O objetivo deste livro é apresentar ao leitor uma série de temas de grande importância no campo da economia agrícola no Brasil. Examinaremos mais detalhadamente seus principais componentes, a saber, políticas de preços, comercialização e crédito rural. Tendo examinado a natureza mais geral das políticas que afetam o setor, passaremos a examinar as políticas agrícolas implementadas no Brasil.
Concluiremos o estudo apresentando o conceito de sistema agroindustrial, que é amplamente utilizado em estudos de cadeias agroindustriais no Brasil e no exterior.
Políticas agrícolas
Dependência da natureza
A natureza quase pública da agricultura é apoiada tanto por razões estratégicas como por razões inerentes ao sector. Ainda hoje, apesar de todos os avanços da ciência, a maioria das atividades agrícolas ainda está sujeita a ciclos naturais que definem o momento da preparação do solo, plantio, processamento e colheita. A dependência da natureza torna os resultados das atividades mais incertos, pois estão sujeitas a variações climáticas de difícil controle e a um processo produtivo relativamente rígido.
A dependência da agricultura de factores climáticos, ecológicos e biológicos seria por si suficiente para justificar a necessidade de políticas específicas para o sector.
Desenvolvimento socioeconômico
Objetivos gerais da política agrícola
Principais políticas que afetam a agricultura
Estas decisões são ainda influenciadas por políticas que estabilizam os preços deste (ou daquele) produto, que garantem a rentabilidade de algumas culturas mas não de outras, etc. Podemos identificar dois tipos de políticas que, directa ou indirectamente, influenciam as decisões que influenciam os actores que produzem e comercializam produtos agrícolas (ver Tabela 1). O primeiro conjunto consiste em políticas macroeconómicas que afectam indirectamente a agricultura, enquanto o segundo consiste em políticas agrícolas que afectam directamente o sector.
Políticas macroeconômicas
- Política fiscal
- Política cambial
- Política comercial
Com uma taxa de juro mais elevada, haverá menos incentivos para os agricultores tomarem empréstimos rurais. Digamos que a taxa de câmbio aumente para 2,50, ou seja, a quantidade de reais para comprar uma unidade de dólar aumente de R$ 1,90 para R$ 2,50. Uma taxa de câmbio artificialmente baixa reduz a competitividade dos produtores de produtos de exportação e desencoraja o investimento na sua produção.
Uma taxa de câmbio elevada, pelo contrário, tende a canalizar recursos para a produção de bens comercializáveis internacionalmente.
Políticas para o setor agrícola
- Justificativas para uma política agrícola de preços
- Objetivos da política de preços agrícolas
- Critérios de fixação de preços agrícolas
- O dilema da política de preços
- Política de comercialização
- Política de comercialização: uma política
- Política de comercialização e política de preços
- Instrumentos da política de preços e de comercialização
- Instrumentos da estabilização de preços
- Intervenção nos mercados de fatores e de
- Crédito rural
- Definição do público-alvo e do nível de cobertura
- Linhas de financiamento
- Condições de financiamento
- As garantias
- Organizações envolvidas com o crédito rural
- Principais características das políticas agrícolas nos
- Intervenções na fronteira
- Medidas de intervenção domésticas
- Impactos no mercado mundial
- Dissociação dos pagamentos (decoupled payments)
- Política agrícola dos Estados Unidos
- Política agrícola da Comunidade Econômica Europeia
- Principais componentes/instrumentos da intervenção
- Política de crédito rural
- Programa de garantia de preços mínimos
Nestes casos, a intervenção nos mercados agrícolas com o objectivo de estabilizar os preços será plenamente justificada. Daí a necessidade de intervenção não só no mercado de crédito à agricultura, mas também no mercado dos seus produtos, com o objectivo de estabilizar os preços. Portanto, justifica-se a intervenção de políticas agrícolas que afetem os preços dos produtos agrícolas.
