Arranjo institucional e mecanismos de coordenação e cooperação no SAMU 192 Regional do estado de Minas Gerais [manuscrito] / Thiago de Oliveira Gonzaga. A partir disso buscamos entender como se constituiu o arranjo institucional desse programa e existem mecanismos de coordenação e cooperação para viabilizar a regionalização do SAMU.
Federalismo e relações intergovernamentais
No entanto, existem outras formas de estimular a participação e contribuição dos entes federados nas políticas públicas. Este órgão executivo federal também é responsável por transferências condicionadas para a implementação de políticas públicas.
Por que coordenar e cooperar?
Embora as práticas de coordenação e cooperação estejam relacionadas, entende-se que esta última é uma iniciativa voluntária, que parte naturalmente dos indivíduos, com a intenção de contribuir uns com os outros, com a intenção de compartilhar uma tarefa (SOUZA, 2018). Os mecanismos de coordenação também se desenvolveram devido à tendência de descentralização das políticas públicas, que começou a se fortalecer na década de 1990 e que consistiu em entidades subnacionais assumindo as responsabilidades de implementação de políticas públicas.
Exemplos de mecanismos de coordenação e cooperação
Essas estruturas costumam ter seu próprio corpo profissional e trabalham para transformar as relações intergovernamentais que carecem de coordenação em sistemas mais institucionalizados. A tabela anterior sintetiza os mecanismos de coordenação e cooperação apresentados e descritos nesta seção, conforme os trabalhos de Abrucio, Franzese e San (2010), Alexander (1993 apud GONTIJO, 2012), Mintzberg (2003).
Implementação de políticas públicas e arranjo institucional
Na seção seguinte, discute-se a implementação e o desenho institucional das políticas, bem como a conexão que estabelecem com a coordenação e cooperação. Nessa perspectiva, segundo Pires e Gomide (2014), é preciso analisar o arranjo institucional de implementação das políticas públicas para compreender como elas funcionam. Assim, parece que o estudo do arranjo institucional possibilita a compreensão das políticas públicas, pois fornece informações sobre aspectos delas, como objeto, objetivos, atores, interações, processos e articulações, por meio da análise de estruturas e organização . desses elementos.
Na última parte do capítulo, é feita uma análise do arranjo institucional do SAMU Regional, tomando como referência o regulamento do programa, que define seus componentes e estrutura.
O SUS e a Rede de Atenção às Urgências e Emergências
Como um dos componentes do Sistema, o foco é a Rede de Atendimento de Urgência e Emergência (RUE), abordando seus componentes e princípios. Cabe também ao MS pactuar o Plano Nacional de Saúde no âmbito da Comissão Interinstitucional Tripartite (CIT) (BRASIL, 2022b). Ainda, como premissa dessa Rede, estabelece-se a qualificação profissional, que se dá por meio da educação permanente das equipes de saúde.
Humanizar o cuidado, garantindo a implementação de um modelo centrado no usuário com base em suas necessidades de saúde;
Regionalização de serviços de saúde
Outro aspecto do SAMU que deve ser destacado é o seu financiamento, que requer articulações intergovernamentais, uma vez que a legislação federal que o regulamenta define que deve ser compartilhado entre as unidades federadas, principalmente no caso do SAMU de abrangência regional (O' DWYER e outros, 2016). Ainda nesse contexto, foram estabelecidas obrigações entre as unidades federativas por meio do Pacto pela Saúde, instituído pela Portaria do Ministério da Saúde nº 399, de 2006. Os autores defendem que o processo de regionalização depende de o estado exercer a função de coordenador das ações pertencentes ao quadro institucional/legal, bem como oferecer incentivos à cooperação entre os municípios, que aparece como um aspecto político.
Além disso, fatores estruturais das localidades, como disponibilidade de recursos e capacidade de oferta de serviços, também interferem na construção de redes regionalizadas e pactuações entre entidades (MENICUCCI; . MARQUES, 2016).
Arranjo institucional do SAMU Regional de Minas Gerais
A gestão do SAMU 192 é de responsabilidade da Superintendência de Redes de Atenção da SES/MG, de acordo com as diretrizes do Grupo Gestor da Rede de Urgência e Emergência. O Contrato de Programa é utilizado para atribuir a responsabilidade pela gestão dos serviços do SAMU 192 a uma determinada entidade (como consórcios intermunicipais). Outro ponto abordado na Resolução SES/MG nº é sobre o monitoramento e avaliação sistemática do SAMU Regional.
Tabela 2 – Síntese dos elementos do arranjo institucional do SAMU Regional, conforme Resolução SES/MG nº. 7.611/2021.
Sobre o trabalho de campo
Neste capítulo, busca-se abordar o arranjo institucional do SAMU Regional e os mecanismos de coordenação e cooperação que fazem parte da dinâmica de implementação do programa. O capítulo tem assim a seguinte estrutura: a primeira parte explica como foi realizado o trabalho de campo para a recolha de dados, através de entrevistas; em seguida, é descrita a configuração institucional do programa, conforme depoimentos dos entrevistados; em seguida, relata o processo de implantação do SAMU Regional e os mecanismos de coordenação e cooperação envolvidos, conforme estabelecido nas entrevistas; e, por fim, é apresentada uma conclusão sobre a análise dos dados realizada. Com a transcrição, foram realizadas palestras e selecionados trechos que tratassem mais especificamente do arranjo institucional do SAMU Regional e seus mecanismos de coordenação e cooperação.
Com essas considerações em mente, as seções a seguir descrevem e analisam o arranjo institucional do programa regional do SAMU com base nos relatórios obtidos e, a seguir, identificam os mecanismos de coordenação e cooperação inerentes ao arranjo.
