A reforma administrativa de 1967 (2.ed.)

CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA - 73

J. DE NAZARE: T. DIAS

A REFORMA

ADMINISTRATIVA DE 1967

FUNDAÇAO GETOLlO VARGAS

por ferça de convênio celebrado com a Fundação Ford.

É vedada a reprodução total ou parcial desta obra l.a edição - agôsto de 1968

2.a _{edição - 1969}

© Copyright da Fund 'ão Getúlio Vargas

FUNDAÇAO GETúLIO VARGAS - INSTITUTO DE DOCUMEN- \. TAÇAO - Diretor: Benedicto Silva - Serviço de Publicações

NOTA DO EDITOR

A segunda edição, em apenas um ano, de A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967, atesta sua importância como instrumento para o estudo e a compreensão das medidas reformistas adotadas pelo Govêrno Castello Branco, de-terminantes da atual estrutura orgânica da Administra-ção Federal.

Integrante da série dos CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PúBLICA, dedicados ao programa de pesquisas mantido pela Fundação Getúlio Vargas em convênio com a Fun-dação Ford, o trabalho de José de Nazaré Teixeira Dias enriquece, objetivamente, a bibliografia especializada, em particular, quanto a experiênci~e questões brasileiras. A primeira edição em nada düere, no essencial, da que ora lançamos a público. Apenas, uma feição gráfica mais apurada, e a certeza de que terá o rápido destino das mesas de estudo, das bibliotecas de consulta e do acompanhamento permanente dos que lidam com a ad-ministração pública federal.

É dessa fonna que a Fundação Getúlio Vargas, atra-vés do Serviço de Publicações, entrega a segunda edição de A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 ao público leitor.

APRESENTAÇÃO

Com esta monografia prossegue a publicação de uma série de livros de texto, monografias e casos especial-mente elaborados para o programa de pesquisas sôbre administração pública brasileira mantido pela Fundação Getúlio Vargas em convênio com a Fundação Ford. Pelo convênio, os recursos concedidos pela Fundação Ford se destinam à remuneração dos trabalhos de pesquisa e pre-paração de originais, cabendo à Fundação Getúlio Vargas os encargos com a publicação das obras e com a infra-estrutura técnico-administrativa para a execução do acôrdo.

O objetivo dêsse programa é o enriquecimento de nossa bibliografia especializada, com trabalhos que espe-lhem a experiência brasileira e encerrem a reflexão dos estudiosos de nossa problemática administrativa.

A coordenação geral desta sene está a cargo do Centro de Pesquisas Administrativas da EBAP, caben-do a coordenação editorial ao Serviço de Publicações da F.G.V.

BEATRIZ M. DE SOUZA WAHRLICH

A RESPEITO DO AUTOR

José de Nazaré Teixeira Dias. professor-conferen-cista da EBAP e membro do Conselho Curador da Fun-dação Getúlio Vargas, é sobejamente conhecido por to-dos os que se interessam pelo estudo da Administração.

No Serviço Público brasileiro, José de Nazaré Tei-xeira Dias, numa longa e profícua carreira, percorreu todos os escalões, desde os mais humildes até os mais elevados.

Possuindo vários cursos de especialização nos Estados Unidos, sua vasta experiência de administrador, inclusi-ve na UNESCO, torna-o um dos nomes mais respeitados no setor público e muito conhecido no setor privado.

Como integrante e Secretário Executivo da Comis-são Especial de Estudos de Reforma Administrativa (ini-ciada em 1964), Chefe do Gabinete do Ministro Extraor-dinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, Assessor do Govêrno para os Assuntos de Reforma Administrativa, Secretário-Geral do Ministério do Plane-jamento e Coordenação Econômica e Ministro interino

do Planejamento e Coordenação Econômica no Govêrno ___ o Castello Branco, não poderia haver pessoa mais

creden-ciada para falar da REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967,

INTRODUÇÃO

A - ADMINISTRAÇAO PúBLICA E REFORMA ADMINISTRATIVA

Pode-se afirmar, sem receio de contestação, que o tema Reforma Administrativa é um daqueles com que se confronta permanentemente a Administração Pública de qualquer país, constituindo-se, portanto, em constante preocupação dos governos. Quanto mais se tarda em iden-tificar as áreas a exigir reformulação ou se titubeia em relacionar objetivos, prioridades e meios, e, de modo es-pecial, quanto mais se postergam as soluções depois de conhecidos os problemas, mais e mais êstes se avolumam e maior dose de coragem e de espírito de decisão passa a desafiar a capacidade dos governos. O quadro é seme-lhante ao de enfermidade a rondar um organismo debi-litado: se os primeiros sintomas são identificados e, de pronto, corrigidos pelo emprêgo de terapêutica adequada, circunscreve-se a área a ser tratada; quando isso não ocorre, agravam-se os males e a eclosão, afinal, da doen-ça apresenta tal intensidade que o caso passa a exigir longos e penosos tratamentos e mesmo cirurgia.

enquanto que nos países em desenvolvimento isso está longe de ocorrer. Naqueles, o sistema educacional atin-giu extensão que garante a informação válida e o conhe-cimento seguro dos fundamentos e da evolução dos pro-blemas, deslocando-se as vacilações do fundamental para o complementar ou conjuntural; nestes. a deficiência do sistema educacional alimenta o culto dos mitos e da de-magogia, a estender sua cortina de fumaça sôbre a ver-dade e a estimular vacilações mesmo no que concerne a pontos básicos, por vêzes até inscritos nas Constituições. Enquanto que, nos primeiros, o approach científico ga-nha terreno e se insiste em partir dos fatos para, então, passar à discussão de alternativas e à escolha de uma dentre as possíveis soluções, nos segundos há os donos de soluções improvisadas, os arautos das mezinhas cura-doras, a proclamar, com grande alarido, as virtudes de suas panacéias, e manifestando, invariàvelmente, estra-nha aversão aos fatos. Não é sem razão que, nos últimos, ao contrário do que acontece nos primeiros, dá-se impor-tância secundária aos números e às estatísticas, coloca-dos no segundo plano das prioridades nacionais. Por tudo isso, nos países desenvolvidos há quadros técnicos e di-rigentes habilitados a identificar, tratar e curar as en-fermidades da administração, enquanto que, nos países em desenvolvimento, não os há ou dêles se dispõe em número insuficiente e sem pêso junto aos governos.

