João Gonçalves de Lemos
EM BUSCA DE MODELOS POLrTICO-INSTITUCIONAIS PARA AS REGIOES METROPOLITANAS:
O Caso da Região M~trb~blitana.de Fortaleza .'" \,
. i ..
Monografia apresentada à
Escola Brasileira de Administraçâo P~blica
para a obtenção do
Grau de Mestre em Administração Pdblica
,,",
E
EM BUSCA DE MODELOS POLrTICO-INSTITUCIONAIS PARA AS REGIÕES METROPOLITANAS:
O caso da Região ~tropo l i tana de f--ortaleza
MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA
Por
João Gonçalves de Lemos
198704 289 T/EBAP L557e
11111 111111 111111111111111 111 1000049137
Aprovada em 01.08.86 pela Comissão
Julgadora
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AugU,6& ÁlVe6 COJUtea.Doutora em Administraçã.o Pública (Ph.D.) University of Southern califorp,ia
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[,;{..4:.d<.f." C . filie {kd-<...
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I J)Me EdualLdo Coelho Me6.6edelt
\ _ .. /Mestre em Administração Pública (MPA) Institute of Social Studies - Haia
W~)--Eduando Oliv~a Vapieve
..
r. CCJI::issão Julgadora considera APROVADA SEM RES-'IRICÕES a nonografia inti tulada "E!'1 BUSCA DE I,jODELOS POL1TI
VE S DE 1-:!-105.
rnIs.
Fio de':;a:~eiro, 01 de agosto de 1986
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{::1~ ..----.'- ' - - _ _ _ _EDUARDO OLIVEIRA DAPIEVE Membro
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1-M !d..t"'lVJ{ .. .Je.
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---+---/ ---+---/ Jos:g EDUARDO COELHO
- I'1embro
maz e Ana Izabel
ã Maria I1za e Rosemary,esposa e filha, as duas maiores colaboradoras na reali zação deste trabalho
nas bibliotecas da Fundação Get~lio Var gas e do IBAM, no Rio de Janeiro,da Uni versidade Federal do Ceará, da Universi dade Estadual do Ceará e da AUMEF, em Fortaleza, as quais foram gent{llssimas no atendimento a meus pedidos.
Meu s a g r a d e ci me n tos, t a m b é m, a to dos que, direta ou indiretamente,contribulram p~
1. Siglas
2. Legislação • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • o • • • • • • • • • G- • • •
I Taxas de Urbani zação ... . 37 11 Regiões Metropolitanas: NGmero de Municl
pios, Area em km2 e Densidade Demogrãfica 44
I I I RMF - Ocorrências Minera1~gicas .... ... 104
IV RI~F - Densidade Demogr~fica/1970 ... 0 106
V Rr~F - Participação Percentua.1 da População
Rural e Urbana na População Total - 1960/
1970 . . .
IjI...
108VI Rt~F - População Total Urbana e Rura1-1960/
1970 ... "... 109
VII RMF - Movimento Migrat5rio ...•... 111 VIII RMF - Representação Percentual do Domic}
lia Atual da População Migrante .. .... .•. 112 IX RMF - Proporção da Oferta de Trabalho da
Pop~ 1 ação Tota 1 ...••...•. 115
X R M F - P ro p o r ç ã o d a O f e r t a d e T r a b a 1 h o - P o
pu1ação Igual e Superior a 10 anos ...••. 116 XI RMF - Oferta e Demanda de Trabalho da
Po-pulação.Total. . . ... 117
XII RMF - População Economicamente Ativa por
Setor de Atividade - 1970 ...•.•.... 119 XIII RMF - Força de Trabalho Disponivel - 1970 122 XIV RMF - Projeção da Oferta de Trabalho.... 124
XV
RMF - Emprego, Segundo os Setores deAti-vidades - .. 1970, . . . 1 1 . 1 1 126
XVI RMF - Taxa de Crescimento do Pessoal Em
pregado "; 1960/10 ... 127 XVII RMF População Estimada por MunicTpios
-1990 e 200 O (Tota 1) ...•... 129 XVIII RMF - Ãrea, Densidade, Distâncias entre
Fortaleza e os MunicTpios Perif5ricos, I~
cipios da Grande Ãrea de Influência,Segu~
do Intervalos de Força Integradora de Fo!
ta 1 ez a . . . ~ ... ~ . . . 135
XX RMF - Municlpios da Grande Ãrea de Influ ência, Hierarquizados Segundo a Força I~
tegradora de FOl~taleza ...••...•. 136 XXI RMF - Vi agens de Pessoas com Desti no a For:.
taleza em um Dia, Segundo Zonas de Origem
- 1970 ... 1 38
XXII RMF - Pacientes Originários do Grupo Sele
.
-cionado de Municipios e Atendidos no Ins tituto Dr.Jose Frota - julho a dezembro/
1970 .•...••••.•.. •..•••...••...••• 139
XXIII RMF - Carga ROdoviária Importada e Expor-tada por Fortaleza em um Dia, com Origem
Página
Mapa da Região Metropolitana de Fortaleza. 101
I I
I I I
IV
V
VI V I I
VIII
Gráfico - Pirâmide Etária/1970 ... . Gráfico - Setores Econômicos de Atividades Gráfico -"Organograma da AUMEF
Gráfico - Organograma da AUMEF
Gráfico - Relações com o Ambiente ... . Gráfico - Estratégias de Desenvolvimento e
Articulação Institucional ... . Gráfico - Cronograma de Atividades
IX Gráfico - Fluxograma de Tramitação de
Par-113 120
154
155
160
178 180
RESUt~O ... .
SU~1MARY ••••• '" ••••••••••••••••••••••••••••••••••
INTRODUÇAO . . . " ..
PRIMEIRA PARTE - REFERENCIAL TEORICO
I - DELINEAMENTO DA MONOGRAFIA ... .
1. O Problema ... ;1 • • • • • • • • • •
2. Justificativa . . . . 3. Objetivos e Limites ... ..
4. Metodologia . . . : ... l J . I I • • •
11 - O FENOMENO DA URBANIZACAO ... . 1. Origem das Cidades .••...•...•. 2. Evolução Urbana do Brasil ...•....
3. Aspectos Pol;ticos, Econômicos e Sociais 111 - PERSPECTIVAS CONCEPTUAIS •...•...
1. Metropole .... to • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
2. Ãrea ou Região Metropolitana
3. Entidades Estatais no Brasil - União, E~
tados e Muni clpi os ... . IV - ADMINISTRACAO DAS REGIOES METROPOLITANAS NO
12 1 4 16
1 9
1 9 23 24
25
26 26
27 32
38 38
38
46
BRASIL .••... "'... 57
1. Histórico . . . "... 57
2. Institucionalizacão das RMs ...•....• 59 2.1. Rel ações I ntergovernamentai s .•.•. 62 2.2. Tipos de Entidades Metropolitanas. 71 2.3. Estado-Membro com Poder para
Orga-nizar as Entidades Metropolitanas. 75
3. Obs tãcul os ... D • • • • • • • • • 77
v -
ALGUMAS EXPERItNCIAS ESTRANGEIRAS... 801. Estados Unidos... 81
2. Canada . ... ~ .. "... 82
4. Argent i na . . . 8 • • • • • • • • • • • • • • " •
SEGUNDA PARTE - REGIAO METROPOLITANA DE FORTALE-ZA - ESTUDO DE CASO
I - ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO CEARÃ ... .
1. Origens do Ceará e de Fortaleza ... .
84
87 87 2. O Primeiro Marco de Fortaleza ..•... 88 3. Periodos de Evolução do Estado do Ceará
e de Sua Capital... 91
11 - INFORMAÇOES SASICAS SOBRE A RMF ... 100
1. Quad ro Na t ura 1 ....•.•••••••...••....•. 100
2. Popu 1 ação .... » • • • • • • • • • • • • • • • • " . . . 1 03
3. Areas Terrestres e Distâncias entre For
tal e z a e os M uni c i p i os P e r i
fe
r i c os .... 1 28 lI! - PLANO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIAO METROPOLITANA DE FORTALEZA - PLANDIRF.. 132 1. Limites da Região Metropolitana de
For-taleza . . . "... 132
2. Conteudo do PLANDIRF ... ... ... 137 3. Importância do PLANDIRF . ..•...•....• 142 IV - AUTARQUIA DA REGIAO METROPOLITANA DE FORT~
LEZA - AUMEF ...•... 145
1. Organ i z ação ... ~ . 146
1.1. Regulamento da AUMEF 148
1.2. Drgãos que Compõem a AUMEF ..•.... 151 2. Fontes de Recursos... 156 3. Relações com o ambiente ..•.•.••...•... 158 4. Realizações da AUMEF ••...••••... ~ 167 5. Conselho Deliberativo nas Regiões Metr~
politanas em Comparação com o Conselho
Deliberativo da SUDENE ... ... ... 186 V - RECOMENDAÇOES E CONCLUSOES ... ... 190
1.2. Participação da Universidade .0 o.. 192
1.3. Planejamento Participativo .•.•••• 193
2. Conclusões 195
BIBLIOGRAFIA
...
