O ESTADO EM TEMPOS DE GLOBALIZAÇÃO:
controvérsias sobre autonomia e soberania.
Rosemere Santos Maia*
RESUMO
Qualquer discussão que tenha o Estado como tema não pode passar sem polêmicas. Não há, sob um único aspecto, uma visão consensual ou hegemônica, em se tratando desta Instituição. Neste artigo, trataremos, especialmente, da temática relacionada ao binômio autonomia / soberania do Estado, em tempos de globalização: suas estratégias de organização territorial, sua intervenção nos processos econômicos, sua susceptibilidade e/ou influência frente às instituições supra-nacionais, sua articulação com outros Estados Nacionais. Para tanto, discutiremos os principais desafios enfrentados pelo Estado na contemporaneidade, reafirmando sua importância no enfrentamento dos paradoxos surgidos no confronto entre o econômico e o social.
Palavras-chave: Estado, Globalização, Soberania, Autonomia.
ABSTRACT
Discussions over the role of the State have always involved a lot of polemic.
There is neither consensus nor a hegemonic view on the matter.
The article below deals with the aspect of autonomy/sovereignty of the State under the globalization process, namely, strategies for territorial organization, its role in the economy of the countries, its response and/or influence over international institutions and interstate talks and decisions. Therefore, we will be looking into the main challenges faced by the national States nowadays, emphasizing their importance in the making of economic and social policies.
Keywords: State; globalization; sovereignty; autonomy.
1 COLOCANDO O PROBLEMA
O Estado Nação Moderno, face ao processo de globalização que parece irreversível, tem sido alvo de análises nem sempre muito otimistas quanto ao seu destino, suas possibilidades de sustentação. As máximas difundidas pelos analistas partidários desta perspectiva referem-se, dentre outras coisas, à fluidez existente naquilo que, outrora, impunha-se enquanto limite territorial; à perda ou ao enfraquecimento da soberania dos Estados diante das imposições das grandes organizações supra-estatais; à dissolução de sua autonomia.
Num outro momento da História, a expressão Estado territorial chegou a ser encaradacomo um pleonasmo, posto que, a exemplo do que nos demonstra Baumann (1999), “as idéias de Estado e ‘soberania territorial’ tornaram-se sinônimas na prática e na teoria modernas”. Nos dias hodiernos, entretanto, esta realidade vem sofrendo uma profunda alteração, pondo em xeque o significado construído, até então, em torno desta
instituição política. Tanto é assim que, nos últimos anos, muito se tem discutido a respeito do desvanecimento do Estado-Nação, ante um processo de globalização que abre a perspectiva do cosmopolitismo. Diante desta realidade, estaria tal instituição fadada ao fim?
Como falar, hoje, em soberania e autonomia, quando, em larga medida, estão os governos nacionais sujeitos aos “ditames” de instituições como o Banco Mundial, o FMI?
2 OS ESTADOS NACIONAIS DIANTE DA NOVA (DES)ORDEM MUNDIAL
A globalização, implicando não somente numa “complexificação do processo de internacionalização do capital” (FIGUERA, 1994), refere-se ao alongamento e
“intensificação das relações sociais em escala mundial, que ligam localidades distantes de tal maneira que acontecimentos locais são modelados por eventos ocorrendo a muitas milhas de distância e vice-versa” (GIDDENS, 1991). Este fenômeno, destarte, ultrapassa aspectos exclusivamente econômicos, abarcando, dinamicamente, dimensões de ordem política, cultural, ideológica; produzindo transformações substantivas em toda a vida social e em todas as partes do planeta. O Estado, como não poderia ser diferente, a ele não se mantém imune.
Sem dúvida alguma, a globalização foi dinamizada pelo que se convencionou chamar de Revolução Científico-Tecnológica, que inaugurou uma nova forma de produzir, sustentada na informação e no conhecimento, além de ter provocado impactos, também, nas relações travadas no âmbito territorial sobre o qual um Estado (qualquer) exerce soberania.
O fato de o Estado se ressentir face à globalização não significa a decretação de seu fim, ou, como sugeriria Ianni (1994), o início de seu requiém. Até porque, mesmo sendo alvo de várias críticas, não se conseguiu demonstrar, histórica e objetivamente, a sua dispensabilidade (malgrado perspectivas que o considerem como um mal desnecessário)1.
