Irregularidades investigadas simultaneamente pelo Tribunal de Contas da União e pelo Ministério Público Federal, Brasil. Federal * Irregularidades investigadas simultaneamente pelo Tribunal de Contas da União e pelo Ministério Público Federal, Brasil.
LISTA DE GRÁFICOS
Federal, para diferentes níveis de instituições envolvidas nas investigações, em relação à Kaplan Meier Brasil, 2003- estimativas. Federal, para diferentes níveis do número de parcerias em investigações, em relação às estimativas de Kaplan Meier Brasil, 2003-.
DENASUS Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde DGI Diretoria de Gestão Estratégica da Informação. PRODESA Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecuário PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRR Procuradoria Regional da República.
UMA IMERSÃO NO BRASIL: DESCENTRALIZAÇÃO E
Com as entrevistas é possível complementar a identificação do funcionamento da rede de instituições de prestação de contas no Brasil. As instituições de responsabilização do centro estão preocupadas com as irregularidades ocorridas na gestão local dos recursos federais?
DEMOCRACIA, ACCOUNTABILITY E CORRUPÇÃO
Estabelecendo conexões
- Princípios democráticos
- Princípio democrático da inclusão
- O ideal de inclusão e o poder Executivo
Em primeiro lugar, democracia significa que todos os membros de uma comunidade política têm a oportunidade de tentar influenciar as decisões políticas – um ideal de inclusão – e isto é possível porque esta seria a melhor forma política de evitar que os governantes abusem do poder – um ideal de responsabilidade. Num ideal democrático, Habermas argumenta que a legitimidade de uma ordem jurídica está necessariamente relacionada com o poder integrador do bem-estar de todos os cidadãos livres e iguais.
Democracia e o princípio da accountability
- O problema do controle do poder e a democracia
- Accountability: teorias e conceitos
- Accountability e a arquitetura institucional: dimensões vertical e horizontal
Um dos pontos desta tese é justamente examinar até que ponto as instituições de responsabilização mantêm ou não esse vínculo. Para tanto, trazemos a ideia de uma rede de instituições de responsabilização (“web of accountability institucional”), formulada pela primeira vez por Mainwaring e Welna (2003).
Democracia, accountability e corrupção
A perpetuação da corrupção afecta este regime de forma devastadora, corroendo o envolvimento dos cidadãos nas decisões e acções que afectam as suas vidas. A democracia assenta, portanto, em instituições responsáveis que sejam capazes de divulgar e julgar práticas corruptas. A corrupção é conceituada como a exclusão de cidadãos potencialmente afetados de decisões e ações nas quais deveriam participar legalmente.
Corrupção e interesse público
Podemos identificar quatro abordagens do conceito de interesse público: abolicionista, normativa, consensual e processual (COCHRAN, 1974; BOZEMAN, 2007). Mas apostar no conceito de interesse público exige reconhecer as críticas a esta abordagem. Defender o conceito de interesse público não significa que seja possível a sua definição final e fechada.
Democracia e corrupção: um problema de exclusão
Esta primeira parte considerou as ligações entre a corrupção e a esfera pública – de interesses defendidos de forma inclusiva. As pessoas perdem a confiança de que as decisões públicas são tomadas por razões publicamente justificadas. Os representantes manteriam a legitimidade das suas decisões e ações, apresentando ao público as razões e argumentos que as justificam.
Teorias sobre corrupção no século XX: modernização, economia e cultura
Desta forma, esta abordagem deixa a possibilidade de os atores políticos decidirem mudar os seus padrões de comportamento e interação, incluindo aqueles que apoiam práticas corruptas (MOISÉS, 2009). É com base nesta última premissa que esta abordagem afirma que é necessário reduzir os incentivos institucionais às práticas corruptas. No entanto, para estudos que se concentram na cultura, as atitudes públicas em relação à corrupção refletem a noção de que as opiniões dos cidadãos são fundamentais para sustentá-la e determinar o seu impacto na democracia, e que a percepção da corrupção diminui a legitimidade do regime democrático ( BLAKE; MORRIS, 2009)).