B - REFORMA AD:MINISTRATIVA E

o

o

técnicos se abriu um lugar ao sol, afora a reforma ini-ciada pela Lei n.O 284, de 1936, sob a responsabilidade do Conselho Federal do Serviço Público Civil e a que o De-partamento Administrativo do Serviço Público deu no-tável impulso, extensão e relêvo - mas que se perdeu no tempo por fôrça mesmo da condição brasileira de país subdesenvolvido - nada de importante se empreendeu como realização global séria e de profundidade. No ter-reno instrumental e no setor de pessoal, a Lei de Classi-ficação de Cargos, de 1960, há tanto tempo reclamada, não passou de uma tentativa - ainda do DASP e de sentido parcial - logo desvirtuada no próprio decurso de uma tramitação longa e em clima acentuadamente pa-ternalista e nepotista no Congresso Nacional, assim como pela incapacidade de um DASP, já então tecnicamente enfraquecido, em sustentá-la e aprimorá-la.

No entanto, desde 1952 o próprio Govêrno vinha de-clarando, em palavras inequívocas, o imperativo da re-forma. Para realizá-la, em mensagem de 31 de agôsto de 1953, o Presidente Getúlio Vargas encaminhava ao Con-gresso Nacional Projeto de Lei reorganizando a adminis-tração federal. 1

Em 1956, pelo Decreto n.O _{39.855, de 24 de agôsto,}

o Presidente Juscelino Kubitschek criava a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos - a CEPA - para o fim de:

"a) coletar dados, informações e promover a reali-zação de análises especiais destinadas a identi-ficar os problemas de urgência no que tange à

órgãos integrantes do Poder Executivo Federal; b) estudar e propor medidas imediatas que

asse-gurem a melhor coordenação das atividades administrativas e um contrôle efetivo das dire-trizes fixadas pelo Presidente da República; c) sugerir medidas para a eliminação de práticas

obsoletas e antieconômicas nos vários setores da administração federal;

d) reexaminar os projetos de reforma administra-tiva, a fim de habilitar o Presidente da Repú-blica a prestar mais eficientemente qualquer colaboração que a êste propósito lhe seja soli-citada pelo Congresso Nacional;

e) manter o Presidente da República a par do pro-gresso de seus trabalhos e apresentar relatório final sôbre os mesmos."

A CEPA, sob a direção do presidente da Fundação Getúlio Vargas, Dr. Luiz Simões Lopes, produziu vários projetos, em pequena parte levados em consideração pelo Govêrno.2

2 As pesquisas e os estudos e projetos realizados pela CEPA,

ao longo de quatro anos de trabalho, estão publicados em qua-tro volumes, sob o título genérico A Reforma Administrativa

Brasileira, a saber - : VaI. I - Reorganização da Presidência

da República; VaI. II - Criação de Novos Ministérios; VaI.

m

- Normas para elaboração, execução e contrôle orçamentários;

VaI. IV - Relatório final das atividades da Comissão de Estudos

e Projetos Administrativos da Presidência da República.

É importante assinalar que, nos primeiros dias de sua ges-tão, o Presidente Kubitschek assinou o Decreto n.O _{38.744, de}

1.0 de Fevereiro de 1956, criando o Conselho do Desenvolvimento. Êste evento marca uma importante etapa na incorporação da idéia de planejamento aos hábitos da administração brasileira. Interessante é que a Comissão Interpartidária que examinou o Projeto de reforma administrativa do Govêrno Getúlio Vargas, embora ressaltando que "o esfôrço do Govêrno, em todos os setores administrativos, não pode prescindir de planejamento e coordenação" e que "o Presidente, por um lado, e os Ministros de Estado, por outro, deverão dispor dos instrumentos adequados ao exercício dêsses dois tipos de procedimento governamental", opinava contràriamente à criação do Conselho de Planejamento e Coordenação, que deveria incluir-se entre os órgãos da

Em 1963, o· Presidente João Goulart incumbia o Ministro Extraordinário para a Reforma Administra-tiva, Deputado Ernani do Amaral Peixoto, de estudar as modificações que se impunham na Administração Públi-ca Federal. Como resultado dêsse trabalho, de grande amplitude, foram encaminhados ao Poder Legislativo alguns Projetos de Lei, destacando-se o referente à "Lei Orgânica do Sistema Administrativo Federal". 3 _As

con-dições de anormalidade vividas pelo País, àquela época, não podiam, evidentemente, criar clima propício a ini-ciativas dessa natureza, sobretudo diante de um quadro de inflação galopante claramente desenhado e de seus conhecidos corolários, a impedir, como é óbvio, que se pudesse falar com seriedade em Planejamento, Orça-mento, Programação Financeira e outros instrumentos indubitàvelmente básicos, essenciais, em qualquer movi-mento tecnicamente válido de reformulação adminis-trativa.

