Variáveis econômicas

123 afirma que no pós-1980 crescimento econômico se mostrou indispensável para o desenvolvimento do welfare state.

124 Quadro 5 Relação desenvolvimento econômico^a e esforço de bem-estar^b na América Latina, 1930 - 1990

Desenvolvimento econômico

Esforço de bem-estar

Médio a Alto Médio a Baixo

Médio a alto Uruguai

Argentina Chile

Venezuela México

Médio a baixo

Costa Rica Brasil

Peru Paraguai Guatemala

República Dominicana Equador

El Salvador Bolívia a- Mensurado a partir da renda per cápita.

b- Índice composto por: gasto social em porcentagem com o PIB; gasto social com porcentagem do gasto público total; gasto social per cápita; cobertura da população economicamente ativa de alguns programas de seguro.

Elaboração própria formulada a partir de Segura-Ubiergo (2007)

A partir do Quadro 6, nota-se a correlação positiva entre desenvolvimento econômico relativo e esforço de bem-estar na região. Dos cincos países classificados com alto desenvolvimento relativo, três deles apresentaram alto esforço de bem-estar.

Apenas Brasil e Costa Rica apresentaram baixo desenvolvimento relativo. Vale ressaltar que Segura-Ubiergo (2007) pondera o fato de a posição do Brasil aparecer entre o grupo de baixo desenvolvimento relativo. Trata-se do país que mais cresceu economicamente na América Latina, nesse período, mas tal posição lhe foi imputada em virtude de seu baixo PIB per cápita acarretado, particularmente, por sua latente desigualdade e heterogeneidade. A Costa Rica figuraria, de fato, como exceção, dado que conjugou baixo crescimento e amplo desenvolvimento dos sistemas de proteção social. Por razões inversas a essas, México e Venezuela se apresentam como exceções por conjugar altos níveis de desenvolvimento relativo, com baixo esforço de bem-estar. Especialmente, o México que, embora tivesse um bom desempenho econômico, sempre apresentou níveis de cobertura e gasto comparáveis aos sistemas de proteção social menos generosos da região (SEGURA-UBIERGO, 2007).

Todas essas constatações, entretanto, são datadas e referem-se fundamentalmente ao período entre 1930 e 1990. Vejamos a análise de Salej (2013) para o período 1980-2011:

125 Quadro 6 Relação desenvolvimento econômico^a e esforço de bem-estar^b na América Latina, 1980 - 2011

Desenvolvimento Econômico

Esforço de bem-estar

Médio a alto Baixo a médio

Médio a alto

Argentina Uruguai México Chile Venezuela Brasil Costa Rica Panamá

Médio a baixo

Panamá Colômbia

República Dominicana Peru

Equador El Salvador Guatemala Paraguai Honduras Bolívia Nicarágua a- Mensurado a partir da renda per capta.

b- Índice composto por: gasto social em porcentagem com o PIB; gasto social com porcentagem do gasto público total; gasto social per capita; cobertura da população economicamente ativa de alguns programas de seguro.

Fonte: Salej (2013, p.228)

Como se pode notar a partir do Quadro 7, a correlação entre desenvolvimento econômico e esforço de bem-estar é ainda mais forte. A depender da maneira com que se interpreta a posição do Panamá, pode-se inferir que há quase uma correlação perfeita entre as variáveis. A comparação da análise de Segura-Ubiergo (2007) com a de Salej (2013) revela, então, que o desenvolvimento dos welfare states esteve ainda mais sensível à conjuntura econômica do que no período anterior. Essa constatação corrobora, ainda, com a observação de Kaufman (2011), de acordo com o qual o boom nas exportações de commodities no mercado internacional, responsável por conferir um bom quadro econômico aos países latino-americanos, foi bastante funcional à nova guinada dos welfare states na região, no período pós-2000. Por outro lado, tal resultado sugere a existência de uma dinâmica distinta de desenvolvimento dos welfare states latino-americanos em relação aos europeus.

126 O trabalho de Wibbels (2006) passa também pela discussão sobre o peso do crescimento econômico para o desenvolvimento dos welfare states latino-americanos.