O que, por alguns, pode ser encarado como uma situação de desvanecimento/
enfraquecimento do Estado-Nação, por outros pode ser visto como sua passagem por uma metamorfose, passível de dar origem a um novo “formato Estatal”, com nova funcionalidade frente às condições postas nestes tempos de redefinição societária. Outras demandas lhe são colocadas pela sociedade civil, demandas estas que ele, de maneira crescente, demonstra incompetência para administrar e responder. No que se refere à sua relação
1 Partidários desta perspectiva- qual seja, do Estado como mal não necessário-, estão aqueles que crêem na possibilidade de existência de uma sociedade apta a sobreviver sem a presença deste aparato que é visto, basicamente, como elemento de coerção. Dentre as muitas tradições postulantes desta possibilidade, encontra-se a marxista. Bobbio (1987).
com outros Estados - aí implicando em exercício de soberania - nota-se igual complexidade, pois muitas questões, antes circunscritas ao Território Nacional, acabam tornando-se problemas de alcance mundial (ecologia, tráfico, armamentos, energia nuclear, etc), “porquanto nenhum Estado poderia tomar decisões que nos fatos afetem a outros Estados”. (FIGUERA,1994).
A informação e a comunicação assumem, nestes novos tempos (ou tempos pós- modernos, como alguns preferem nomear), um significado impar. Na verdade, configuram- se com pilares importantes deste processo de globalização. Elas permitem que “actividades decisivas en un ámbito de acción determinado (la economía, los medios de comunicación, la tecnología, la gestión del medio ambiente, el crimen organizado) funcionan como unidad en tiempo real en el conjunto del planeta” (CASTELLS, 1998).Há, por assim dizer, uma nova relação com o espaço e o tempo, com grandes repercussões sobre o nosso cotidiano e relações sociais, como salienta Chesneaux (1996):
O homem instala-se, assim, numa névoa espaço-temporal que degrada e decompõe a relação fecunda entre o aqui e o ali, o próximo e o distante, o dentro e o fora, o central e o periférico, o antes, o agora e o depois. Essas referências fundamentais nos permitiam organizar nosso pensamento, definir nossas percepções, enfim, orientar nossas ações. Mas a comunicação telemática em onipresença instantânea mistura o aqui e o acolá. A abundância de informações da mídia não distingue o próximo e o longínquo.
O espectador postado diante de um holograma não sabe mais se está dentro ou fora dele. A mundialização da economia fere as categorias geopolíticas do centro e da periferia. A guerra moderna, esfacelada no instantâneo do botão destruidor, ignora o antes e o depois; seu “agora” se torna efetivo e se prende a um “nunca mais”.
Embora a revolução tecnológica e informacional tenham ferido - felizmente, não mortalmente - nossas percepções espaço-temporais, isto não significa o fim absoluto de nossas referências mais próximas, nossa capacidade de experienciá-las, o que, em alguma medida, continua nos diferenciando dos outros e tornando-nos “seletivos” em relação aos padrões e modelos que a nós se impõem. Neste sentido, Castells (1998) sustenta que
[...] no todo es global. En realidad, la inmensa mayoría de empleo, de la actividad económica, de la experiencia humana, y la comunicación simbólica es local y regional. Y las instituciones nacionales continúan siendo las instituciones políticas dominantes, y lo serán en el futuro previsible.
Palavras/expressões como “sociedade global”, “cosmopolitismo”, “cidadania mundial” tornam-se vazias de significado se entendidas como total pasteurização, homogeneização. Esta é, pois, a característica de um processo que, por mais paradoxal que possa parecer, é capaz de comportar tanto a homogeneização, quanto a diversificação;
tanto a integração, quanto a contradição. Segundo Ianni (1994), “a sociedade global continua e continuará a ser um povoado de províncias e nações, povos e etnias, línguas e
dialetos, seitas e religiões, comunidade e sociedade, culturas e civilizações”. A grande diferença é que a possibilidade de intercâmbio, de troca, a diversificação de atividades e experiências, leva-nos a tomar consciência de que nossas maneiras de viver e ver o mundo não podem ser absolutizadas e tornadas imutáveis, ou mesmo servirem de parâmetro para considerarmos o que dela difere como anormal ou inferior.
No mundo globalizado, a economia, a tecnologia e a comunicação se estruturam em rede, conectando pessoas, empresas, territórios e organizações, desde que sejam funcionais, desde que valham à pena. Do contrário, são legados a uma situação de marginalização.(CASTELLS, 1998).
Redes, circuitos, cadeias são, assim, termos que nos oferecem a possibilidade de inteligibilidade do espaço moderno e de suas relações - seja na esfera econômica, seja na política ou mesmo na cultural.