Com o advento do Govêrno do Presidente Castello Branco, em 1964, criou-se ambiente eminentemente re-formista, em grande parte devido à ascensão, a postos-chaves da Administração Federal, de elementos civis e militares que cursaram a Escola Superior de Guerra ou que afinavam com as idéias renovadoras nela há muitos anos veiculadas. A reforma administrativa se incluía,

3 Projeto de lei n.o 1.482/1963, da Câmara dos Deputados. O

substancioso relatório com o qual o Projeto foi encaminhado pelo Ministro Extraordinário ao Presidente da República, datado de 19 de novembro de 1963, é um valioso repositório de informa-ções, constituindo leitura obrigatória para os estudiosos dos problemas administrativos.

Os demais projetos, também acompanhados de relatórios encaminhados ao Congresso Nacional, foram os seguintes: Pro-jeto de lei n.O 1.483-A, de 1963, referente ao Sistema de Mate-rial; Projeto de lei n.o 1.484-A, de 1963, referente ao Conselho de Defesa do Sistema do Mérito; Projeto de lei n.O 1.486-A, de 1963, referente à organização do Distrito Federal.

Govêrno se propunha realizar.

Dentre as primeiras medidas de interêsse para o presente estudo destacam-se a designação do Ministro Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Eco-nômica,4 emprestando-se, de imediato, o sentido de pro-gramação e de coordenação geral que seria a tônica da nova administração federal; orientação dinâmica para a coordenação da política orçamentária, mediante com-pleto entrosamento entre o Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica e o Mi-nistério da Fazenda e ativa e direta participação do próprio Presidente da República; providências tenden-tes a disciplinar a programação financeira do Tesouro, também mediante ação articulada daqueles dois Minis-térios; e a concentração de esforços no sentido da elabo-ração, com os dados disponíveis e o apêlo à colaboração informal de vários setores técnicos da área pública e da particular, de um Plano de Ação Governamental, do que resultou o PAEG.5

Após várias providências preliminares, decidiu o Govêrno constituir uma Comissão Especial, sob a presi-dência do Ministro Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica. 6

Os trabalhos de Reforma Administrativa processa-ram-se em três fases consecutivas: a primeira, no nível da Comissão Especial; a segunda, sob a supervisão di-reta do Ministro Extraordinário; e a terceira, sob a dire-ção imediata do Presidente da República. Desde o início, a Comissão Especial sustentou a necessidade de emen-dar-se a Constituição Federal no que respeita ao Tribunal de Contas, e de se expedirem duas leis, uma dispondo sôbre a nova Lei Orgânica do Tribunal de Contas e outra

• Decreto n.o 53.914, de 11.5.1964.

õ Programa de Ação Econômica do Govêrno, o qual, "dentro

de seu propósito básico de estabilização, desenvolvimento e reforma democrática, estabelece as linhas gerais da política eco-nômica a ser adotada no Brasil, no período julho de 1964/março de 1967 ... " (Edição do Ministério Extraordinário para o

Plane-jamento e Coordenação Econômica).

sôbre a reorganização da Administração Federal. Como ver-se-á no capítulo seguinte, essa posição acabou lo-grando êxito.

c - os TEXTOS LEGAIS CONCERNENTES A REFORMA ADMINISTRATIVA

Quando nos referimos à Reforma Administrativa empreendida pelo Govêrno Revolucionário, estamos abrangendo os textos legais seguintes:

1. Constituição Federal de 1967, na parte referente ao "Orçamento" e à "Fiscalização Financeira e Orçamentária". 7

2. Decreto-Lei n. o 199, de 25 de fevereiro de 1967, dispondo sôbre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas.

3. Decreto-Lei n.o 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sôbre a organização da Administra-ção Federal e estabelece diretrizes para a Re-forma Administrativa.

Habilitou-se, por essa forma, o País com as bases legais e o instrumental indispensáveis para empreender uma reforma objetiva, prudente, coordenada, gradual e em profundidade do Serviço Público Federal.

D - ESCOPO DA MONOGRAFIA

A presente monografia procura resumir os traba-lhos preparatórios; esclarecer e explicitar o pensamento que animou os textos legais, incluídos em anexo; identi-ficar as alternativas que se ofereceram ao Govêrno e as opções dêste; tentar o enfoque do que é essencial no pen-samento da Reforma. Não tem outro intuito senão o de informar, explicar e esclarecer, visando a facilitar a

para a grande tarefa de modernização da Administração Federal brasileira. Procurou-se desenvolvê-la, tanto quanto possível, na mesma seqi!ência dos Títulos do De-creto-Lei n.O _{200, a fim de facilitar a leitura}

concomi-tante dos textos legais e dos comentários da monografia. Ao elaborar êste modesto trabalho, cremos estar pro-duzindo serviço útil e rendendo nossa homenagem aos dois eminentes homens públicos que lograram vencer um complexo de quatorze anos da Administração brasileira: o Presidente Castello Branco e o Ministro Roberto Campos.