199RESUMO
Os problemas que a rapida urbanização criou são de safiantes. E são ate cruciais para aqueles de quem dependem as decisões para soluciona-los, enquanto, para a comunidade em geral, representam pesados sacrificios que chegam a cau sar impacto social muito forte.
Os t~cnicos e estudiosos do assunto deveriam apr~
veitar esse desafio e buscar fórmulas organizacionais de pl~
nejamento e administração metropolitanos que promovam o cre~
cimento urbano de maneira mais adequada e eficiente.
Com a presente ~~onografia, procuramos: (1) estudar os antecedentes das organizações de planejamento e adminis tração metropolitanos no Pais, sob os aspectos econômicos e sociais, pol1ticos e institucionais; (2) analisar, partic~
larmente, a Região Metropolitana de Fortaleza (RMF), desce~
do essa analise aos obstaculos enfrentados na sua imp1emen tação, princ~palmente os polltico-institucionais, bem como, (3) abrir mais possibilidades para o aprofundamento do est~
do da matéria.
O trabalho compõe-se de: (1) referencial teórico, onde reune conceitos importantes sobre regiões metrbpolit~
nas; identifica parâmetros e variaveis que caracterizam o f~
nômeno da urbanização e delimitam suas areas, inclusive 50
bre algumas experi~ncias estrangeiras; (2) Estudo de Caso -Região Metropolitana de Fortaleza, analisando os anteceden tes do Orgão Metropolitano (AUMEF), sua organização de pl! nejamento e administração metropolitanos, como instrumento para a implantação de estratigias integradas e de crescime~
to urbano, representando importante papel na transformação econômica e soc;al; e (3) conclusão e algumas recomendações para novas perspectivas de estudos e debates futuros da pr~
blematica do fenômeno metropolitano.
çao de alguns dos componentes da Entidade Metropolitana. A AUMEF ainda não se firmou institucionalmente, mas seus obj! tivos se orientam por planejamentos integrados para uma ação conjunta dos municTpios metropolitanos, na busca de soluções para atender os interesses regionais definidos constitucio nalmente. Até lã existem muitos obstãculos a transpor, pri~
cipalmente para formar uma consciência de ação politica,co~
S U ti M A R Y
Pl~oblems cheated by fast urbanization are chal1enging.
And they are even crucial for those who retain the power to decide on their solution,while for the community in general, they stand for a heavy sacrifice, sometimes turning into a very strong social impacto
Technicians and scholars of this subject should take advantage af the challenge i t represents and search for more metropolitan administration and planning organizing formulas which would irnprove urban growth in a more effici~nt
and adequate way.
In this monograph \'/e have triéd (1) to study the metropolitan administration and planning institutions, ante cedent phases in the country,under social,economic, institutional and political aspects; (2) to analyse, in a very particular manner, Fortaleza's Metropolitan Area (RMF), deepening said analysis to the point of examining the obstacles faced by those who attempt its implementation main')' the political and instítutional onés as well as (3) to create more opportunities for deeper studies on the subject.
The work is composed by (1) a theoretical reference, where many important concepts are gathered on the metropol i tan areas; it identifies parameters and variables which characterize the urbanization phenomenon and establish its areas, including data on some foreign experiences; (2) Case Study - Fortaleza's
t~etropolítan Area, analizing the antecedents of theMetropolitan
Institution (AUMEF) its metropolitan administration and planning organ;zation as an instrument of integrated strategy implementation and urban growth, representing an important role on the social-economic change (3) conclusion and some recomendation fOI~ new perspective on studies and future debates about the metropolitan phenomenon problem.
15
cooperation of some members of the metropolitan Entity.AUMEF is not yet institutionalized, but its goals are oriented ')py integrated planning for the metropolitan districts assoei ated action in finding solutions to attend regional interests constitutionally defined. There are still many obstacles to be overrun, mainly those to enable a conscious political
action~ based on global plans which do not respond to local
and setor; a 1 interests and that gather around the metropo 1 i tan entity Institutions Df the three governmental level kind.
IPlTRODUCAO
A Monografia apresenta uma Introdução e estã divl dida em duas partes: a primeira, relacionada com o refere~
cial teorico; e a segunda exclusivamente para o Estudo de Ca
50 - A Região Metropolitana de Fortaleza (RMF). O seu desen
volvimento é o seguinte:
Primeira Parte, relacionada com o referencial te~
rico, compreende cinco capitulos, assim especificados: Capl tulo I - Delineamento da Monografia, destacando a importâ~
cia do (1) problema das regiões metropolitanas, fazendo a
(2) justificativa do estudo, estabelecendo (3) os objetivos
e limites do mesmo e da sua (4) metodologia; Capitulo II - O
Fenômeno da Urbanizacão,comenta (1) as origens das cidades, destaca (2) a evolução urbana do Brasil e apresenta (3) 05
as p e c tos P o 11 t i c 05 t e c o n ô m i c o 5 e 5 o c i a i s; C a p" tu 1 o II I - Pe r~
pectivas Conceptuais, fala do conceito de (1) metrópole, pa~
sa para (2) área ou região metropolitana e conclui com (3)
as entidades estatais no Brasil - União, Estados-membros e Municlpios; Capitulo IV - Administração das Regiões Metrop~
litanas no Brasil, (1) historiando os antecedentes da legi~
lação e sua (2) institucionalização e comentando (3) os ob~
tãculos encontrados para a sua implementação; e Capitulo
V-AlgLlTi3s Expel"iências Estrangeiras, tais como da Alemanha, Estados Unl
dos da América, Argentina, etc.
Segunda Parte, voltada, exclusivamente, para o E! tudo de Caso - RMF, também com cinco capitulas, assim esp~
cificados: Capitulo I - Antecedentes Históricos do Cearã,tais como (1) origens do Ceará e de sua Capital, (2) primeiro mar
co de Fortaleza e (3) os periodos de evolução; Capitulo rI -Informacões Bãsicas sobre a Rt,1F t com seu (1) quadro natural,
portância do mesmo; Cap1tulo IV - Autarquia da Região Metr~
politana de Fortaleza - AUMEF, destacando sua (1) organiza-ção, (2) fontes de recursos, (3) relações com o ambiente, (4) suas realizações e (5) Conselho Deliberativo nas Regiões Me tropolitanas em comparação com o Conselho Deliberativo da SUDENE; e Capitulo V - Recomendações e Conclusões.
I - DELINEAMENTO DA ~NOGRAFIA
L O Probleaa
A questão urbana brasileira ainda nao recebeu um tratamento mais profundo, isto
e,
não se formou uma consciên eia do fen6meno: uma visão das proporções atuais do probl!ma e das suas perspectivas futuras, inclusive analisando - o como um complexo de problemas administrativos e institucio-nais.
r
pouco desenvolvida a pesquisa e análise das ar ganizações previstas na legislação brasileiral,para oplan~
jamento e a administração das regiões metropolitanas. Esse ente estatal, criado pelo Estado-membro, em cada região, e um elemento complicador no espaço institucional brasileiro, embora a legislação que o criou não tenha outorgado-lhe p~
der para obrigar o municlpio integrante a se submeter a um planejamento integrado ou, como diz o professor Manoel Gon çalves Ferreira Filho2, "não há. po/t. que. e..6pe.lLaJL g,'tande..6
/t.~
.6ultado.6 Ide..6.6e. plane.jamento), pOlLque i.6.6O não e.xelui/t.á. a
pO.6.6ibLU.dade. de. po!.1.tiC',a.6 di!.> eJte.pante.6 do.ó munie1.pio.ó MbJte.
que..ótõe.ó de. !:le.u "pe.eulian inte./t.e.ó.6 e.". Mas, o que ê esse p!
culiar interesse? A respeito, afirma Hely Lopes Meireles:
"I ... I Pe.euliaJt não ~ inte./t.e..6.óe. e.xelu.óivo do muni
e1pio; não
e
inte./t.e.h.6 e. pltivativo da. lo ealidade.j naoe
inte./t.e..6.ó e. únieo do.6 mc.m1eipe..ó. ~ e. .6 e e.x.igiM e. e.x.elu.óividade., e..6.6a p/t.ivatividade., e..6.óa unieidade.~
be.m /t.e.duzido 6iea/t.ia. o ~mbito da admini.6t/t.ação lo
cal, aniquilando-.6e. a. autonomia. de. que. 6az pltaçi
a. Con.6tituicão. Me..6mo po/t.que. não h~ inte./t.e..6.óe. mu
nieipal que. o não .6e.ja. /t.e.6lex.a.me.nte. da União e. do
1. Altt.6. 157, S10, e. 164, da Con.6tituição Fe.de/t.alj de.poi.6
Le.i.6 Comple.me.nta/t.e..6 nQ.6 14/73, 20/74 e. 27/75, alem de. de.
e/t.e.to.6 e. outltO.6 in.6t/t.ume.nto.6 le.ga-t.6.