29 Os índices de preços não são preços em si, mas um valor que permite avaliação. Os preços no produtor variam de acordo com as alterações nos preços das matérias-primas industriais, e um rácio de comércio considerado desejável permanece fixo. Para definir os preços internos de acordo com o preço internacional, é preciso levar em conta a taxa de câmbio, os custos de comercialização (transporte, armazenamento e processamento) e os impostos.
Este critério sujeita os preços internos a fortes flutuações de curto prazo nos preços internacionais e é um argumento para que a política de preços não acompanhe de perto tais flutuações (TIMER, 1987). A política de preços altera os preços no produtor e no consumidor e, portanto, afecta os rendimentos agrícolas e dos consumidores. Afinal, os preços dos produtos agrícolas são mais instáveis do que os preços dos bens industriais devido à dificuldade de fazer ajustamentos de curto prazo.
Estes estarão dispostos a comprar muito se acharem que os preços aumentarão muito na entressafra. À medida que a época baixa se aproxima, ambos os preços sobem até atingirem um teto. Como vimos anteriormente, o governo pode criar uma política de preços agrícolas para estabilizar os preços e os rendimentos dos produtores.
Um problema importante na formulação da política de preços é saber se é mais conveniente apoiar os produtores agrícolas aumentando os preços dos seus produtos ou baixando os preços dos factores de produção que utilizam. Se os preços de mercado forem superiores à taxa de empréstimo, os agricultores podem reembolsar os seus empréstimos a uma taxa de juro mais baixa e normalmente vender os seus produtos no mercado. Quando os preços dos concorrentes estrangeiros caem, estas tarifas aumentam até que os preços dos concorrentes sejam iguais aos preços europeus.
A crise da política agrícola
- A mobilização de recursos
- A gestão dos recursos
- A política de preços mínimos durante a década de 1980
- A reorientação da política de garantia
- A gestão da política de garantia de preços mínimos
Para resolver o problema, o governo estabeleceu uma taxa de juros mais baixa a ser paga pelos produtores rurais e cobriu a diferença entre a taxa de juros do empréstimo e a taxa cobrada dos agricultores. Para ilustrar o problema acima, suponhamos que a taxa de juros paga aos poupadores na Conta Poupança Rural seja de 6% ao ano, mais um ajuste monetário de 40% ao ano (ou seja, a inflação naquele ano foi de 40%, algo que não era incomum nas décadas de 1970 e 1980). Ou seja, os produtores deverão pagar juros de 16% ao ano pelo crédito rural.
Na virada da década de 1970, as taxas de juros variavam entre 2% e 5%, mais um percentual de correção monetária que variava entre 40% e 60%. Em 1982, a taxa de juros paga pelos produtores rurais ajustou-se parcialmente à variação do valor dos títulos da dívida pública brasileira (cuja variação foi acompanhada de inflação). A mudança radical ocorreu em 1984, com a introdução do ajuste integral da taxa de juros do crédito rural à evolução da inflação.
O gargalo é a incompatibilidade entre a exigência de compensar os recursos disponíveis à taxa de mercado (exigida pelos poupadores) e a taxa de juro mais baixa exigida pelo sector agrícola. Essa política é chamada de “equalização de juros”, que consiste no pagamento da diferença entre a taxa de juros cobrada no programa de crédito rural e a taxa básica de mercado. O governo cobre a diferença entre as taxas de juros de mercado e as taxas de juros do crédito rural.
Em termos nominais, até 1995 as taxas de juros do crédito rural variavam entre 6% e 12,5%(dependendo do porte do produtor), mais uma variação da taxa referencial (TR, formada a partir de uma média móvel das taxas de juros do certificados de depósito bancário, emitidos por grandes bancos comerciais). Em 1996, sob pressão dos produtores e da própria crise de inadimplência, a TR foi abolida e substituída por taxas de juros fixas.