SUMÁRIO

NOTA DO EDITOR ... V

APRESENTAÇÃO ... VII

A RESPEITO DO AUTOR... X

INTRODUÇÃO XI

A ~ Administração Pública e Reforma

Administra-tiva ... XI

B ~ Reforma Administrativa e o Serviço Público

Federal ... , ... , ... , . . .. .. . ... XII

C ~ Os textos legais concernentes à Reforma

Admi-nistrativa .. . . .. XVII

~ ~ Escopo da monografia ... XVII

CAPÍTULO 1 ~ ESTUDO DA REFORMA ... 1

Primeiras tendências do Govêrno ... 1

2 Ação inicial do Ministério do Planejamento .... 4

3 Entendimentos com o Congresso Nacional ... 6

.4 Criação da Comissão Especial de Estudos de Reforma Administrativa ... 10

5 Trabalhos da Comissão Especial ... 11

6 Coordenação do Ministro do Planejamento ... 20

7 Coordenação do Presidente da República ... 21

CAPITULO 2 - APRECIAÇÃO GERAL DA REFORMA 36

2.1 Observação preliminar ... 36

2.2 Reconciliação do legal com o real ... 37

2.3 Razões da Reforma ... 46

2.4 Finalidade da Reforma ... 50

2.5 Perspectivas da Reforma ... 52

2.6 Moldura da Reforma ... 54

2.7 Esquematização da Reforma ... 71

CAPITULO 3 - PODER EXECUTIVO E ADMINISTRA-çÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS. INTRUMENTAÇÃO BÁSICA ... 73

3.1 Poder Executivo ... 73

3.2 Administração Federal ... 74

3.3 Administração Direta ... 75

3.4 Administração Indireta ... 76

3.5 Principios Fundamentais ... 81

3.6 Instrumentação Básica ... 84

CAPITULO 4 - SUPERVISÃO MINISTERIAL. ÓRGÃOS CENTRAIS 89 4. 1 Posição dos Ministros ... 89

4.2 Objetivos da Supervisão ... 91

4.3 órgãos Centrais ... 92

4.4 Outros órgãos... 95

4.5 Estrutura operacional ... 95

4.6 Administração Indireta ... 96

4.7 Os Conselhos ... 97

4.8 Outras considerações ... 98

CAPITULO 5 - SISTEMAS DE ATIVIDADES AUXILIA-RES ... 99

5.1 Atividades Auxiliares ... 99

5.2 Sistemas . . . 101

5.3 Atividades não incluídas em Sistema ... 102

5.4 órgãos de Cúpula ... 104

A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967 XXI

CAPíTULO 6 - PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. MINIS-TÉRIOS. SEGURANÇA NACIONAL. FÕRÇAS

ARMA-DAS ... 109

6. 1 Presidência da República ... 109

6.2 Ministérios . . . ... . 6. 3 Ministro Coordenador ... . 6.4 Ministro Extraordinário 6.5 Áreas de competência ... . 6.6 Fôrças Armadas ... . 113 114 115 116 120 6.7 Medidas especiais de coordenação... 121

CAPíTULO 7 - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA. CON-TABILIDADE. AUDITORIA ... . 7.1 Sentido das Normas .... 7.2 Pontos Essenciais para Utilização de Recursos 7.3 Administração Indireta ... . 7.4 Articulação com o Tribunal de Contas ... . 7.5 Outras Considerações 131 131 133 147 148 150 CAPíTULO 8 - ADMINISTRAÇÃO DO PESSOAL CIVIL 152 8.1 Observação Preliminar ... , . . . . 152

8.2 O problema do Pessoal Civil: uma tentativa de diagnóstico . . . 154

8.3 Em busca de uma Política de Pessoal ... 167

8.4 Orientação adotada na Reforma Administrativa 176 8.5 Viabilidade da reabilitação da Política de Admi-nistração de Pessoal Civil ... 192

CAPíTULO 9 -- LICITAÇõES ... . 201

9.1 Objetivo das Normas ... 201

9.2 Preceitos principais ... 203

CAPÍTULO 10 - EXECUÇÃO DA REFORMA... .209

CAPÍTULO 11 -- VIABILIDADE DA REFORMA ... 212

11.1 Demonstração da viabilidade ... 212

11 .2 Roteiro para implantação da Reforma ... 215

11.3 A Reforma Administrativa e Brasília ... 225

ANEXOS Bibliografia . . . 229

A REFORMA ADMINISTRATIVA

1 PRIMEIRAS TENDÊNCIAS DO GOVÊRNO

Nas circunstâncias de exceção em que assumiu a di-reção do País, teria o Govêrno Revolucionário, antes de tudo. de preocupar-se com o restabelecimento da norma-lidade em todos os setores, dada a situação de crise que se criara desde a renúncia do Presidente Jânio Quadros e se agravara agudamente nos meses mais próximos. As inseminações inflacionárias dos anos 1959 e 1960, em-bora postas em evidência na gestão Jânio Quadros, não haviam sido abortadas, antes prosseguiam em um quadro estimulante de sua gestação, amparadas pela miragem do desenvolvimentismo, emprestando contornos de me-lancólico realismo ao balanço da economia brasileira em 1963: taxa de crescimento do produto real, menos (-)

1,6c; ; índice de custo de vida (Guanabara), mais (+)

80,6(,; ~ deficit potencial do orçamento em execução em

1964, 20~'; superior à receita estimada, considerado o aumento do funcionalismo. !J Configurava-se,

inequivoca-, "Nos três primeiros meses de 1964 - o período final do Govêrno Goulart - os preços subiram de nada menos de 25%. Essa taxa, extrapolada geomêtricamente, equivaleria a 144% ao ano ... " (MÁRIO HENRIQUE SIMONSEN, Aspectos da Inflação Bra-sileira, p. 8,)

2 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

mente, um quadro de inflação galopante, a solapar a vida brasileira em todos os seus setores, tornando fictícios lucros e salários, irreais os orçamentos, inócua a pou-pança, empobrecendo a Nação e enfraquecendo a auto-ridade.