2. Citado po/t. LOYOLA, Cle.ule./t. de. Ba/t./t.o.6 - Unbanizacão e. Fu~
E6tado-membno, como tamb~m n~o h~ intene~6e negio
nal ou nacional,que n~o ne6~oe no~ MunicZpio~, co
mo pa.Jr..te,j ,üde.glLante-6 da Fedena..ç~o BJta.6ileúta-;
atlLa\)~,~ do,:, E~tado,:) (membno.6) a qLLe peJLtencem. O
que de6ivze, e calLacte,,'t,{,za o "peculÚlft inteJte.~~e,in~
cJtito como dogma con~tLtucional, ê. a p,'te.domúrância
do útte''1,e.6-6e do Mun,i,c,Zpio ,jobne o do E/dado ou da
Uni~o./J3
o
mesmo MEIRELLES, citando o professor Sampaio 06ria,diz que "núrguiim melrzolL do que. o emÚlente pJw6e.6-óo/t (V§.
~ia) .6oube nealçalL 12.6.612 conceito, em liçdo que não .612 pode
o lvid{U11I
;
"( ... ) Pecu.{ian rtão ê. rte.m pode. .6 VI. equiva,tel1te a
pJtivati.vo. plLiva.tivo 1 dizem 0-6 dicionâJtio-6, é o pJto
p,'t,{o de alguem, ou de alguma coi.6a, de -6oJtte qu"i
exclui a outJta da me..6ma ge.ne.Jtalidade,u.6o,diJte.ito.
A di6eJtenca e~tâ na idéia de exclu.6~o: pJtivativo
imponta exclu6~O e. pe.culian n~o. A oJtde.m p~blica
de um E.6tado
e
-6eu intene.6-6e. peculian, ma~ ~ também inteneld e da Nação. Lo go, rtão é pJtivativo do
E6tado. Uma e..6cola plLimâlLia que ce.nto MunicZpio
abna é ~eu irttelLe.~.6e. peculialL, ma.6 rtão exclU.6ivo,
}1~O pnivativo, pO/Lque a irt.6tltucão últene.6.6a a to do o Pa,(-6. "4
Então, como afirma o professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, já citado, para "üazen a -óe:tio a irt~titucio
nalizacão da.6 ~Jtea~ metnopolitana-6, tenia que .6e modi6ican
a Con6tituicâo palta vinculalt 0-6 municZpio.6 a e.6ta ação co
mum".5
Esses condicionantes polltico-institucionais a que esti sUjeita a administração das regiões metropolitanas,co~
siderando a multiplicidade de governos 'locais, nas áreas m~
tropolitanas, afetam profundamente o desempenho das organ!
3. MEIRELLES, Hely Lopeó - Viheito Municipal Bna~ileihO. Edi
:Colta Revi-6ta. do/~ TIt,.ébul1cvtl.>. 4q. Ed,tção. S.Paulo,19g1,p.86.
4. 1 b,{,d em I p. 86.
5. Citado po~ LOYOLA, Cleulelt de Baltnol.> - U~banizacão e. Fun
zaçoes mencionadas e se constituem num desafio ã capacidade dos homens na busca de uma solução institucional.
Esse novo tipo de organização reune lIum conteúdo novo ao modelo de federalismo ll6brasileiro. As suas funções, ainda não bem definidas,são complexas e, por isso, seus prQ gramas exigem a participação da comunidade metropolitana,cQ mo fator de orientação ao desempenho desse tipo de entidade.
A crise urbana está ai e
e
inegável a importância do aspecto institucional para a área ~etropolitana. Ha irr~futavel interesse na "bu.6ca de ÓOltmM ade.quada.6 de. gove.ltno
e. admini.6tltac~o palta 0.6 ce.ntlto.6 u.Jtbano.6 e ~Jte.a.6 me.tltopolita
na.6" 7; no Brasil e noutros paises
t~m
se observado eSforço;nesse sentido e,como relata o professor Lordello de Mello 8 , sobre a sua participação no Bureau de Pesquisas Municipais de Toronto, no Canadi, dos dez documentos apresentados ci~
co se referiam aos aspectos institucionais.
r
certo, porem, observar o problema urbano sobre outras dimensões. Ernest Weissmann diz, por exemplo, que a crise urbaná"te.m ItUZ e..6 pitO
6
u.nda..ó na clte..ó ce.nte. inte.ltd e.pe.ndê.!!cia da.6 e.conomia.ó nacionai.6 qu.e., pOIt .6ua ve.z, .6ão
de.pe.nde.nte..6 e. paltte. inte.gltante. da e.conomia e. do
me.ltcado inte.ltnacionai.ó. Toltnou.-.óe. um comple.xo de.
pltoble.ma.ó mu.ndiai.ó, in.óolúve.i.6 e.m te.ltmo.ó de. e.c.ono
mia e. plane.jame.nto e.xclu..6ivame.nte. nac.ionaL~.,,9
Na Organização Mundial de Saude, da ONU,se enfati za que o fenômeno da urbanização, "de.poi.ó da paz mundial, ê
pltovave.lme.nte. o mai.ó .óéltio pltoble.ma que. e.n6lte.nta o mundo mo de.ltYf.OIl
• 10
6. GRAU, Elt04 Robe.ltto - Re.gi~e..ó Me.tltOpdlLtaha~,Se.t~·A~o.ó Ve. poi.ó. In: Vilte.ito do UJtbani.óma - Uma Vi.óãa S6cio_JultZdi:
ca, IBAM/ICT, 1981, p.94.
7. LORVELLO VE MELLO, Viogo - ln.ótitucionalizacão da.ó Re.gi-õe..ó Me.tltopoLi..tanM. In: lBAM,jan/6e.v,nQ 86,1968,p.6. 8. Ibide.m, p.6 ..
9. Citado pOIt LOROELLO DE MELLO, Oi090, In~titucionalizac~o
dM Re.giõe.b Me.,tltopolitana6. In: IBAM,nQ 86,jan/ne.v 1968,p.5.
Em termos exclusivamente nacionais,alguns autores, como Gakenheimer11 , por exemplo, acham que os problemas iQ
dividuais dos municfpios integrados numa irea metropolitana devem ser supridos por uma entidade metropolitana. Entendem que esses municipios, por falta de recursos e/ou staff pr~
fissional adequados,não podem resolver, sozinhos, esses pr~
blemas de maneira satisfat6ria.
No caso brasileiro,o crescimento urbano tornou-se um problema extremamente grave,impondo responsabilidades nos . ... ombros dos governantes. O processo de urbanização no Brasil acelerou-se grandemente, a partir de 1950. E o Censo de 1980 assinala uma população urbana de 67,6% da população total 00 Pais. Nas decadas 70;80, o crescimento populacional urbano atingiu 4,45% ao ano, portanto, superi~r ao do Pais com ap! nas 2,47% ano. no mesmo periodo. Se esse ritmo de crescime~
to se mantiver, ate o ano 2000, a população urbana brasilel r'a duplicarã. 12
Para conter esse crescimento desordenado, gerador de excessiva' e acelerada concentraçâo das cidades, e preci
50 que se descubram novas soluções, inclusive para conter a
desruralização, fen6meno estreitamente relacionado com a questão agriria e reflexamente uma questão urbana. E ai es tão as nove regiões metropolitanas, com suas respectivas or ganizações, buscando resolver os complexos problemas que re sultam dos grandes aglomerados. Os Estados-membros dispõem da faculdade para instituir as entidades metropdlitanas e, usando-a. escolhem, cada qual, um determinado tipo de ente estatal,dentre virias opções existentes como tecnica de de~
centralização administrativa.
t importante destacar a possibilidade dessas enti dades metropolitanas se tornarem centro, em torno dos quais as relações intergovernamentais se desenvolvam, mais adequ!