Para tanto, ele parte da teoria dos ciclos econômicos em que se discute a existência de ciclos econômicos de prosperidade e de crise, em face dos quais os governos adotam diferentes posturas. Entre os países desenvolvidos, há uma série de estudos¹¹⁰conforme os quais, em períodos de prosperidade, os governos tendem a poupar e a emprestar mais – o que na literatura se chama de gastos pró-cíclicos. Tal postura parte da perspectiva de que, em períodos de prosperidade econômica, os indivíduos, especialmente das porções mais pobres, têm mais facilidade para recorrer ao mercado como instância de gestão de riscos. Trata-se, ainda, de uma estratégia de longo prazo, para que os gastos sejam ampliados (gastos contra cíclicos) em períodos de crise, isto é, o Estado aumenta a sua participação na provisão social justamente quando os indivíduos mais necessitam dele.

Wibbels (2006) afirma que, nos países da América Latina, esse tipo de comportamento não ocorre. Isso, pois, eles (tal como os países em desenvolvimento em geral) têm menor acesso ao mercado de capitais para conseguir empréstimos que sustentariam os gastos pró-cíclicos. Indicativo disso é que, mesmo em períodos de prosperidade econômica, os países latino-americanos são considerados como de alto risco pelas instituições credoras, haja vista que, tradicionalmente, suas economias são menos estáveis. Assim, para gastar contraciclicamente, os países da América Latina teriam que poupar um montante tão grande que comprometeria o próprio funcionamento do Estado. Consequentemente, gasta-se de forma pró-ciclica, tanto em períodos de prosperidade quanto de crise. Os momentos de recessão são sentidos, por sua vez, de maneira muito mais intensa pela população, especialmente entre as porções mais pobres, na medida em que as salvaguardas estatais permanecem restritas. Por isso, Wibbels (2006) sustenta que, em função de sua posição no mercado internacional, os países latino-americanos são mais dependentes do crescimento econômico para a expansão do welfare state do que os países desenvolvidos.

110 Wibbels (2006) cita o estudo Rodrik (1997) e Hallerberg and Strauch (2002).

127 2.2.1.2 Abertura comercial (ou globalização) e expansão do welfare state

Outra variável econômica explorada na literatura sobre o welfare state é a abertura comercial. Como apresentamos no capítulo anterior, entre os países da OCDE ficou famosa a teoria da compensação de Garret (2001), segundo o qual quanto mais os governos se integram na economia global, eles tendem a exercer um papel de compensação aos cidadãos expostos à competitividade do mercado internacional. Ao mesmo tempo, essa teoria postula que os esforços governamentais por realizar gastos sociais emerge como condição política de apoio popular ao processo de integração no mercado global. Dessa maneira, o trabalho de Garret (2001) revela a existência de uma correlação positiva entre a expansão dos gastos sociais e o processo de abertura comercial.

Quadro 7 Relação entre abertura comercial^a e esforço de bem-estar^b 1930-1990

Abertura Comercial Esforço de bem-estar

Médio a alto Médio a baixo

Médio a alto Costa Rica El Salvador

Bolívia Venezuela

República Dominicana Equador

Peru Guatemala Médio a baixo Argentina

Brasil Uruguai Chile

El Salvador Bolívia Venezuela

República Dominicana Equador

Peru Guatemala a- Mensurada a partir da razão entre as importações, exportações e o PIB

b- Índice composto por: gasto social em porcentagem com o PIB; gasto social com porcentagem do gasto público total; gasto social per capita; cobertura da população economicamente ativa de alguns programas de seguro.

Fonte: Segura-Ubiergo (2007)

Mais recentemente, alguns trabalhos têm discutido a pertinência da hipótese da compensação para os países em desenvolvimento. No Quadro 8 apresentamos a análise de Segura-Ubiergo (2007) em que se percebe uma correlação negativa entre o grau de abertura com o esforço de bem-estar na América Latina. Na verdade, tal constatação

128 poderia ser extraída da correlação apresentada na seção anterior entre desenvolvimento econômico e esforço de bem-estar. Isso porque, como vimos, o desenvolvimento econômico se correlaciona, conjuntamente, com o esforço de bem-estar e com a adoção do PSI, durante o período 1945-1979, que pressupunha um papel mais intervencionista do Estado sobre a economia. Daí se depreende uma forte correlação entre estratégia de desenvolvimento protecionista e a expansão das políticas sociais (HUBER;

STEPHENS, 2012; SEGURA-UBIERGO, 2007).

Eis um aspecto que apresenta uma relação inversa àquela observada no quadro dos países da OCDE, ou seja, em que os welfare states mais generosos se pautaram pelo protecionismo enquanto estratégia de desenvolvimento. Em contraste com o resultado identificado para os países europeus, a análise de Segura-Ubiergo (2007) indica que a hipótese da compensação não procede para o âmbito dos países latino- americanos. É digno de nota que a Costa Rica se projeta como exceção desse padrão latino-americano, tendo em vista que figura enquanto único país da região adepto da estratégia de desenvolvimento via abertura comercial cujo sistema de proteção social se situa entre os mais generosos da região (FILGUEIRA, 2005; SEGURA-UBIERGO, 2007).