No que se refere especificamente ao aspecto econômico, é notório o fato de que são as grandes corporações e conglomerados transnacionais que detêm o papel mais importante nos processos de "produção, comercialização, desenvolvimento tecnológico e de transações financeiras". Segundo Rattner (1994),
São organizações construídas segundo padrões variados de integração horizontal, vertical ou de conglomeração, com capacidades potencializadas para tirar vantagens dos sistemas de propriedade, de técnicas de administração, de escalas de produção e das estratégias de internacionalização e/ou terceirização bem planejadas e executadas. Com uma cultura organizacional inédita e superior a todas as formas de produção históricas e contemporâneas, as corporações transnacionais dispõem de poderosos recursos financeiros e humanos, têm acesso à tecnologia de ponta e conseguem operar em escalas e âmbitos transfronteiriços, baseadas e apoiadas em sistemas de comunicação e computação instantâneos.
Com a globalização, os mercados financeiros dos diferentes países tornam-se independentes, vinculando, efetivamente, todas as moedas mundiais, de modo que oscilações da economia e no mercado - muitas vezes, fruto de especulações - acabam por provocar efeito em cascata -ou dominó-, ferindo ou ativando a economia mundial. Neste sentido, é que la estabilidad monetaria es la base indispensable de la integración en la economía global”. CASTELLS (1998)
Dentro desta nova realidade, constata-se uma perda da soberania econômica nacional, mas não da capacidade de intervenção dos governos, tampouco da funcionalidade de suas ações para o incremento do processo de globalização:
[...] privatização das empresas públicas, a desregulação, a eliminação de tarifas alfandegárias e a liberação total dos fluxos de comércio e de investimentos, ações estas que, na mesma proporção em que potencializam as ações dos conglomerados financeiros e das transnacionais, acabam por criar obstáculos à atuação de poder público, no esforço de planejar e executar estratégias alternativas de desenvolvimento em escala nacional ou regional. (RATTNER, 1994).
As empresas, em tempos de globalização, organizam-se em redes, conectando departamentos autônomos em termos decisórios, instalando-se em diferentes países, incorporando colaboradores de modo a incrementar os processos de produção, circulação e consumo de mercadorias. Castells (1998) chama atenção para o fato de que, embora detendo uma nacionalidade, as empresas multinacionais assumem feição específica, estabelecendo políticas igualmente específicas, a depender do marco institucional onde operam, subsumindo estas políticas a uma estratégia global dentro da rede.
As fronteiras estatais tornam-se, mais e mais, fluidas, em decorrência não só do incremento de relações comerciais, mas também em razão do intercâmbio cultural favorecido pelo desenvolvimento dos meios eletrônicos de comunicação, além, é claro, do papel dos transportes, cada vez mais ágeis e eficientes. O espaço fronteiriço, antes extremamente permeado por um conteúdo militar, visto como zona de choque, reflete hoje uma área de transição ou interface entre dois Estados. (CICCOLELLA, 1994).
O controle da informação - que, segundo Castells (1998) e Giddens (1991), é apontado enquanto historicamente fundamental na consolidação do poder do Estado - também tem sido perdido por ele, sobretudo com a introdução da INTERNET, que tanto difunde futilidades e banalidades, quanto valiosas informações, além de estabelecer novas redes de relações.
A noção de território, igualmente importante na definição do Estado-Nação, passa a requerer uma revisão, novos recortes. Santos (1994) sustenta ser este fato
“resultado da nova construção do espaço e do novo funcionamento do território, através [ de ] horizontalidades e verticalidades”. Segundo o mesmo autor:
As horizontalidades serão domínios da contigüidade, enquanto as verticalidades seriam formadas por pontos distantes uns dos outros, ligados por todas as formas e processos sociais. [...] As redes constituem uma realidade nova que, de alguma maneira, justifica a expressão verticalidade. [...] O território, hoje, pode ser formado de lugares contíguos e de lugares em rede. [...] Esse acontecer simultâneo, tornado possível graças aos milagres da Ciência, cria novas solidariedades: a possibilidade de um acontecer solidário, malgrado todas as formas de diferença, entre pessoas, entre lugares. (SANTOS, 1994)
Se, por um lado, a globalização e a nova forma como o território se organiza face a ela- tal qual foi sugerido por Santos (1994)- podem propiciar este acontecer solidário, por outro, conforme nos sugere Figuera (1994), podem engendrar a fragmentação, a desintegração. Isto porque,
À medida em que o Estado se encontra menos capacitado para satisfazer as demandas da sociedade civil, posto que a ele compete assumir o custo financeiro da reconversão e o político da abrupta redução dos serviços públicos, cada vez tende a mostrar níveis diferenciados de legitimação perante esta. Em conseqüência, não é por acaso que surgem variados e complexos processos vinculados a essas demandas, as quais podem ir desde reivindicações por maiores espaços de auto-
realização, o que [...] significa tanto descentralização (cessão de poder) quanto autonomia (campos específicos de competência), até casos extremos coma a emergência de movimentos segregacionistas.