11.
12.
Gake.n.he..i..meIL, Ralph A. - "Anatlj.6i!.> -áoIL Me.tILo potLtan Ptan!!:.
ing in. La.tin ~me~iea: t~e adapta.tion 06 method.6~. In:
SIAP- Avaliacao do Planejamento pa~a o Ve~envolv~mento.
Salua.doJt,Ba., SBP/SERFHAU, 1970, p.40B.
R,iea/tdo M.i.litã.o M. - Potl.tic,(I, UJtbi1l1i1 e U,~o do Solo. Re-·
damente, e os diversos segmentos da sociedade, sob alguma forma de representatividade, participem como elemento orien
tador do planejamento e administração das atividades metro politanas, no interesse da população em geral. Esses entes
perif~ricos, as organizações metropolitanas, não teriam,ap!
nas, a função de planejare, principalmente,planejamento que não se transforme em ação, HOU pOJtque. de.-óvin.c.ufado do-ó
õ:1.gã.o~ e.xe.c(d-<.vo,f:" ou pOIL 6aUa/t in.~;tJturne.ntafidade admúú.6
1 3
t ,~ ati. v a" .
2. Justificativa
Em primeiro lugar, considerando os problemas que a urbanização vem criando, principalmente a partir da dica da de 50, esta Monografia poderâ trazer interesse para um estudo das pollticas voltadas para a solução desses probl! mas, atra.ves do desenvolvimento urbano. ,E, particularmente, para a Região Metropolitana de Fortaleza, poderá ajudar nos esforços dos governos Federal, Estadual e ~1unicipal, dos m~
nicipios integrantes da RMF, na reorganização das atividades de planejamento e administração metropolitanos.
A Monografia terá, ainda, sua relevância para a Universidade Estadual do Cearã, da qual faz parte o autor, na qualidade de docente, pois, como centro de estudos,os t! mas ligados ao desenvolvimento da Região Nordeste e, princ!
palmente do Estado, são importantes pelos problemas que se levantam e pela possibilidade de debates e discussões em tor no deles para se chegar às ~oluções mais coerentes.
Na medida em que alcançar seus objetivos, esta Mo nografia contribuirá para levar
ã
comunidade resultados PQ sitivos, não somente atravis da melhoria do nivel de vida,73. Citado po~ LOYOLA, CfeufeJt de RaJtJto~ - UJtbanizac~o e Fu~
como tambem pela tomada de consciência dos problemas que vi er a iluminar, amplamente dialogados para o sucesso de suas soluções.
Estamos vivendo às vésperas da Assembléia Consti tuinte e, portanto, um dos momentos significativos da HistQ ria brasileira, quando os diversos segmentos da Nação pod~
rão se manifestar em busca do aperfeiçoamento institucional, uma forma de co-responsabilidade para atingir o processo d!
cisõrio.
"7
Para o autor, esta Monografla cumpre etapa funda mental na obtenção do titulo de Mestre em Administração
Pu
blica, alem de ser de utilidade particular como fonte para estudos futuros.3. Objetivos e limites do Estudo
Apenas dois objetivos principais: o primeiro, fa zer uma análise da institucionalização das regiões metropo-1itanas dentro da realidade politico-institucional brasilei ra; e o segundo, verificar e também analisar especificamen te o caso da administração metropolitana da Grande Fortale-za.
t um estudo em aberto, mas busca compreender o f~
nômeno da urbanização e, conseqUentemente, as reaçoes dos estudiosos, dos governantes e do povo em geral,no ataque ao problema. E, mais especificamente, no caso da Grande Farta leza, como tem se comportado o õrgão em estudo,face esse c~
nirio politico e administrativo do Pais e, em particular,do Estado do Ceari.
A organização metropolitana em estudo integra um amplo quadro das instituições da União e do Estado, fazendo parte da teia de relações intergovernamentais.
região metropolitana. Foi imposto um certo limite a esses con ceitas, sem preju{zo da clareza que o trabalho exige.
4. Metodologia
\
A pesquisa bibliográfica predomina nesta monogra fia. A legislação pertinente, seja federal, estadual e muni c i p a 1, f o i o b j e to d e c o n sul t. a. O o c um e ltort o s r e 1 a c i o n a dos c o m o assunto, desde a criação e implantação das regiões metrop.Q litanas, foram objeto de análise.
Poucas entrevistas foram feitas com t~cnicos rela cionados com o assunto, todas de caráter informal, mas bem proveitosas. As principais entrevistas foram feitas com o pessoal da AUMEF, 6rgâo que cuida dos assuntos metropolita-nos na Grande Fortaleza.
11 - O FE"OME~O DA URBANIZACAO
1. Origens das Cidades
o
termo "civitasllnao conotava o aspecto material da cidade; significava antes uma forma de conviv~ncia prExi ma ao termo de sociedade, de cultura urbana ee hoje. Já o termo Ilur bs", de onde vem o vocábulo urbano, designava as
grandes aglomerações humanas. E a cidade, portanto, enqua~
to comportava essas aglomerações, foi invenção relativamen te recente do homem, remontando a um passado não superior a sete (7) mi 1 anos.
No Brasil, segundo a sua divisão polltico-adminis trativa, "cidade
~
a sede municipal". 14-A cidade criava (e ainda cria) problemas como,por exemplo, de abastecimento e de transporte e, por outro lado, o homem pri~itivo s5 superaria tais problemas por meio de determinado progresso tecnolEgico que, por sua vez, ocorr~
ria em certas condições de densidade populacional encontr~
das na cidade. Por isso as cidades surgiam dentro de quadros naturais, a fim de que tivessem mais facilmente resolvidos esses problemas. Elas surgem, por exemplo, às margens dos ri os como: o Nilo, o Tigre, o Eufrates e, mais recentemente,o Tibre, o Sena, o Tâmisa etc.
Os vales fluviais ofereciam, entre outras coisas, a cultura para alimentação de populações mais numerosas, o transporte fãcil, o abastecimento de ãgua e a defesa natural contra invasores. O certo, por~m, ê que as cidades trouxeram profundas modificações na vida da humanidade. As cidades fo ram inicialmente fundadas em torno das relações de parente~
14. BREMAEKER, F,'ta.ncoLõ E-ugene. Je.an - Re.v,t.6ta. de. AdminÁ...tdlLa.
co e organizadas
ã
base de costumes e tradições. Mais tarde as grandes cidades passaram a ter, alem da base territorial, uma organização com as seguintes caracterlsticas: disivão do trabalho, dada a crescente especialização das atividades; um direito positivo para regular as diversas relações; ins tituições de governo; economia baseada na produção e comer cialização de bens e serviços; meios de comunicação desenvolvidos e uma tecnologia ã base de pesquisa cientifica.
O crescimento das cidades continua-e
e,
a partir da revolução industrial, que começa o descompasso entre osprocessos de urbanização e de industrialização. O crescimen to urbano não ocorre proporcionalmente, por exemplo, ao das possibilidades de trabalho urbano. E, alem do desemprego, prin-cipalmente nos grandes centros, existe~ ou~ras dificuldades devido ao sempre crescente numero dos marginalizados.
Adna Weber distingue "quat~o e4t~gio4 p~incipai4
na evolucão daindú4t~ia: p~imei~o, o .ói4tema 6am~lia~; 4e
gunda, o .ói.6te.ma a.~~e..ó al1alj te~cei~a I o .óú)te.ma. domê4:tico j
e qua~to, a ~i4:tema 6ab~.i....e. ou da útdú.6:t~ia cen.:t~aUzada". 15
2. Evolução Urbana no Brasil
O Brasil surge como territ5rio colonial. Nas prl meiras décadas, apos o descobrimento, os portugueses apenas exploravam os recursos naturais do Pals,oportunidade em que surgem as primeiras feitorias. Eram encargos dos colonos e dos donatirios, entre outros, instalações da rede urbana. A coroa, sem qualquer ônus, apenas estimulava a fundação das povoações e vilas. Nenhuma participação direta da metr5pole
15. WEBER, Adno. F. - The G~onwth
Oó
CitJ...e.ó in NineteeVL the.Centu~y. 1896. Cita.do in: A Cidade e. o Homem - Fu.ndo de
Cultu~a.-vol.I - A Soeiedade. U~bana Ip.84J de Noel P.
d d ... 1 6
po e-se constatar urante esse perl0do.