Como se pode notar a partir do Quadro 9 a seguir, após os anos 1990, houve uma tendência geral de abertura comercial entre os países da América Latina, salvo Brasil e Argentina os quais são classificados como países fechados na análise de Salej (2013). Embora a relação entre abertura comercial e esforço de bem-estar permaneça negativa, nota-se, por outro lado, que ela se dá em proporção menor do que a verificada anteriormente. Se no período anterior se constatou apenas um país com alto e médio esforço de bem-estar e alta e média abertura comercial, para o período posterior, por contraste, foram verificados cinco países com tais características. Além disso, o processo de abertura comercial logrado por Chile e Uruguai, dois dos países com maior esforço de bem-estar, denota que “as condições econômicas favoráveis à emergência do welfare state (desenvolvimento econômico e economia fechada) foram diferentes das condições econômicas favoráveis ao seu desenvolvimento (desenvolvimento econômico e economia aberta)” (2013, p. 261).

129 Quadro 8 Relação entre abertura comercial^a e esforço de bem-estar^b, 1990-2011

Abertura Comercial Esforço de bem-estar

Médio a alto Médio a baixo

Médio a alto Costa Rica Chile Venezuela México Uruguai Panamá

Panamá Honduras Paraguai

República Dominicana Guatemala

El Salvador Nicarágua Bolívia Equador Peru Colômbia Médio a baixo Argentina

Brasil

a- Mensurada a partir da razão entre as importações, exportações e o PIB

b- Índice composto por: gasto social em porcentagem com o PIB; gasto social com porcentagem do gasto público total; gasto social per capita; cobertura da população economicamente ativa de alguns programas de seguro.

Fonte: Salej (2013, p.233)

Para se aprofundar nessa questão, Salej (2013) realiza um controle de variáveis – a partir do método QCA -, avaliando como o fator abertura comercial se relaciona com à democracia, presença de forças de esquerda, desenvolvimento econômico. A abertura comercial não se revelou condição necessária de desenvolvimento dos welfare states, uma vez que, países com baixa abertura comercial, conseguiram expandir os esforços de bem-estar, quando conjugado com desenvolvimento econômico, democracia e forças de esquerda. Por outro lado, a abertura comercial se mostrou positiva para o desenvolvimento do esforço de bem-estar onde os níveis deste já eram avançados. Diante disso, Salej (2013, p.258-259) questiona:

Será que a hipótese da compensação só opera após determinado grau de desenvolvimento do esforço de bem-estar? Os resultados nos levam a crer que se a abertura comercial se dá após a emergência do welfare state a hipótese da compensação passa a operar, ou seja, as inseguranças e desigualdades decorrentes da elevada abertura comercial faz com que os atores políticos vulnerabilizados pressionem os governos por compensações. Isso não quer dizer, contudo, que a presença das condições políticas nesse contexto não afete o desenvolvimento do welfare state. Para o welfare state emergir em condições econômicas desfavoráveis (na ausência de desenvolvimento econômico e economia aberta) as condições políticas devem ser favoráveis (democracia mais longa e esquerda forte).

130 Wibbels (2006) defende, contudo, tese distinta¹¹¹, qual seja: a hipótese de compensação não opera na América Latina em função de fatores estruturais, concernentes à sua posição no mercado global. Em virtude dessa posição, os países latino-americanos tem menor acesso ao mercado de capitais para tomarem empréstimos, fato que lhes obriga a gastar constantemente de forma pró-cíclica. A abertura comercial torna os países latino-americanos mais vulneráveis à volatilidade do mercado internacional, o que os impele a se prevenir, asseverando ainda mais o gasto pró-cíclico, contra futuras depressões econômicas. Nessas circunstâncias de constante contensão fiscal, o avanço dos gastos sociais se torna ainda mais dependente do crescimento econômico. Como salienta o autor, isso não quer dizer que fatores domésticos, como variáveis politicas, possam interferir nessa dinâmica, trata-se senão de pontuar que a agência dos atores domésticos é constrangida pela posição dos países latino-americanos no mercado global. Em suma, a proposição teórica de Wibbels (2006) talvez explique, porque na análise de Salej (2013), o crescimento econômico se reveste de importância chave (como vimos na seção anterior) dada a tendência geral de abertura comercial na região com um todo.