Sentiu o Govêrno a amplitude de sua missão e o imperativo de enfatizar certos instrumentos de que não poderia prescindir para uma ação orgânica eficaz. As opções tinham um sentido inusitado de urgência e iriam, gradativamente, delineando as posições governamentais e abrindo caminho para medidas ulteriores. Colocado entre as alternativas de criar uma Comissão de Planeja-mento e Coordenação Econômica junto ao Presidente da República, e por êle presidida, ou designar um Ministro Extraordinário para essa finalidade, optou o Govêrno por esta última solução, 1" determinando o imediato

pre-paro de um programa geral de govêrno. Exigiu também absoluta articulação entre o Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, respon-sável pela coordenação do Orçamento, e o Ministério da Fazenda, responsável pela política fiscal e pela progra-mação financeira, a fim de melhor assegurar as rédeas da política orçamentária, inteiramente desfigurada, atra-vés dos anos, como processo válido de trabalho de go-vêrno, oferecendo monumental deficit e a revelar-se cada vez mais irreal diante da avalanche inflacionária. 11 Por

,.. Decreto n.O 53.914, de 11 de maio de 1964.

H Sustentamos, com base nos fatos, que o Serviço Público Federal possuía, em verdade, cinco Orçamentos:

1. a proposta do Executivo, em geral ficticiamente equili-brada;

2. o Projeto de lei votado pelo Congresso, no qual se superestimava a receita - ou se comprimia irrealistica-mente a despesa proposta pelo Executivo - para justi-ficar substancial acréscimo da despesa, por motivos políticos;

3. o programa de economias, com o bloqueio de dotações, procedimento a que era levado o Executivo diante das realidades da arrecadação;

4. o famoso processo de liberação, a conta-gôtas, de cré-ditos, pelo Ministro da Fazenda, sob as pressões mais variadas;

substan-fôrça do PAEG (Programa de Ação Econômica do Go-vêrno) e da nova orientação da política orçamentária, sob a direta supervisão do Presidente da República, os Ministros de Estado começaram a ser compelidos a pen-sar em seus programas setoriais, sem perder de vista a programação geral do govêrno, e a participar intensa-mente do processo de elaboração orçamentária, sob o direto comando do Presidente da República, assessorado pelos Ministros do Planejamento e da Fazenda. O Presi-dente da República passou também a dar relêvo e apoio à ação dos Ministros de Estado e a exigir dêles proposi-ções devidamente coordenadas e soluproposi-ções alternativas, em articulação com os titulares das demais pastas e, ainda, o afinamento das recomendações com as diretrizes do programa geral do govêrno e do orçamento, colocadas sob a coordenação do Ministro do Planejamento. Com isso, iniciou-se proveitoso contacto direto entre os Minis-tros de Estado, sendo freqüentes as reuniões interminis-teriais e a apresentação ao Presidente de recomendações conjuntas, assinadas pelos Ministros interessados. I~ En-sejou-se, assim, o fortalecimento da ação dos Ministros de Estado e a desconcentração de problemas da área da Presidência da República, favorecendo-se a ação coorde-nada do Govêrno, sob a direção superior do Presiden-te. 1:1 Deu-se início, em suma, a uma experimentação

administrativa que a legislação expedida ao final do Go-vêrno iria consagrar, consolidando o terreno para a ação dinâmica e eficaz da administração que o sucederia.

cialmente, o valor real dos créditos; como falar-se, com um mínimo de seriedade, em eficiência administrativa, diante dêsse quadro de verdadeira mímica orçamen-tária?

" Na fase final do Govêrno, os decretos de interêsse de mais de um Ministério subiam à assinatura presidencial com a aposição prévia do referendo dos Ministros competentes e justificados em Exposições de Motivos pelos mesmos assinadas conjuntamente.

1" Êsse propósito de desconcentração de atos de rotina

4 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.2 AÇãO INICIAL DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

Concluída a elaboração do PAEG e articuladas as medidas referentes ao Orçamento e à programação de Caix;a do Tesouro, o Ministro do Planejamento recebeu a incumbência de examinar os rumos mais convenientes para os trabalhos de reforma administrativa.

A Assessoria do Ministro entregou-lhe, em 19 de agosto de 1964, um documento intitulado Algumas me-didas consideradas essenciais à eficácia de uma Reforma Administrativa. O documento sustentava a necessidade de emprestar-se à reforma sentido eminentemente ins-trumental, apontava a importância da constituição de um corpo de assessoramento da administração superior, da instituição da inspeção administrativa (baseada em organização da Contabilidade, disciplina de Relatórios Financeiros e Auditoria Contábil Administrativa) e do desenvolvimento de um programa de aperfeiçoamento do pessoal sênior. Aconselhava a revisão do Projeto Amaral Peixoto, sem prejuÍzo de, paralelamente, dedi-car-se o Govêrno, sem esmorecimento, aos três instru-mentos reputados essenciais e sem os quais não pode haver administração eficaz.

Destacam-se dêsse documento os seguintes trechos: "B) Moldura

Ao traçar a moldura dos estudos a empreender, considerar que a preocupação fundamental con-siste na obtenção de RENDIMENTO E PRODU-TIVIDADE, para o que se' faz necessário:

:i: _{Diretrizes superiores claras e precisas}

Execução descentralizada

Coordenação, acompanhamento e controle do andamento dos programas

*

D) Pressupostos essenciais

Partir do pressuposto de que não é possível obter-se rendimento e produtividade na Administração Federal sem que, previamente, sejam disciplina-dos os assuntos relativos a três itens funda-mentais:

1 - Programação Governamental, que oriente a ação da Administração Pública. em todos os setores.

2 Orçamento-Programa, que sina de roteiro à execução coordenada do programa anual. no que respeita à receita, à despesa e à ação administrativa.

3 Programação de Desembôlso, que ajuste o ritmo de trabalho da Administracão Fe-deral, em geral, e de cada setor dê traba-lho, em particular. às disponibilidades do Erário, criando a confiança de que os re-cursos financeiros fluirão a tempo de serem aplicados.