Por ocasião da criação do Governo Geral, em 1549, o Brasil contava com 16 (dezesseis) vilas e povoados, todos
no litoral, para a exportação de mercadoria
ã
metrEpole por17
tuguesa. A partir dal surgem as cidades fundadas pela m! trEpole, sendo a de Salvador uma das primeiras, conforme Re
gi m e n to d e 1 7 d e dez em b r o d e 1 5 48. 1 8 A 1 s e i n s tal a um Go ver no Central, constituldo por um Governador Geral, um Ouvidor Geral para os negEcios da justiça, um capitão-mor da costa para os assuntos militares e um Provedor-mor da fazenda.
Ocorreria a1 o controle mais direto das capitani-as.
Ate meados do seculo XVI, a polltica portuguesa de
urbanização se baseava na utilização, ao mixim~ dos recursos particulares - colonos e donatários. Eles fundaram 30 (tri~
ta) cidades, enquanto a coroa fundaria apenas 7 (sete) no mesmo periodo.
As
capitanias pertencentes i coroa, cabiam--lhes exclusivamente as tarefas de urbanização, reservando -se ao rei os atos relativosâ
criação ou elevação dos pov~d - d' -- d ' 1 "d d 19
a os a con lçao e Vl as e Cl a es.
Cidades como Rio de Janeiro, Salvador,Recife etc.,
se tornaram centros regionais. Segundo Nestor Goulart,citan do Josi Vieira Fazenda, o Padre N5brega (da Companhia de Je sus), em carta ao Cardeal Dom Henrique, em 1Q de julho de 1564, fala da necessidade da criação da cidade do Rio de Ja neiro, para
16.
11 .
18.
1 9.
n6aze~-Je nella out~a cidade como a da Bahia, ro~
que nella óiea~ã tudo gua~dado, ~õim .e~ta Capit~
GOl1LART, Ne.ó,to/t. - Evolução U~bana no B/tMil - p.31 - ci
tando Robe~to Simon.óen - p.86. In: HiJt6~ia da Economia
do B/tMil 150-1720) - 31]. edição, S.Paulo,Campal'lhút Ed-i
to/ta IJaeiona.L
GOULART, Ne.6to~ - Ibidem.
GOULART, Ne.6to~ - Ibidem. ~ _
MENDONÇA Ma/{ CO.6 C aJtne,tJto - Ra-<..z e.6 da FOILmaçao Adm,cni.6
tJta.tiva do BJtMil. ln.6tau.:to H,<-.6tó/tic.o e GeogJtáóic..o BlLa
29
n~d de
são
V~eente eom a do E~pI~~~o Sane~o, Queago~a ehtão bem 4~aca~, Oh 6~anceze~ lancado~ de
~oda 6o~a e Oh ~nd~o~ he pode~~em melho~ ~uje~
~ah.. e pa/ta ~~~ o ê. manda~ mu.ó mo~ado~e~ Que h old7i.
do.!>. 1/2 O
1532 i o março da rede urbana no Brasil, "çom o estabelecimento do regime das capitanias e a fundação de São Vicente".21 E ji em 1650, quando se inicia a grande concen tração politico-administrativa, havia trinta e ufa (31) vi las e seis (6) cidades. Nestor Goulart fala em tris etapas de mais intensa urbanização no Brasil: a primeira, entre , 1530 e 1570, perl0do da instalação das capitanias da costa
leste (1566 foi a fundação do Rio de Janeiro); a segunda,e~
tre 1580 e 1640, corresponde i dominaçio espanhola; e a ter ceira, a partir de 1650, representa a interiorização da p~
pulação, em função da descoberta do ouro. Nessa terceira e-tapa foram fundadas oito (8) vilas, embora esse novo afluxo da população tenha, em contrapartida, acarretado o desapar~
cimento de povoações anteriores.
Fora das ireas dos programas de economia de expor tação, ocorreu um crescimento natural, numa demonstração de que a nova terra encontrava os seus próprios caminhos.Entre 1650 e 1720 foram fundadas trinta e cinco (35) vilas,eleva~
do-se duas delas i categoria de cidades: Olinda e S. Paulo. Ao fim do perlodo, a rede urbana estava con~titu;da por um respeitivel conjunto: sessenta e tris (63) vilas e oito (8) cidades, entre as quais Olinda e São Paulo que receberam e~
5a dignidade porque as respectivas capitanias haviam sido incorporadas
ã
coroa e elas representavam, cada uma na sua região, cabeças para o desenvolvimento da rede· urbana.2220. GOULART, NCJ.>:to~, (p.67), e~;tan.do Jo.óê. V~e,[~a. Fa.zenda.
Ant-i.qualha./l e MemÓltúth do R~o de. J ctne.-tlto. In: R2.v..i...6~a. do
IHGB, vol. CXLI1I, p.176.
2 1. I d em • p • 6 1 •
Em sTntese, entre 1500-1720, foram criadas seten ta e duas (72) vilas e cidades. A partir de um detemminado perlodo, "o~ cent~o~ meno~e~ ~o6~e~am um lento aumento dem~
9~áóico e, em con~eqaência, diminuição, pe~dendo habitanteh
pa~a a-~ Mino.-'6".23 No Norte e Nordeste, onde a economia era
menos desenvolvida, o crescimento era modesto. Em setenta anos (1659-1720), a rede urbana ganha apenas tr~s (3) vilas: uma no PiauT, outra no Ceará e uma apenas em toda a Amazô nia. Nos maiores centros, como Salvador, a populeção aumen tou significativamente, saindo de dez mil habitantes para mais de vinte mil, no inicio do seculo XVIII, até 1720. 24
A partir dai, o processo de urbanização se inten sificou, principalmente com a descoberta do ouro das Minas Gerais, sendo de 1711 25 a fundação de V'ila Rica (Ouro Preto), um dos mais importantes marcos dessa expansão.
Na epoca, porem, as cidades do Rio de Janeiro e. São Paulo eram as duas maiores concentrações populacionais, a primeira com 175 mil habitantes e esta com 129 mil habitan tes. 26 Salvador era, entretanto, o centro politico como
C~
pital do Estado do Brasil, indo até 1763, quando a sede do governo foi transferida para o Rio de Janeiro. 27 . Era o in! cio de uma grande transformação politica no mundo: na Ameri ca do Norte, as 13 (treze) colônias inglesas se transformam, em 1774, num Estado Soberano - os Estados Unidos da America do Norte; e no Brasil, a Inconfidencia Mineira que, apesar de ter" culminado com a execução de Tiradentes, em 1792,"não23. GOULART, Ne~to~ - ibidem. p.67.
24. Idem. p.83.
25. Enciclop~dia Mi~ado~ Inte~nacional - Encyclopaedia B~i
tâ.nica. do B~a.6il Publicaçõ e~ Ltda.., Edito~a Cia. Melho~a
mentob de são Paulo, Indú~t~ia de Papel - São Paulo
e
Rio de Janei~o - Vol. 20 - p. 11.212~13.
26. Ibidem. p. 11.213-14 e 15.
27. CALMON, Ped~o - Hi~t5~ia do B~a4il - Vol. 4 - S~CUl04
XVIII e XIX - 3q edição - Liv~a~ia J04é Olympio Ed~to~a.
sobreveio uma tranquilidade duradoura". 28
Em 1808, a Corte Portuguesa mudou-se para o Brasil e esse acontecimento trouxe repercussões favoráveis ao desen volvimento do Brasil, de certa maneira acelerando sua eman cipação polltica. Antes, porem, o Governo de Lisboa proibia esse almejado desenvolvimento, mandando
"que toda.ó a-6 6êibJtic.a.ó, marw6atuJta.ó ou teaJte-6 de
ga'€õe-6, de tec..tdo,~ ou de bOJtdado-6 de O;OtO e de pJta
ta; de ve~udo-6, bJti~hante-6, c.etin-ó ou pano-6 de aI godão, exc.etuando 0-6 gJt0-6-60-6, de U-60 do-ó negJta-ó~
6o-6-6em extinta-ó e abo~ida.ó em qua~queJt paJtte onde
_~ e ac.ha-6-6 em no BJta-6"<'!''' 2 9
N e s se s t r e s p r i m e i r o s s
e
c u los _, o c r e s c i me n t o p o p ~1aciona1 do Brasil foi lento, encerrando com uma população estimada em 3 (três) milhões de habitantes.30 Entre 1800 e 1920, verificou-se um aumento populacional expressivo," quan do a população atingiu cerca de 30 milhões de
habitantes~3T
Antes, em 1900, as duas maiores cidades - Rio de Janeiro e São Paulo - contavam com 629 mil e 240 mil habitantes, res pectivamente. E nas cinco maiores cidades - Rio de Janeiro, São Paulo, Salvador, Recife e Belem - estavam situados os
. . t do Pa"',s.32 Clnco malores por os
Em 1940, a população brasileira era de 41.200.000 habitantes. Em 1960, atingiu cerca de 71 milhões de habitan teso Em 1970, estimada em 90 milhões de habitantes,enquanto no ano de 1980, a população do Pais atingiria cerca de 130 milhões de habitantes.