Desta maneira, ante um Estado que dificilmente- e de forma crescente- pode dar conta das funções mais elementares que dele exige a sociedade, pode ocorrer que em alguns pontos do “seu” território comece a “perder” , precisamente, esse território. [..] Inevitavelmente, a se materializar cada vez mais esta tendência, a resolução das situações de conflito, à diferença do “Estado de Direito” , se fará sem nenhuma dúvida, por via da violência. (FIGUERA, 1994, p. 113-14)
Neste momento em que o mundo se redefine, surgem novas territorialidades, novas formas de concepção do uso e do domínio territorial. O Estado, destarte, tem que se redimensionar administrativa e politicamente, tanto em relação às forças internas (Poder Central face aos poderes regionais e locais, à sociedade civil), bem como em relação às forças externas e/ ou transnacionais. A sua legitimidade depende do equilíbrio que possa manter em meio às contradições emanadas destas relações. (ANDRADE, 1994).
Castells (1998) reafirma a importância do Estado na qualidade de importante agente estratégico nos processos econômicos. Sua capacidade reguladora e seu contexto institucional são referências fundamentais tanto para a economia, quanto para a sociedade.
Mesmo tendo minimizado ou enfraquecido sua intervenção em matéria de produção, política social e ordenamento territorial, ele
incrementou sua significação como responsável pela penetração e gestão tecnológica, criação de novas e melhores condições para a captação de investimentos estrangeiros, desenvolvimento da competitividade, mistificador da
“modernização”, “integração”, “reconversão” e outros fetiches ideológicos para justificar o processo de ajuste neoliberal. ( CICCOLELLA, 1994).
Coloca-se a necessidade de reconhecimento, pelos representantes do Estado, da impossibilidade de falarem “por si”, “en un mundo en que las economías nacionales son globalmente interdependientes”. Com isto, a soberania é posta em xeque, quiçá enfraquecida, sendo substituída pelo que Castells (1998) chama de “el arte de navegar en los flujos”, onde os Estados respondem à globalização com “la multilateralizacion y la cooperacion en sus recursos y políticas”. Nas duas últimas décadas, especialmente, têm surgido inúmeras propostas integrativas, cabendo aos Estados nelas envolvidos a cessão de parcelas essenciais de sua soberania em troca de uma intervenção mais efetiva na defesa de “seus” próprios interesses e das sociedades que representam. Segundo Ciccolella (1994, p. 299-300),
em seus resultados e significação desempenham um papel muito importante o tipo e o grau de políticas de integração. Assim, estas possuem uma significação diferente conforme se dêem estritamente no plano econômico ou se avança em outros campos, como o social ou o da integração física e o desenvolvimento regional, por exemplo. Embora a comunidade física favoreça amplamente os processos de integração, esta pode ocorrer também entre economias ou sociedades
cujos territórios não são necessariamente contínuos, sobretudo quando a cooperação se dá estritamente, no plano comercial.
A integração, assim, muito mais que um processo de reorganização econômica e detentora de implicações políticas, é um fator de reorganização territorial, seja nacional, supranacional ou continental. Ela, contudo, não deve ser confundida com a idéia de um governo mundial que, conforme salienta Castells (1998), não só é absurda, como utópica, porque “supondría la existencia de una mitica sociedade mundial negadora de las trayetorias historicas diferencialies”. Se, por um lado, constata-se uma tendência à integração, à cooperação entre Nações, por outro constata-se
un movimiento de descentralización de las instituciones del estado, en parte respondiendo a reivindicaciones locales y regionales, a expresiones colectivas identitarias, pero en parte también por un esfuerzo consciente del estado nación de encontrar formulas alternativas a la rigidez de la centralización y a la crisis de legitimidad que imana de la desconfianza de los ciudadanos. (CASTELLS ,1998).
Superar este paradoxo e as contradições daí decorrentes só se torna possível se o Estado assume um novo “perfil”. A este novo Estado, característico da era de globalização, Castells (1998) nomeia Estado-Rede. Sem a centralidade que caracterizou o Estado-Nação - até porque, como o próprio autor faz questão de lembrar, a rede não tem centro, mas nós, de diferentes dimensões e com relações inter-nodais assimétricas, na maioria das vezes- constata-se nesta nova configuração estatal uma articulação entre o governo nacional com instituições supra-nacionais, regionais e locais, além de organizações não governamentais (ou, como o autor prefere denominar, neo-governamentais, posto trabalharem em estreita relação e a partir dos governos). Segundo Castells (1998)
Este tipo de Estado parece ser él mas adecuado par procesar la complejidad creciente de relaciones entre lo global, lo nacional y lo local, la economía, la sociedad y la política, él la era de la información. Y es precisamente el desarrollo de nuevas tecnologías de información y comunicación lo que permite una articulación cotidiana de una red de instituciones y organizaciones cuya complejidad la haría no manejable si no fuese capaz de interactividad informática [...] El estado red es el estado de la era de la información, la forma política que permite la gestión cotidiana de la tensión entre lo local y lo global.