6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

simultâneamente desembolsáveis os recursos fi-nanceiros que ensejariam dinamizar-se a ação do mesmo pessoal. Há tôda uma engrenagem, cuida-dosamente aprimorada através dos anos, para in-validar os instrumentos de trabalho da Adminis-tração.

A Programação de Desembôlso tem, no entanto, uma importância vital para a normalidade da vida financeira dos diversos Departamentos de Adminis-tração. Existindo a Programação Governamental e restabelecida a verdadeira função do Orçamento-Programa, urge que a Programação de Desem-bôlso perca sua atual característica de processo puramente burocrático de expediente do Ministé-rio da Fazenda ao Banco do Brasil para conceder suprimento de fundos, para transformar-se em processo de disciplina da ação coordenada do Te-souro e dos Departamentos da Administração."

1 . 3 ENTENDIMENTOS COM O CONGRESSO NACIONAL

Dando forma a entendimentos com os Deputados Amaral Peixoto e Gustavo Capanema, Presidente e Re-lator da Comissão Especial no Congresso Nacional, o Ministro do Planejamento submeteu-lhes, em 18 de se-tembro de 1964, um Memorando contendo "Considera-ções sôbre a Reforma Administrativa". Nêle se focali-zaram "alguns pontos de referência que facilitem a to-mada de posição da Presidência da República em rela-ção ao assunto", arrolando-se os seguintes:

"1.0 conveniência de simplificar o Projeto de Lei Orgânica;

2.° conveniência de melhorar os instrumentos institucionais e jurídicos de que necessita a Administração;

3." - conveniência de alargar o sentido da expres-são 'Reforma Administrativa';

4.° - constituição de um Grupo de Trabalho para coordenar os estudos;

Quanto ao primeiro ponto, colimava-se "restringir a lei a um núcleo essencial de princípios, normas e auto-rizações de natureza estritamente legislativa, nos quais o Executivo se apoiará para expedir os Decretos e Regu-lamentos indispensáveis à sua implementação". E isso com a dupla finalidade de:

"a. restabelecer a hierarquia da norma jurídica, reservando-se ao Congresso a matéria de con-teúdo estritamente legal, de sua competência específica, prolongando-se a ação da lei no tempo, garantindo-se a integridade e harmonia do contexto da lei, a qual, de outro modo, seria quebrada quando viessem a ocorrer alterações de estrutura organizacional;

b. melhor definição do Poder Regulamentar, for-talecendo-se a ação do Executivo na implanta-ção das medidas legais aprovadas."

Quanto ao segundo ponto, reproduzia o memorando os dois trechos acima transcritos das Notas de 18 de agôsto, acrescentando que o Govêrno teria de fixar sua posição quanto a alguns tópicos controversos, tais como os concernentes ao Planejamento e ao Orçamento. Enu-meravam-se, outrossim, outros instrumentos de impor-tância:

a. normas financeiras e atualização do Código de Contabilidade, no que fôr de imediata conve-niência;

b . Administração de Pessoal; c. Administração de Material; d. Sistema Estatístico;

e. Sistema de Contrôle das Autarquias e Socieda-des de Economia Mista.

8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

fim de não criar ilusões à obtenção de resul-tados pela simples votação de uma lei ou a aprovação de um regulamento." . Quanto ao terceiro ponto, defendia-se a conveniên-cia de "alargar o sentido da expressão 'Reforma Admi-nistrativa' de modo que abranja, não apenas a modEr-nização da estrutura administrativa e dos métodos de gestão, como também a atualização de outros instrumen-tos jurídicos de ação governamental em cerinstrumen-tos setores", mencionando-se, entre outros, o Código Tributário. Pro-curava-se, por essa forma, realçar que a atualização do Projeto Amaral Peixoto não esgotaria a ação reformista do Govêrno, empenhado em atacar simultâneamente vá-rios setores considerados carentes de urgente moderni-zação.

Quanto ao quarto ponto, sugeria-se "a constituição de um Grupo de Trabalho, de composição reduzida. com a missão de coordenar os estudos, segundo a orientação que fôr estabelecida pelo Presidente da República e que tenha meios de lançar mão da colaboração técnica que se fizer necessária, com grande rapidez e flexibilidade de ação". Incumbiria ao referido grupo assessorar o Con~ gresso N acionaI.

Quanto ao quinto ponto, consideravam-se essenciais medidas que situassem "o Tribunal de Contas no plano decisório .que lhe cabe, sem interferir, retardar ou buro-cratizar as decisões das autoridades administrativas

(Presidente, Ministros e principais Chefes de Serviço) ", de modo a "reconhecer que as autoridades administrati-vas devem ser responsáveis pelos atos que praticarem sem a cobertura do Tribunal através de inócuas for-malidades, geradoras e alimentadoras do papelório." Acrescentava o Memorando:

fazer suas próprias auditagens, onde e quan-do entender, eliminanquan-do-se de vez o regime atual de trânsito de papéis, que só faz diluir responsabilidades e, afinal, enfraquecer a autoridade do Tribunal.

O Tribunal deve acompanhar a execução orça-mentária descentralizadamente, mantendo De-legados seus junto aos grandes Departamen-tos ou órgãos centrais (Ministérios), para ra-pidez das decisões e desconcentração de suas atividades, permitindo-lhe dedicar-se com mais vigor e presteza ao julgamento das contas dos responsáveis pelos dinheiros públicos e, assim, agir com a eficácia que até agora não logrou obter na defesa de boa aplicação dos recursos públicos.