Outros componentes/instrumentos de intervenção
- Programas de desenvolvimento regional e rural
- Programas específicos por produto
- A falência do Proagro
Agropecuária (Embrapa), que surge como chefe de um sistema nacional integrado por empresas estatais e por centros regionais da própria Embrapa, especializados em produção. Na década de 1970, e em menor medida na década de 1980, os programas de desenvolvimento regional constituíram um dos principais mecanismos de intervenção estatal na economia. Foram financiados por organizações internacionais, com diferentes objectivos, desenhos e âmbitos; reuniram uma série de instrumentos de intervenção, como créditos, assistência técnica e fortalecimento institucional; além disso, viabilizaram a acção estatal numa ampla variedade de domínios, desde a educação até à construção de infra-estruturas.
Por concentrar tanto poder de intervenção, a aquisição do controle operacional desses programas e de seus recursos sempre foi objeto de fortes disputas políticas, que em muitos casos “distorceram” suas ações e comprometeram sua eficácia e desempenho. A maioria destes programas tinha objectivos amplos, incluindo a propriedade da terra, a melhoria da produtividade, a construção de infra-estruturas básicas e a prestação de serviços. Os programas funcionavam por intermédio do próprio Estado, responsável pela execução de projetos e obras (diretamente ou subcontratados a empresas privadas) e pelo financiamento do setor privado (empresas, pequenos produtores, assentados, etc.) com condições especiais e exceções.
A estratégia reflectiu a orientação geral dos planos nacionais de desenvolvimento, que, mesmo tendo em conta os aspectos sociais, a pobreza e a desigualdade de rendimentos, na verdade priorizaram a modernização da base técnica e a construção de infra-estruturas. A intervenção estatal também utilizou programas especiais de produtos, como o Plano Nacional de Melhoramento da Cana-de-Açúcar (Planalsucar); o Programa Nacional de Desenvolvimento do Cacau (Procacau); A ação de cada um desses programas tem sido objeto de inúmeras teses e trabalhos, e mesmo uma visão superficial das principais ações e resultados foge ao nosso escopo e propósito.
É impossível acompanhar a trajetória da agricultura brasileira nos últimos 20 anos, seja em termos de medidas estatais e/ou da dinâmica econômica e tecnológica da produção, sem levar em conta as medidas desses programas e institutos. O problema não pôde ser resolvido, então truques administrativos e operacionais contornaram o impasse e atrasaram o pagamento tanto quanto possível.
Os novos instrumentos da política agrícola brasileira
- Contrato de Opção de Venda (COV)
- Prêmio para Escoamento de Produto (PEP)
- Novos títulos financeiros para o agronegócio
- Linha Especial de Comercialização (LEC)
- Zoneamento e seguro agrícola
- Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
O preço de exercício é baseado no preço mínimo de garantia do PGPM, acrescido de estimativa de encargos financeiros e de armazenamento durante a vigência do contrato de opção, além de encargos de frete, se aplicável. Se o preço de mercado estiver acima do preço de exercício, ele não exercerá a opção e venderá seu produto no mercado. Caso o preço de mercado esteja abaixo do preço de exercício, ele exercerá sua opção de venda para a Conab.
O objetivo prioritário do PEP é garantir um preço de referência ao produtor e às cooperativas e ao mesmo tempo contribuir para a estabilidade do abastecimento interno. O preço de referência é definido pelo governo federal, com base no nível de preço mínimo garantido. A escolha do produto e o momento dos leilões dependem das condições de comercialização de cada produto e da necessidade de garantia do preço de referência.
Para receber o preço, o comprador deve depositar no banco o valor igual ao preço de referência, que repassa ao produtor que vendeu o produto. Por exemplo, imagine uma situação em que o preço de mercado de um produto numa determinada região do país esteja abaixo do preço de referência. Isto significa que o preço de mercado é inferior ao preço que o governo estabelece para os produtores.
Na verdade, ele receberá um subsídio de R$ 1,95 por cada saca que comprar dos produtores pelo preço de referência (R$ 12,00/saca). O PEP permite ao governo garantir o preço de referência ao produtor, evitando o desempenho de produtos frescos e o armazenamento dispendioso e problemático de produtos.