A opção pelo Estado de manutenção de sua configuração atual pode significar, segundo Castells (1998), não só um anacronismo em relação à era da globalização, como poderá aprofundar sua crise. É preciso, desta forma, que ele se redimensione, sob pena de perder, definitivamente, sua representatividade. Isto, objetivamente, implica numa reforma em sua administração, tão profunda quanto as mudanças pelas quais vêm passando a sociedade contemporânea. Para muitos autores, as propostas apresentadas por Castells (1998) neste sentido são passíveis de severas críticas, por estarem, em alguma medida, em consonância com os preceitos neoliberais. Este autor, contudo, defende como pressupostos
fundamentais para a constituição do Estado Rede algumas medidas fundamentais, quais sejam: descentralização administrativa, capacidade de negociação e intervenção em questões estratégicas, estabelecimento de regras de subordinação democraticamente estabelecidas, participação cidadã (mais eficientemente desenvolvida a nível local, utilizando-se, para tal, de dispositivos tecnológicos), transparência administrativa, modernização tecnológica da administração (utilização continuada de redes informáticas e de telecomunicações avançadas), reforma administrativa (enxugamento da máquina estatal), retroação da gestão (constante avaliação, correção de erros, necessários a uma fase de adaptação a um novo sistema).
3 CONSIDERAÇÕES INCONCLUSAS - OU: EM TEMPO DE NÃO CONCLUIR
As questões até aqui discutidas não confluem, em torno de si, opiniões, posições homogêneas. E é justamente este seu caráter de abertura, de indefinição e de polêmica que lhe confere o tom. É certo que estamos longe de quaisquer respostas definitivas em relação aos rumos do Estado, até porque ele não se move segundo a vontade de cada um de seus analistas. O Estado, na qualidade de sujeito, de protagonista, só pode ser compreendido em sua historicidade e na relação que estabelece com outros protagonistas sociais.
Embora seja notório - e, para muitos, irreversível - o processo de globalização, não podemos negar a qualidade do Estado enquanto ator político fundamental na contemporaneidade. Cabe a ele, ainda, ratificar, ou não, medidas tomadas por agências de cooperação internacional, o que nos coloca realmente distantes – malgrado os empreendimentos de consolidação de mercados comuns, de gestão associativa de assuntos como ecologia, tráfico de drogas, etc - de um “organismo” político realmente mundializado.
Os diferentes Estados- objetivação de histórias, culturas, territórios singulares- permanecem, como sustenta Chesneaux (1996), como “únicos verdadeiros sujeitos da sociedade internacional”, ainda que, em alguma medida, manifestem grande impotência
“diante dos macro-agregados globais e dos imprevistos do mercado mundial”. Sua centralidade territorial, a despeito de todas as relações em rede que possa estabelecer, confere-lhes competências e demandas que quaisquer outras instituições (sejam elas locais ou supranacionais)- por força mesmo desta falta de uma condição de centralidade-, não poderiam responder eficazmente: uso do solo e do subsolo, zelo pelo seus limites marítimos, definição (ou, como assistimos hoje, desmonte) de políticas e preceitos constitucionais, organização de movimentos das pessoas, idéias e bens pelo território nacional, isto sem falar que “funcionam como ativos distribuidores locais da modernidade-
mundo” (CHESNEAUX, 1996, p. 77), à medida em que o campo social não se mundializou qualitativa e totalmente.
Assim, o maior desafio posto ao Estado nestes novos tempos refere-se, sobretudo, ao enfrentamento de paradoxos e contradições surgidos no confronto entre o econômico e o social:
É aos Estados, tanto pobres como ricos, que são devolvidas as obrigações de administrar o desemprego, a miséria, a nova pobreza, a fome, a delinqüência, as migrações-fugas do campo para as periferias, e as do Terceiro Mundo para o Oriente. Os Estados devem enfrentar estes levantes sociais de amplidão imprevisível, cujas causas eles próprios não dominam, a saber, a mundialização
“selvagem” do campo econômico, os “ajustes impostos pelo FMI, as pressões dos macro-agregados. (CHESNEAUX, 1996)
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