28. I d em. p. 83.
29. Ibidem, p.1237.
30. KELLER, Eiza Coeiho de Souza. Pai-6agen-6 do BJta-6it-FIBGE,
1968, p.81-97. 31. Ibidem.
..
A tendência de metropolização e urbanização,a pa! tír de 1950,
e
bastante evidente, embora mais acentuada no Sudeste; já em 1960, nos Estados de são Paulo e Rio de Janei ro (somados Guanabara e Rio de Janeiro), se concentravam: cer ca de 42% da população urbana total do Pais. 33Hoje, a população brasileira anda em torno de 135 milhões de habitantes, dos quais quase 70% constituem pop~
lação urbana. Se se mantiverem as atuais taxas de crescimen to, no ano 2000, o Pais terã lIuma população de cerca de 200 milhões de habitantes". 34
3. Aspectos Pol1ticos, Econômicos e Sociais
a) Aspectos Politicos
A cidade tem um papel politico importante e,jã no seu surgimento, no ocidente, os dois conceitos - IIcivitasll
e "polis" - denotavam "um modo de habitar e uma forma de par
ticipar: civismo e p01itica".35
-No Brasil a cidade nasce "já debaixo de .. presc*i-cões administrativas"36 e
e
definida como sede do" muni"ci-pio,37 independente de sua população, isto e, cidadee
o lugar onde está o Governo que se encarrega, entre outras, de distribuir "direitos e deveres".3833. KELLER, Ib-i.dem. p.81-97.
34. Ib-i.dem, p. .
35. CARVOSO, Feânando Hen4ique. A C-i.dade e a PoilZica. In: SI NGER, Paulo 1. e CARVOSO, Fe4nando H. A Cidade e o Cam po. são Paulo,1972,p.Z9. (Cade4no~ CEBRAP,7J,cLtado poli BRASI LEIRO, Ana MaJL-i.a. A cidade: Aópecto.6 Poiltico~-IBAM,
1976,p.22.
36. VIANNA, O.e.-i.ve~a - Populaçã~ Menidiona-i..6 do Bna.6ii, 3~ ed. p. 390. CLta.do p04 BRAS I LEI RO, Ana Mania. A Cidade: A.6 pecto.6 Pollt..i..co.6, IBAM, 1976, p.Z2.
37. BATISTA SÃ, Et..i..da Lúcia - Região Metnopolitana.: Conce~ tO.6 e Qu.e.6tõe.6, citando SILVA (1978).
No Brasil) historicamente um Pais unitârio, esse "conceito de autonomia municipal foi sempre meramente leg! lista, limitando a uma visão do Municlpio, algo inespec1fl co e baseado em uma vi são pouco dinâmica do fenômeno da de~
centralização."39
O governo central interfere no quadro polltico 10 cal, is vezes liquidando com um dos principios da autonomia - a capacidade de eleição dos vereadores e prefeito - e de senvolvendo, por outro lado,outros componentes pOliticos,cQ mo o chamado coronelismo.
Lordello de Mello, aplicando a analise de sistema no campo das ci~ncias sociais, usando tr~s elementos - insu mos, mecanismo de conversão e produto - conclui o seguinte: INSUMOS - demandas (valores, aspirações, perceE. cões) e apoio (material - sob a forma de tributos; e imate rial - sob a forma de prestigio que se da â instituição).
MECANISMO DE CONVERSA0 - ou sistema pol1tico (câ mara de vereadores, prefeito e funcionârios).
PRODUTO - ou objetivos (prestação de setviços, rea lização de obras, controles, regulamentos).
Ele
e
de opinião que "0 Municlpio tem represent!do sempre um papel principalmente politico no sistema gove! namental".40 Ocorre, porem, que o mecanismo de conversa0 do sistema municipal ,ao inv~s de ser usado na realização de obras, prestação de serviços e estabelecimento de controle e regulamentos, ~ usado, pelos pol1ticos, " para eleger ca~
didatos".41 Assim, os municipes pouco esperam dos governos locais ,como p'I'estJdores de servi ços, real izadores de obras, pois para a população em geral"governo
e
sobretudo o governol central", sendo "dele que os cidadãos esperam a satisfação de suas aspirações no que diz respeito aos produtos do sis t ema. .. 4239. LORVELLO DE MELLO, Viogo. O MunicZpio na Am~~ica Latina
1 t1 : 1 BEM, m afL ,I a b fL. 1 9 7 2 , - p. 5 7 . 4 O. 1 d em, p. 62' .
4 1. 1 d e,m J p. 6 3 .
b) Aspectos Econômicos e Sociais
A história da urbanização se confunde com o pl'oce~
so de desenvolvimento econ5mico. A cidade gera o crescimen to econômico, através da concentração de industrias, comer-cio, capital, trabalho e, conseqUentemente, tecnologia, mas "os custos econ5micos e sociais,,43 da urbanização costumam
ser elevados. ~
Na ocupação do espaço urbano, observa-se a existên cia de desigualdades, pois as cidades ja nascem com nltida distinção - visivel pelo tipo de habitação, por exemplo-e~
t r e c e n t r o e p e r i f e r i a. E a te n d ê n c i a e s e a g r a v a r c o m o cor rer do tempo, tornando mais acentuada essa diferença. A p~
pulação periférica suporta toda sorte de problemas: subem-prego, ou mesmo desemsubem-prego, que leva a outros problemas so ciais; um serviço publico inferior como no caso dos meios de transportes; falta de saneamento etc.
Um dos problemas das grandes cidades brasileiras -as favel-as - cuj-as caus-as são vari-as, entre est-as a desrul~
lização, tem se revelado de dificil solução.A transferência de uma favela, no Rio de Janeiro, por exemplo, de um bairro para um suburbio, muitas vezes deixa de se efetivar,não pr~
priamente porque o conjunto residencial que espera os fave lados esteja inadequado para recebê-los, nem mesmo pela d;~
tancia entre a nova residência e o local de trabalho,mas de vida o preço do transporte, fora do alcance dessa gente PQ bre e sofredora.
E no caso do Rio de Janeiro a topografia cria mui tas dificuldades para uma solução viavel, no caso das fave
43. A U~banizacio e o Ve~envolvimento da~ Cidade~,publicado
in: Anna.l R.epo~t 1970 - Wa-6hington. Wo~ld Banlz. al1d I!]:
tenna.cional Vevelopment A~~ociation, 1970, p.57-63, T~a
d U Ç. ã.a de Mau a T v!.. e z a C o ~ n e a d a C o .td a , I B A M , n q 1 O 3 , no
v7
..
las. As chuvas fortes que caem sobre a cidade trazem enormes problemas e não são poucas as vezes que causam mortes. Há o caso de uma senhora, mãe de um filho, favelada do "Morro dos Cabritos", ao lado do Cemitirio de São João Baptista, cuja casa, na realidade apenas um quarto, o temporal desabou. Dl ante da situação dessa favelada, a Defesa Civil ofereceu-lhe uma casa na "Cidade de Deus" ou Vila Kennedy, mas a mesma não aceitou, argumentando, com razão, que não podia morar tão longe do emprego, em Botafogo, considerando ~ue teria de deixar o filho na creche em Copacabana. Preferiu reconstru ir o barraco, pedindo doações de material. 44
Em Fortaleza, o problema não
ã
diferente,salvo no caso topográfico, quando se sabe que o Rio de Janeiro,no p~rlodo chuvoso, os desabamentos de encos~as se tornam ornai or flagelo da população periferica.