A competência do Tribunal não deve invalidar ou sobrepor-se à competência da autoridadé administrativa para exercer, sob sua respon~

sabilidade, atos de pagamento, distribuição

de

a priori das despesas precisa ser superado:"

Ag conversações realizadas no dia 18 de setembro de 1964, com base no Memorando, revelaram grande har-, monia de pontos de vista, considerando-se, em princípio, aconselhável a seguinte orientação no que respeita aos três tópicos adiante indicados:

"1 - Planejamento

Examinadas as vantagens e desvantagens das soluções aventadas, considerou-se preferível á criação do Ministério do Planejamento, man-tendo-se nos Ministérios as Comissões de Pla-nejamento previstas no Projeto.

10 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2 - Orçamento

O Orçamento-Programa (no qual se refletem, anualmente, a Programação Macroeconômica e as Programações Setoriais) ficaria sob a responsabilidade do Ministério do Planeja-mento, que coordenaria sua elaboração segun-do a orientação emanada segun-do Presidente da República; nos Ministérios, caberia às Comis-sões de Planejamento. a coordenação da ela-boração dos Orçamentos-Programas.

3 - Grupo de Trabalho

O Grupo de Trabalho, cuja constituição jul-gou-se oportuna, teria por missão reunir e rever a documentação e preparar

o Projeto a

Num segundo encontro, realizado no Ministério do Planejamento, foram abordados alguns pontos comple-mentares, ficando assentado que o assunto iria à deli-beração presidencial.

Não há dúvida quanto à importância dêsses enten-dimentos, não somente pela finalidade que tiveram de facilitar uma tomada de posição do nôvo Govêrno em relação à Reforma Administrativa, como também pela 'primordial importância que o apoio do Partido Social Democrático - a que pertenciam o Presidente e o Re-lator da Comissão Especial do Congresso - significava, na época, para a tramitação das proposições governa-mentais no Congresso Nacional. Êsse aspecto, incidente na apreciação da Reforma Administrativa, ganha re-lêvo para os estudiosos da situação política brasileira na primeira fase do Govêrno da Revolução, pois a obje-tividade da atuação parlamentar do PSD constituiu-se em importante fator para a tramitação de importantes matérias no Legislativo, do que é exemplo frisante a Re-forma Agrária.

1 .4 CRIAÇAO DA COMISSAO ESPECIAL

DE ESTUDOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA

Planeja-mento, a Comissão Especial de Estudos de Reforma Administrativa, constituída de doze membros. nomea-dos pelo Presidente, que designaria um dêles para Se-cretário-Executivo. H

Resolveu o Govêrno transmitir à Comissão Especial as linhas gerais de seu pensamento. Para êsse fim. o Ministro do Planejamento solicitou a contribuição de um dos membros da Comissão. Em 20 de outubro de 1964, entregava êle as notas intituladas Considerações

Preli-minares à Reforma Administrativa. Com base nessas

sugestões e acrescentando os pontos de referência aos Instrumentos Básicos que, segundo pensamento já con-solidado no seio do Govêrno, serviriam de alicerce à Re-forma Administrativa, foi elaborado o documento

Decla-rações do Ministro Roberto Campos ao instalar a

Co-mi.ssão de Estudos de Reforma Administrativa. ~sse

do-cumento, depois de aprovado pelo Ministro do Planeja-mento e pelo Presidente da República, constituiu-se no elemen to básico para o trabalho da Comissão Especial.

1.5 TRABALHOS DA COMISSAO ESPECIAL

A Comissão Especial de Estudos de Reforma Admi-nistrativa (COMESTRA) foi instalada pelo Ministro do Planejamento em 9 de novembro de 1964, oportuni-dade em que foram lidas as declarações do Ministro, em nome do Govêrno, dando relêvo aos seguintes aspectos: propósito do Govêrno de encaminhar ao Con-gresso Nacional um projeto simplificado, "de modo a restringir a lei a um núcleo essencial de princípios, normas e autorizações de natureza estritamente legislativa, nos quais o Poder Exe-cutivo buscará apoio para expedir os decretos e regulamentos indispensáveis à sua implemen-tação";

11 Decreto n.o 54.501, de 9 de outubro de 1964, e Decreto de

12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

restabelecer a competência regulamentar do Executivo;

"O Govêrno tem como certo que reforma admi: nistrativa é um processo amplo, a ser cumpridO por etapas, devendo a lei permitir sua continui-dade através de renovada consciência de missão a cumprir em proveito da coletividade";

"A alteração da atual estrutura administrativa federal não operará, por si só, nenhuma refor-ma, pois não se trata de um trabalho estático, mas, ao contrário, de um processo dinâmico, que se opera normalmente através do exercícioefe~

tivo do Govêrno";

"A filosofia básica da reforma é desconcentrar a autoridade executiva, através de uma vigorosa política de DESCENTRALIZAÇÃO, capaz de restituir aos órgãos centrais sua função direto-ra, orientadora e normativa, e transferir aos órgãos locais - que estão em contacto direto com o público e com os problemas - a autori-dade necessária à solução de questões da admi-nistração ordinária";

"A adoção de uma política de DESCENTgALI-ZAÇÃO implica a decisão de correr conscien~

temente certos riscos, os quais são incomparà-velmente menores do que os da centralização"; - "Considera-se indispensável à ação eficiente. e

coordenada do Govêrno:

1.0 - Programação Governamental, que oriente

a ação da Administração Pública em todos os setores.