Descrição do arranjo institucional segundo os entrevistados
Definição e objetivos
Assim, apesar de um pequeno município não ter capacidade de responder sozinho a uma situação de emergência, com a atuação do SAMU regionalizado na área é possível, para. Ao abordar a definição de Região do SAMU, em relação ao atendimento, pode-se dizer que o serviço visa atender a tempo às situações de urgência e emergência. O entrevistado F também fala sobre a importância do SAMU para resgatar e encaminhar adequadamente os pacientes até o porto de referência.
Nesse contexto, o entrevistado C discute a mudança da modalidade municipal do SAMU para regional, para acomodar esse formato da rede de urgência e emergência, visto que a configuração de média e alta complexidade se desenvolve no nível macrorregional.
Produtos
Por fim, o entrevistado F foi o único a citar como produtos do programa equipamentos e estruturas físicas, por exemplo, ambulâncias (unidades móveis) e bases descentralizadas, que são geridas por consórcios intermunicipais de macrorregiões de saúde. Temos as bases descentralizadas, onde ficam as ambulâncias, que ficam localizadas nos pontos indicados pela rede. Temos as USBs (Unidades de Suporte Básico), que contam com o socorrista e o técnico e temos as ASUs (Unidades de Suporte Avançado).
Portanto, percebe-se que, segundo os relatos dos entrevistados, tanto os resultados das atividades do programa quanto a prestação do serviço implantado são identificados como produtos ou ofertas do SAMU Regional, de acordo com os objetivos propostos, bem como todas as . infraestrutura instalada e disponibilizada para o atendimento do SAMU.
Atores
Mais detalhadamente, o entrevistado B comentou que a Coordenação é responsável por iniciar o processo de implantação do SAMU Regional. Além disso, segundo o entrevistado C, a Coordenação dá suporte aos atores dos territórios, por exemplo, tirando suas dúvidas sobre a organização da Rede de Urgência e a execução do SAMU Regional. Além da SES, ator bastante citado pelos entrevistados, pois se destaca na implantação do SAMU Regional nos territórios, também são os consórcios intermunicipais de saúde.
Ainda, o entrevistado C apontou dois momentos do processo de implantação do SAMU Regional em que o Ministério da Saúde está envolvido.
Implementação do SAMU Regional e mecanismos de coordenação e
O processo de implementação
Do lado da iniciativa no nível local, segundo os entrevistados E e F, gestores municipais e de URS, que conhecem a experiência do SAMU implantado em outras macrorregiões e têm interesse na prestação do serviço na área , também toma a frente para aderir ao programa estadual, entrar em contato com o nível central da SES, realizar reuniões e articular a organização entre os municípios para constituir o consórcio. A partir disso, como primeiro passo para a implantação, segundo os entrevistados B e C, o CESMUE determina o desenho assistencial do SAMU Regional, que por exemplo a localização das bases descentralizadas e o número de ambulâncias na região de saúde que o SAMU irá receber. A Figura 4 ilustra o Fluxo de Implementação Regional do SAMU descrito acima, mostrando as principais etapas e agentes envolvidos.
O processo de Implantação Regional do SAMU é, portanto, complexo, pois é composto por várias etapas, envolve diversos atores e depende de suas decisões e atuação para o seguimento do processo.
Mecanismos de coordenação e cooperação no SAMU Regional
Nota-se, portanto, que a disponibilidade de uma unidade de coordenação parece favorecer a gestão do programa, o que vai ao encontro, inclusive, da proposta do atual governo de centralizar a política regional do SAMU. Os consórcios mostram cooperação, pois são compostos pela união e cooperação dos municípios para o abastecimento e compartilhamento do SAMU. Isso vale para os municípios polo de gestão do SAMU Regional, pois atuam de forma semelhante.
A Figura 5 sintetiza os mecanismos regionais de coordenação e cooperação do SAMU, identificados a partir dos relatos dos entrevistados.
Fatores facilitadores e dificultadores da implementação
Em contrapartida aos pontos positivos apresentados, os entrevistados relataram alguns desafios que enfrentaram na implantação do SAMU Regional. Por fim, os entrevistados apontaram como outro desafio para a implantação do SAMU Regional, o embate entre questões técnicas e questões políticas. Por fim, identificam-se como fatores facilitadores da implantação do SAMU regional: i) o SAMU é um serviço direcionado com ênfase eleitoral; ii) o programa de regionalização está consolidado em Minas Gerais; iii) as regras do programa estão bem definidas; iv) apoio financeiro do Estado e da União; v) a existência de método de cálculo da transferência; vi) os consórcios já estão previamente constituídos; vii) sistematização e padronização de procedimentos para implementação do programa; e viii) o alinhamento entre os setores da SES.
Por outro lado, é possível verificar os seguintes entraves para a implantação do SAMU Regional: i) o território já possui um SAMU municipal antes da regionalização; ii) o nível de organização da RUE no território; iii) a capacidade de organização do consórcio; iv) preparação de planos de trabalho; v) o embate entre análise técnica e interesses políticos; e vi) divergência entre SES e consórcios quanto ao financiamento do programa.
Nota conclusiva
Para isso, foi realizada revisão e sistematização de referenciais teóricos sobre arranjo institucional e sobre coordenação e cooperação na implementação de políticas públicas, que serviram de base para a análise do Programa Regional do SAMU. O arranjo institucional do SAMU Streeks foi descrito e analisado considerando os objetivos previstos, os atores envolvidos e suas interações, e os processos e instrumentos de implementação do programa. Também são considerados produtos do SAMU Regional, o Núcleo de Educação Permanente e toda a infraestrutura instalada e disponibilizada para a prestação do serviço.
Com base nas conclusões e considerações deste trabalho, são feitas algumas recomendações para um melhor funcionamento do arranjo regional do SAMU para melhorar a coordenação e cooperação no programa.