Citando uma das muitas favelas da capital cearen se - o TRILHO I - vê-se a semelhança, no sofrimento, com as favelas do Rio de Janeiro. Na parte mais baixa do terreno dessa Favela, num lugar chamado Surrão, vivem 52 famllias, parte das 320 famllias de toda a Favela - Trilho I. Durante as chuvas intensas que castigaram o Ceará, neste ano de 1985, depois de cinco anos de seca, várias vezes as casas (pequ~
nos barracos) foram inundadas pelas águas, lama e ate fezes humanas (despejadas pelo Canal da Av. Aguanambi que vem do Centro da Cidade).
Apenas 3% da população ativa da Favela possuem em pregos fixos, sendo os demais "biscateiros".As crianças fr~
qDentam uma Escola situada num pequeno predio da Paróquia N.Sª de Fátima, contando com professores contratados pelo M~
nic;pio. Não existe assistência medica oficial e apenas um jovem medico atende, várias vezes durante o mês, alguns dos doentes, levando-lhes remedios adquiridos em amostras grátis. A fome, a doença. a prostituição e todo tipo de miseria tu-do i indescrittvel e infra-humano.
Essa Favela, uma das quatro situadas na área da p~
róquia N.Sª de Fatima, no Bairro do mesmo nome, é a mais
mi
serãvel. O pároco realiza um trabalho realmente importante em diversas frentes,contando com o apoio das demais familias da Paróquia: seis mi 1 familias, cerca de 40 ... mil pessoas. Na parte da habitação,estã programada a construção de 52 casas, correspondentes às 52 famllias, das quais jã foram construi das nove casas.Também esta prevista a construção de uma cre che, uma escola e uma lavanderia. 45 ,O Pals experimenta um processo rãpido de urbaniz~
çao, com tendência a maior aceleração, "nas próximas duas ou três decadasll
• 46 E esse processo se constitui "produto de um
processo geral: seu desenvolvimento econômico".47
A industrialização começa nos anos trinta e, no B r a s i 1, e 1 a 11 o c o r r e u a o a c a s o das fl u tua ç Õ e s das re 1 a çõ es e x
ternas ... 48 Isso não quer dizer que lia história da industri alizacão no Brasil é ao mesmo tempo a história das relacões
~ d h - . h - . 11 49
com palses que esempen am papels egemonlcos.
A partir de 1940, começam a se acentuar as migr! coes internas, no sentido das cidades, e esse fato modifica o horizonte econômico e social, antes valores e padrões r~
rais e agora experimentando uma integração no ambiente urb~
no.
Entre 1940 e 1960, as taxas de urbanização estive ram sempre em crescimento. (Quadro I)
45. Vado~ eon~tante~ do Relat5~io que o Vig~~io da Pa~5quia
N.S~ de F~ima, em Fo~taleza-Ce, enviou
ã
Vi~eção da Mi~e~io~ - Vepa~tamento Amé:~ic.a Latina 11- eom o objetiva
de obte~ ~eeUA~O~ pa~a a~ ob~a~ planejada~ na Favela do T~ilho I, pa~te denominada Su~~ão. MISERIOR é: uma enti
dade mantida po~ eat5lieo~ alemãe~ p~a a ajuda ao~ po~
vo~ do "Te~eei~o Mundo".
46. Jo~nal do B~a~il - ESPECIAL - Rio de Janei~o, 02 de ~e te.mb~o de 7"984.
47. Idem.
48. IANNI, Oc.t~v.{o - O Cola.p~o do Popu1!.,ümo no B"[a~il 4IJ.
Edição, Civilização B~a~ilei~a, 1978, p.Z4.
QUADRO I - Taxas de Urbanização.
Regiões Geo-EconBmicas Ano Brasil Norte Nordeste Centro- Sudeste
1940 1950 1960
31,2 36,2 45,1
27,8 23,4 31,5 26,4 37,1 34,2
Oeste
21,5 39»4
24,4 47,5
35,0 57,3
Regiões da Lei nQ 2972 Sul I-Desen- II-Sub-de São Pau
volvida senvolviaa lo
27~7 37,1 23,5 44,1
29,5 43115 26,5 52,6
37,6 52,5 34,5 62,8
FONTE: Dados elaborados na Divisão de Estudos Regionais do Departamento Econômico do Banco de Desenvolvi-mento Econômico (BNDE). Regiões I - Desenvolvida, inclusive Sudeste e Sul, exclusive o Estado do Espírito Santo; rI - Subdesenvolvida, compreendendo este Estado, o Norte, o Centro-Oeste e Nordes-te. Trata-se do cri teria para as atividades do BNDE, segundo a definição realizada no art. 34 da Lei nQ 2.973, de 26.11.1956. Luiz Carlos de Andrade, Desenvolvimento Regional - Problemas e Pers-pectivas, em Revista do BNDE, vol. 1, nQ 2, Rio de Janeiro, 1964, pãgs. 87-116; dados extraídos da pãg. 101.*
(*) IANNI, Octãvio- ibid~, p. 58.
...
W
111 - PERSPECTIVAS CONCEPTUAIS 1. Metrópole
Do grego "mêter",' "metros" = mãe + polis
=
cidade,metrópole e a ffde,6..tgnacão dada a uma gnal1de c...tdade, de c.o!!!.
plexa v..tda unbana, c.entno de in61u~nc...ta ~obne ~nea geogn~6~
ca extenba, onde -6e locaLizam cidade~ meYtOfLe~". 50 A metró
pole ê uma "c..tdade que PO,6,6U..t uma populaçã.o ac...tr~a de um
m-1.-lhão de hab..ttante~, embona c.idade.6 mel1one-ó pO-ó-óam exeJr.c.eJr. e.ó
ba l..tdenança.,,51
Sergio Boisier, citado por François Eugene Jean de Bremaeker52, diz que metrópole e uma cidade excepcionalme~
te grande em relação ao meio geografico
é
sócio-econômico emque se insere. E o próprio François Eugene fala em metróp~
le regional e metrópole nacional, sendo as cidades de Belo Horizonte e Rio de Janeiro,respectivamente, exemplos desses dois tipos.
Mas
ó
Jornal do Brasil, no seu Caderno 11811, assina
la ter o Brasil "dua-ó metl!-0pole.ó e vâAia.ó gnande-ó c.'<',dade-ó",
citando entre as primeiras São Paulo e, entre as segundas, Fortaleza.53
2. Area ou Região Metropolitana
Ãrea e região metropolitana sao termos controver
50. Pequena Enc.iclop~dia de Monal e Civi-ómo - Mini-6t~nio da
Educação e CuUUfLa - FENAME. Rio de J aneino, 1976, p. 3 Z 5.
5 1. I d em I ..td em.
52. BREMAEKER, Fnançoib Eug~ne Jean d~ - Rede-ó Unbana~. Re
u..tbta de Admin..tbtnacão Municipal, nQ 103, nau/dez 197Z~
p.9-33.
53. A Fn~g..tl Teia Unbana. Jonnal da Bna~il, R..ta de
50S, mas muitos autores usam-nos como se fossem recorrentes. Pelo que afirma Eurico de Andrade Azevedo54,o problema e de tamanho: "a. lLe.giã.o c.omplLe.e.nde. um c..:úr.c..tt.io :te.ILIL.t-:toJtia..i ma.iolL,
plw6u.ndame.n:te. in6.iue.nc..ia.da. pe..ia. me.tlLôpo.ee."p enquanto que a
irea metropolitana seria menor. E, segundo Maria· Terezinha Segadas Soares 55 , lia. â)f.e.a. me..tlr.opo.iLta.na.
ê
a.p.iic..â.ve..i ã.c.ida-de de. qua..ique.1L ta.manho, de.-6de. que. e.x.pa.nda .6uaJ.> a:tiv . .f..dad.'u,.,6o
blLe a..6 unidade.~ vizinhaJ.>, c.om e..iaJ.> 6oILmando um todo in:te.gJt~
do fi •
o
termo irea metropolitana foi usado em Minas Ge rais para mencionar o "perlmetro" da ãl~ea metropolitana de Belo Horizonte, no Plano de Eletrificação daquele Estado,no ano de 195056. Mas o §10 do art.157 da Constituição Federôl de 1967 adota o termo Região Metropolita~a e não Area Metro politana. E, mais tarde, na Emenda Ol/69~ na qual o citado §10 foi transformado no art.164, o termo foi mantido.Nos Estados Unidos da Amirica do Norte, "irea me tropolitana" significa um grupo de condados contlguos,econ~
mica e po1iticamente integrados com um Condado Central,cuja cidade conte, no mlnimo, 59.000 habitantes. Alem dessa carac teristica, existem outras, como, por exemplo, ligações tel! fônicas por assinante, circulação de periõdicos etc. ,que i..!!. diquem a integração econômica de 15% dos trabalhadores que residem e trabalhem no Condado Central e 25% dos que traba lhem no Condado Central, nele residam.