A definição predominante: desvios do cargo público
Primeiro, a noção de corrupção como abuso de poder requer burocracias racionalizadas, ou seja, instituições com códigos claros e publicamente disponíveis. Desta discussão liberal, o actual conceito moderno dominante de corrupção teria emergido como um desvio das normas das funções públicas para fins privados.17 As leis e regras funcionariam como marcadores e barreiras para o comportamento político. Portanto, o conceito moderno de corrupção não pode ser um bom guia para compreender o que significa corrupção numa democracia.
Uma imersão no Brasil
Corrupção como caminho inexorável?
Assim, muitos acreditam que a corrupção é um fenômeno com raízes históricas e culturais tão profundas que seria difícil combatê-la (SPECK, 2002). Quando consideramos esse tema como uma característica da identidade brasileira – como podemos constatar em importantes análises. A tese aqui defendida afasta-se então do tipo de interpretação que vê a corrupção no Brasil como um problema histórico inexorável e mostra como esse problema pode ser vinculado a discursos democráticos de inclusão.
A corrupção do ponto de vista da ausência de inclusão no Brasil: a legitimação da hierarquia das desigualdades
No Brasil, haveria indivíduos com diferentes percepções de seus direitos dependendo da quantidade de poder que atribuem a si mesmos. Essas diferentes relações que cada grupo social constrói com o que é público fariam parte do que o autor chama de legitimidade da hierarquia da desigualdade no Brasil. Esta seria a discrepância entre os direitos garantidos constitucionalmente e a possibilidade concreta de usufruí-los, o que por sua vez seria a condição fundamental para a legitimidade da hierarquia das desigualdades no Brasil.
A relevância do nível de análise local
Com base nesse diagnóstico, Pinto argumenta que qualquer intenção de estudar a corrupção no Brasil como um processo de exclusão deve olhar para a base desse processo: o nível local. Os processos de responsabilização iniciados por instituições fora do governo local podem, teoricamente, contribuir para mantê-las responsáveis e sob controlo. As seções a seguir pretendem examinar os processos de descentralização ocorridos no Brasil após a Constituição de 1988 e seus possíveis efeitos nas práticas responsáveis e inclusivas dos municípios brasileiros.
Definições conceituais: descentralização e federalismo
O problema com a definição de federalismo é que geralmente considera apenas a separação de poderes em dois níveis (federal e estadual). A primeira geração de estudos tratou isto como um jogo de soma zero, uma simples transferência de poder do centro para os governos subnacionais. A descentralização política existiria se houvesse uma devolução de poder aos actores subnacionais, com os poderes executivo e legislativo sendo eleitos pelo voto popular.
Governos locais e descentralização: o caso brasileiro
Outros autores, como Almeida (2005), dividem a descentralização entre: .. i) a transferência de capacidades de tomada de decisões fiscais e políticas para autoridades subnacionais; .. ii) transferência de responsabilidades para outras esferas pela implementação e gestão de políticas e programas federais; . iii) e transferência de responsabilidades do governo nacional para os sectores privado e não governamental. Este ponto é importante nos estudos de governo local brasileiro, pois os municípios sempre sofreram com extremas dificuldades financeiras. Este tipo de argumento, que enfatiza a importância da supervisão do governo central sobre os processos descentralizados que ocorrem nos municípios durante a implementação de políticas públicas, é essencial para esta tese.
Da relação entre descentralização e corrupção: dissensos na literatura internacional
Além dos mecanismos de responsabilização existentes a nível local – eleições, partidos políticos fortes (que permitem a expressão da oposição), participação da sociedade civil, meios de comunicação social, reuniões e audiências públicas, procedimentos formais para os cidadãos apresentarem as suas queixas contra representantes eleitos servem (BLAIR, 2000) – relações democráticas em sistema federado. São precisamente estas relações que o nosso exame da rede de instituições federais de responsabilização nos permite encontrar. De autores como Bardhan e Mookherjee (2006), Veron et al (2006) e Lessmann e Markwardt (2010) existe a ideia de que a descentralização só pode funcionar como estratégia de neutralização ou mesmo redução da corrupção se houver supervisão central, em nosso caso, instituições federais de responsabilização.
