate sobre políticas afirmativas e compensatórias. Desse modo,

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buscou-se compreendê-las com mais clareza. Sobre as políticas afirmativas, Betoni (s/d) elucida:

Ações afirmativas são medidas que tem por objetivo reverter a histórica situação de desigualdade e discriminação a que estão submetidos indivíduos de grupos específicos. Elas partem do reconhecimento de que alguns grupos sociais – tais como os negros, os indígenas e as mulheres – foram historicamente privados de seus direitos, resultando em uma condição de desigualdade (social, econômica, política ou cultural) acumulada que tende a se perpetuar. São ações públicas ou privadas que procuram reparar os aspectos que dificultam o acesso dessas pessoas as mais diferentes oportunidades. As ações afirmativas podem ser adotadas tanto de forma espontânea, quanto de forma compulsória – isso é, através da elaboração de medidas que as tornam obrigatórias. O fim dessas medidas é sanar uma situação de desigualdade considerada prejudicial para o desenvolvimento da sociedade como um todo.

São exemplos de políticas afirmativas: a adoção de cotas raciais para ingresso em processos seletivos; a criação de serviços e atendimentos especializados, como as delegacias para atendimento à violência contra as mulheres; a reserva de postos de trabalho para pessoas com deficiência, a criação de leis que exigem uma quantidade mínima de mulheres para cargos públicos; cursos exclusivos para pessoas com baixa renda; e distribuição de terras e habitação para grupos vulneráveis (BETONI, s/d.). São ações que reconhecem a desigualdade social histórica de determinados indivíduos e grupos.

Dentre as políticas afirmativas destacamos “[...] as cotas, que se configuram enquanto reserva de vagas em determinados setores da sociedade (como a educação superior) para grupos com histórico de exclusão”, como por origem social e escolar, raça e etnia (ROSA, 2014, p.

53). A autora elucida que:

O debate sobre cotas nas universidades brasileiras surgiu em razão das enormes desigualdades sociais e, também, em virtude de acordos firmados internacionalmente pelo país. Assim, a discussão de cotas emergiu relacionando-se de forma direta com a necessidade de garantir que todos os indivíduos, independentemente do grupo étnico, social ou econômico a que pertençam, tenham acesso a esse nível de ensino (ROSA, 2014, p. 64).

A política de cotas no Brasil se transformou numa política nacional em 2012, a partir da promulgação da Lei nº 12.711. Rosa (2014, p. 66) esclarece que “é necessário considerar que a instituição dessa lei de cotas consolidou-se em um campo de disputas que evidencia na sociedade a polarização entre os favoráveis e contrários à implementação de cotas nas universidades”, mas defende que “as políticas afirmativas justificam-se a partir da constatação de que determinados grupos, principalmente os negros e pobres, são historicamente excluídos do acesso a bens sociais”. Na prática, as cotas para a educação superior pública no Brasil tornaram-se um importante mecanismo de acesso a esse nível de ensino, levando aos bancos universitários jovens e adultos que de outro modo, em boa parte dos casos, estariam excluídos do processo.

Dentro da mesma perspectiva, apresentam-se as políticas compensatórias, que são compreendidas por Silva (2010) como:

[...] todo tipo de ação de governos que tem por objetivo minimizar carências nas condições de vida de estratos sociais específicos, vistos como prejudicados ou discriminados pelo padrão dominante de distribuição da riqueza social. Nesse nível de generalidade, o conceito aplica-se a sociedades

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historicamente determinadas e refere-se às opções de políticas sociais de seus governos. Essas políticas têm incluído programas de assistência e de transferência de renda, além daquelas referidas à educação gratuita, à previdência e à seguridade social. (SILVA, 2010, p. 1).

“A concepção e a execução de políticas compensatórias deram origem às estruturas do chamado Estado do Bem Estar ou Estado Social. O conceito de compensação está associado, desse modo, à ideia de proteção social [...]” (SILVA, 2010, p. 1). É o reconhecimento da desigualdade de condições de acesso à renda monetária e aos bens sociais essenciais para a cidadania e a dignidade humana no âmbito do modo capitalista de produção. Uma política compensatória comum nas sociedades capitalistas é a de transferência de renda visando garantir capacidade de consumo (SILVA, 2010).

Em âmbito nacional, a política compensatória de maior abrangência é o Programa Bolsa Família (PBF), implantado pelo governo federal em outubro de 2003, “com a perspectiva de combater a pobreza e a fome no país e promover inovações no padrão histórico de intervenção pública na área social” (SENNA et al., 2007, p. 86). O programa tem como foco a família no processo de proteção social, atingindo crianças e adolescentes e incluindo-os em outras políticas, com objetivo de gerar maior impacto nas condições de vida da população pobre. O PBF impõe algumas condicionalidades relacionadas às áreas de saúde e educação, conforme Senna et al. (2007):

A expectativa, segundo justificativa explicitada na legislação e documentos oficiais do Programa, é de que o cumprimento de condicionalidades tanto possibilite o acesso e a inserção da população pobre nos serviços sociais básicos como favoreça a interrupção do ciclo de reprodução da pobreza, configurando, assim, uma espécie de “porta de saída” do Programa. (SENNA et al., 2007, p. 89).

No que se refere aos serviços de saúde, os segurados do PBF, gestantes, nutrizes e crianças até 6 anos de idade, devem realizar acompanhamento nutricional e manter a vacinação em dia. Em relação à educação, há a exigência de 85% de frequência escolar para crianças e adolescentes de 6 a 15 anos (SENNA et al., 2007). Os mesmos autores analisam que “é sobre o município que recai a maior parte das responsabilidades de oferta de serviços e de gestão do acompanhamento do cumprimento das obrigações das famílias beneficiárias” (SENNA et al., 2007, p. 89), mas cabe salientar que nem sempre o poder público municipal consegue suprir a demanda da população por esses serviços.

Consideramos importante o estabelecimento dessas condicionalidades, pois entendemos que o acompanhamento da saúde e o acesso à educação são essenciais na promoção da melhora das condições de vida da população. No entanto, como destacam Senna et al. (2007, p. 90),

“tais regras podem criar, em verdade, um processo de exclusão [...]”. Além disso, a proposta de inclusão social do PBF se ancora na oferta de programas complementares, como: geração de empregos, capacitação profissional, microcrédito, fomento ao empreendedorismo e apoio a iniciativas de economia solidária − o que mostra o reconhecimento dos entes federados a respeito da relevância dessas ações para a efetividade dessa política pública, ainda que elas não aparecem como obrigatoriedade (SENNA et al., 2007).

No nosso ponto de vista, essa é a maior lacuna do PBF, pois proporcionar renda mínima às pessoas que não têm suas necessidades essenciais atendidas é de extrema relevância, mas está longe de ser suficiente para romper com o ciclo reprodutivo da pobreza e consequentemente sair do programa. Enfocamos que, para contribuir com a construção de uma sociedade mais

equitativa, deve-se criar meios e instrumentos para o exercício da