São virios os estudos visando a uma delimitação das RMs. Estudiosos se preocupam com o problema,sob o aspec to urbano-institucional. A FIBGE, por exemplo, realizou uma pesquisa visando estabelecer criterios, a partir dos
seria feita a delimitação das ireas metropolitanas.
quais Critê
54. AZEVEVO, EUlLic.o de. AndlLade. - In.õti:tuicã.o e. A~tlLacã.o
de. Re.giõe.-6 Me.:tlLopo.ti:tana..6 - RAM n9 129; malL/abfz. 1975.
55. SOARES, Ma. The.lLe.zinha de. Se.gada~ - Ve..iimi:tacã.o de. M.e.a!.J
Me.tlLopoL..ltana..6 - RAM n9 129, mai/jun 1969.
56. GRAU, EJto~ Robe.Jt:to - Re.giõe.~ Me.t.lLopo.ii:tan~1 Se.:te. Ano!.>
Vepoi~. In: VlJte.lto da UJtbani~mo - Uma Vi!.>ao S6c.io JUJtl
rios que orientaram bma pesquisa realizada em 1970: Demogrãficos:
1. a cidade central deve ter uma população de pelo menos 400.000 habitantes;
2. a densidade do distrito sede da cidade central deve ser de 500 habitantes ou mais por km2 ;
3. a densidade de população dos municlpios vizi nhos deve, no minimo, ser de 60 habitantes por km2• Quando o municipio não possuir tal
densi-dade, devera apresenta-la pelo menos em um dis trito que seja contlguo a outro municipio da
-area;
4. a variação da população no perlodo 1950/1960 d! ve ser, no minimo, 45% no municipio ou em um distrito contiguo, conforme mencionado no item anterior.
Estruturais:
1. quando tiver pelo menos 10% de sua população potencialmente ativa ocupada em atividades in dustriais;
2. no caso dos chamados núcleos dormitõrios, esta percentagem ê substituida por um indice de mo vimento pendular igualou superior a 20% da p~
pulação, deslocando-se diariamente para qual quer parte da area;
3. quando o valor da população industrial for três vezes maior que o da população agricola.
De Integração:
urbana do distrito contiguo a outro municipio da ãrea;
2. quando tiver um indice de ligações telefônicas para a cidade central superior a 80 por apar! lho, durante um ano.
A região metropolitana seria institulda se fossem satisfeitos dois
crit~rios
acima mencionados. 57Esses criterios serviram de base para a instituc! onalização das RMs de Belem, Fortaleza, Recife,Salvador, B! 10 Horizonte, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre (Lei Co~
plementar 14/73) e Rio de Janeiro (Lei Complementar 20/74). Na mesma ordem, o n~mero de municipios para cada RM seria o se 9 ui n te: 2,3,6,5, 11 , 31 , 9 .1 1 4 e 15. Mas, n o c a s o d a R ~1 d e B.~
lo Horizonte, foi suprimido um município, enquanto nas RMs, a seguir, foram acrescidos alguns municipios: Salvador, 3; São Paulo, 6; Recife, 3; Curitiba, 5; e Fortaleza, 2. Cada RM atualmente estâ assim constituTda:
Bel~m
Fortaleza
. Recife
• Salvador
- 2 municipios: Auannindeua e Belem. - 5 municipios: Aquiraz,Caucaia, For
taleza, Maranguape e Pacatuba. - 9 municipios: Cabo, Iguarassu, Ita
maracâ, Jaboatão, Moreno, 01inda, Paulista, Recife e São Lourenço. - 8 municipios: Camaçari, Candeia,
Itaparica, Lauro de Freitas, Salv~
dor, São Francisco do Conde,Simões Filho e Vera Cruz .
90a Santa, Nova U:ma, Pedro Leopol do, Raposos, Rio Acima, Ribeirão das Neves, Sabarâ, Santa Luzia e Vespasiano.
- Rio de Janeiro - 14 municípios: Duque de Caxias,It~
barai, Itagual, Mag~, Mangaratiba, Maricâ, Ni16polis, Niter6i, Nova Iguaçu, Paracambi, Petr6polis, Rio de Janeiro, São Gonçalo e São João de Meriti.
- são Paulo
- Curitiba
- Porto Alegre
- 38 municípios: Aruja, Barueri, Bi ritiva-Mirim,Caieiras, Cajamar, C! rapiculba, Cotia, Diadema, Embu, Embu-Guaço, Ferra de Vasconcelos, Francisco Morato, Franco da Rocha, Guararema, Guarulhos, Itapecerica da Serra, Itapevi, Itaguquecetuba, Jandira,Juquitiba, Mairiporâ,M~uâ,
Mogi das Cruzes, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Poa, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Santa Izabel, Santana da Parnaiba, Soles6polis, Santo Andre, São Bernardo do Cam po, São Caetano do Sul, São Paulo, Suzana e Taboão da Serra.
- 14 municípios: Almirante Tamandare, Araucaria, Bolsa Nova, Bocaiuba do Sul, Campi na Grande do Sul, Campo Largo, Colombo, Contenda,Curitiba, Madirituba, Piraquara, Quatro Ba! ras, Rio Branco e são Jose dos Pi nhais.
14 municipios: Alvorada, Cachoeiri nha, Campo Bom,Canoas, Estância V~
... do, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamão.
No Quadro 11, a demonstração do numero de municl pios contidos nas 9 RMs, no total de 118, a irea terrestre em km2 e densidade demogrifica.
Havendo ou não distinção entre area metropolitana e reglao metropolitana, o certo
e
que, na nossa legislação, o termo consagradoe
região metropolitana. Rodrigo Mayo es tabelece a seguinte distinção:liA fu!.giâo metfLopoli.:ta.na. pode ~(U1.. defl·ülida c.omo f.:,,t.6 .:tema e4pec.lal c.ompo.6ta de ~fLea metfLopoli.:tana,dl6~
fLente.6 c.en-tfLO.6 4ec.undéifLlo.6, zona fWfLal e um. c.onjun
to de e,<,x04 de c.omun.<.c.ac.âo un.<.ndo 0.6 ce.n.bw.6 .6 ec.un d
M-!::O.6
e ai.:, z o na.6 fLUltai.ô ~ c.n.:t o enbte .ól.. Q ua.n.:to c.om
a.6 afLeM me.:tn.opol,ttaI1M."5So
dispositivo constitucional (art. 164) que poss! bilitou o estabelecimento de regiões metropolitanas (e não ireas) tornou possivel,tambim, manter as expectativas entre os interessados e estudiosos do problema. O que,talvez, ca~sou frustração nesse particular foi a Lei Complementar n9 14/73, através da qual IIficaram estabelecidas" (art.1Q, c2. put) oito regiões metropol'itanas. E ai,no dizer de Grau, fQ ram " ... aquelM ent'<'dade.6 .<.n.6t.<..tuZda.6 .6 egundo u.m modelo ún!:
, , 1/ 59
co e. un..t oO-'Lme •
E
o mesmo autor quem admite a inconstitucionalid! de da Lei Complementar citada,por atribuir ao Estado-membro60
a titularidade do chamado interesse metropolitano ,sendo, contudo, importante considerar a impossibilidade de excluir
58. MAYO, \Rbdn.igo - EI.lVwtwr.a E~pe~ dai) Re.g.iõeó Me.btOpÚ..ütrullUJ. Ri v-iÃta de. Acfmi.Yl.ÁÃtfLacão MUYÚ.c..<.pa.1.. (22(133): 5-25, novldez 1975,pp.
9 e 10.
59. GRAU, EfLO/~ RobefLto - Meecto.6 In.ôtituu.ol1aib da.ô MiLo.ó MetfLOpolit~
nM. In: Bli.a1>.u. M.ij~vWteJÚo do 1 nteJt..t. OJt , SERPHAU. P.taneJamento!l~
tMpotLtano. 1«.0 de Janwo I SERPHAU, 1972, p. Z 17.
6 O. GRAU, EJtO.6 RobeJtto - Re.g.iõu MetJtOpO.u.tan.M, Sete. AnM Vepo.-G~. In.: ViJtúto do UJtban.0!lmO - uma v.L6ão .6 Ô cJ..o-j uJucüca. Pe"M oa., ;Ce.vaM , RLo