O aprimoramento recente das instituições de accountability horizontal
Refere-se à capacidade de uma instituição escolher quais casos abordar e priorizar, bem como à sua capacidade de agir sem preocupação indevida com as reações de outras instituições. Alguns não têm instituições próximas, como a mídia, outros são severamente limitados pelo seu relacionamento com instituições próximas: a Polícia Federal não pode processar crimes diretamente nos tribunais, ela depende do Ministério Público para fazê-lo. Em nossa rede de responsabilização aparecem duas instituições do lado executivo – a Polícia Federal e a CGU.
As instituições federais da rede de accountability escolhidas para a análise
- A Controladoria Geral da União – CGU
- O Tribunal de Contas da União - TCU
- O Ministério Público Federal – MPF
- A Polícia Federal – PF
- Judiciário – a Justiça Federal
O procurador-geral do Estado é nomeado pelo presidente para um mandato de dois anos, escolhido entre os membros do Ministério Público. Esta autoridade desempenha, portanto, um papel importante no controle do ministério público (TAYLOR; BURANELLI, 2007; SADEK; CASTILLO, 1998). São membros do ministério público e advogados indicados pelos órgãos representativos da classe em lista sêxtupla.
Avanços ou paradoxos?
As mudanças significariam avanços na rede de responsabilização do Brasil - como o aumento do número de instituições e o maior alcance de suas medidas de controle - especialmente quando se olha para a nossa tradição político-burocrática patrimonial, opaca e democraticamente irresponsável. Afirmam que apesar dos atritos entre essas burocracias, a capacidade da rede de instituições responsáveis no Brasil melhorou recentemente. Diante dessa situação, perguntamos: essas interações serão moldadas de forma que essa rede brasileira de instituições responsáveis seja testada?
Proposta metodológica: mapeando as interações
- Abordagem longitudinal
- Inferência descritiva, a lógica do process-tracing e as implicações observáveis
- Colocando a metodologia em prática: a busca por dados quantitativos e qualitativos
Portanto, para analisar as nossas teorias sobre as interações entre as instituições de responsabilização, precisamos de encontrar partes/observações que formarão a base do nosso raciocínio descritivo e causal. Para iniciar a nossa análise, partimos da lógica de perguntar quais seriam as implicações observáveis das teorias existentes de interações entre instituições de responsabilização. Entramos na próxima seção com hipóteses que podem ser formuladas com base em alguns estudos sobre instituições de accountability no Brasil.
As hipóteses de pesquisa sobre as interações entre as instituições de accountability no Brasil
- Ausência/pouca interação
- Corrupção como prioridade
- Ênfase na fase investigativa
- Prevalência de sanções criminais
- Proximidade
- Interações formais x informais
Dado o que dizem as teorias, esperamos encontrar uma ausência de interações entre instituições de responsabilização nos nossos dados, ou pelo menos poucas interações. O problema mais sério no Brasil seria que as instituições federais de responsabilização se concentrassem no processo investigativo de maneira competitiva. Nesse sentido, fica claro que a interação entre as instituições é importante, também para evitar retrabalho dos gestores.
O controle e seus excessos
Foi explicado que pretendemos testar as interações entre as instituições da rede, tomando como ponto de partida as irregularidades encontradas pelo CHU no seu Programa de Fiscalização de Loterias Públicas e que esses dados são complementados por entrevistas com pessoas-chave dessas instituições. . O argumento defendido é que, uma vez que nenhuma instituição pode monitorizar, investigar e responsabilizar presidentes de câmara e outros envolvidos em práticas corruptas (administrativas ou jurídicas), as interações entre as instituições da rede são absolutamente essenciais. São descritas as interações estabelecidas em cada etapa da responsabilização, tanto em termos de quantidade quanto de intensidade das relações.
O programa de sorteios da CGU e a nossa amostra
O resultado do cálculo foi uma amostra de 322 municípios auditados entre 2003 e 2010, com nível de confiança de 95%.45 No mapa abaixo é possível visualizar os municípios que compõem nossa amostra em nível nacional.
Perfil dos municípios fiscalizados e das irregularidades encontradas
- Perfil dos municípios fiscalizados
- Irregularidades: má gestão versus corrupção
Além destas características, interessa-nos também compreender a situação destes municípios em termos de dependência económica da União. Os indicadores construídos a partir destas percepções são, na verdade, medidas subjectivas do nível de corrupção.51. Estabelecemos indicadores de corrupção com base em auditorias realizadas pela CGU no âmbito do seu programa de sorteios.