2.° - Orçamento-Programa, que sirva de rotei-ro à execução coordenada pelo protei-rograma anual, no que respeita à receita, à des-pesa e à ação administrativa.

rem aplicados nos serviços que a Admi-nistração manterá para a coletividade social";

- Dar realce. entre outros, aos seguintes princí-pios:

1. supressão dos contrôles meramente formais ou cujo custo seja superior ao risco, assim como quaisquer centralizações de caráter normativo que correspondam à mera forma-lidade burocrática óu a estéreis preocupações de padronização ou uniformidade;

2. criacão de um sistema de efetivo contrôle dos dispêndios públicos e de responsabilida-de responsabilida-de seus agentes, compreenresponsabilida-dendo, entre outras medidas, a organização da Contabili-dade, a disciplina dos Relatórios Financeiros, a Auditoria e a Inspeção Administrativa; 3. instituição de Sistema de acompanhamento

da execução dos programas de trabalho, que habilite os Ministros de Estado .e o Presi-dente da República a se manterem informa-dos sôbre o seu andamento;

4. normas financeiras que se ajustem aos 'obje-tivos visados;

5. incentivo à intercomunicação administrativa, mediante entendimentos e contactos que per-mitam referir às autoridades superiores so-luções devidamente coordenadas entre os se-tores interessados;

6. valorizar a função púl:>lica: dignificar o ser-viço público. profissionalizá-Io, conferir-lhe autoridade e responsabilidade; observar o sistema do mérito, combater o empreguismo e o pistolão; dar ao serviço público o sentido de uma carreira capaz de remunerar satisfa-tOriamente o servidor e satisfazer suas aspi-rações de auto-realização, assegurando-lhe tranqüilidade quanto ao futuro;

14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Em sua reunião inicial, a Comissão aprovou um ro-teiro dos estudos a realizar, já tendo cada um de seus membros recebido antecipadamente um dossiê com os projetos elaborados pela Comissão Amaral Peixoto e ou-tros elementos informativos. Decidiu a Comissão distri-buir os seus membros em grupos de coordenadores, aos quais ficaria entregue o exame dos diferentes tópicos constantes do roteiro, sob a liderança do primeiro nome indicado para cada grupo. tste reunir-se-ia por convoca-ção do líder do grupo, por intermédio da Secretaria Executiva; e o Plenário, por convocação do Presidente da Comissão. Acertou também fixar, como objetivo dos estudos a serem empreendidos, o preparo de um Do-cumento contendo Anteprojeto e Justificativa para encaminhamento, com Mensagem Presidencial, ao Congresso Nacional. Ficou, assim, taxativamente excluí-da a elaboração de relatório. 1" Tornou-se, finalmente,

assentado que a Secretaria Executiva daria apoio aos grupos de cOÇlrdenadores e ao Plenário, incumbindo-se de manter contacto direto com os Ministérios, como se verá em seguida.

A COMESTRA (Comissão Especial de Estudos de Reforma Administrativa) realizou 36 reuniões plenárias. Os Grupos de Estudo reuniram-se, formal ou informal-mente, na medida requerida pelo andamento de seus trabalhos.

No que concerne à Secretaria Executiva, resolveu-se que, afora um pequeno núcleo de auxiliares para a parte administrativa,]f; contaria com a dedicação integral de dois membros da Comissão e de dois especialistas do staft do Ministério do Planejamento, um para assuntos de

ad-" Essa deliberação, se, de um lado, traduz o método que vinha sendo adotado pelo Ministério do Planejamento na apre-sentação de estudos semelhantes, como, por exemplo, no da Reforma Agrária e no do Plano Habitacional, reflete também o receio dos membros da Comissão de elaborarem mais um rela-tório que, como os anteriores, desde 1953, vinham enriquecendo a nossa literatura administrativa, ajudando a pesquisa dos es-tudiosos de administração. sem contudo evitar a protelação do ataque a problemas cada vez mais agudos do Serviço Público Federal.

10 Quando necessário, a Secretaria Executiva valerseia

ministração e outro para assuntos jurídicos, levando em conta que:

1 . caberia aos Membros da Comissão o trabalho principal, cumprindo à Secretaria Executiva dar apoio às suas missões;

2. contar-se-ia com a cooperação, junto à Secre-taria Executiva, dos elementos credenciados pelos Ministérios, embora continuando os mes-mos em suas sedes.

No que tange à colaboração dos Ministérios, dirigiu-se o Ministro do Planejamento a cada um de dirigiu-seus colegas solicitando que designassem dois representantes para co-laborar com a Secretaria Executiva. O Secretário Exe-cutivo foi portador dessa solicitação, insistindo em que um dos designados fôsse pessoa de fácil acesso ao titular da Pasta, o que de modo geral se verificou. A cooperação dos Ministérios teria que concentrar-se na atualização dos esquemas organizacionais adotados pelo Projeto Amaral Peixoto, além da apresentação de sugestões e observações que cada Ministro de Estado julgasse pertinente. Esta parte, entretantct estaria Obviamente condicionada à fixação de rápida orientação da COMESTRA para os pontos essenciais, o que tardou em ocorrer, dificultando, como é evidente, a coordenação que caberia à Secretaria Executiva exercer.

cer-16 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tos setores teriam de ser, ao final, coordenados pessoal-mente pelo próprio Presidente da República, como de fato veio a ocorrer.

Tendo como ponto básico de referência as diretrizes comunicadas pelo Govêrno, entendeu a COMESTRA de dar partida, com o desenvolver dos trabalhos afetos aos grupos de coordenação em que se subdividira, ao prepa-rode Minutas de Anteprojeto. como veículo para, grada-tivamente, através de sucessivas minutas revistas, con-solidar e harmonizar o pensamento de todos os membros da Comissão, obrigando-os a uma participação ativa nas discussões e deliberações.

A Primeira Minuta, de 5 de março de 1965, repre-senta, a rigor, um esbôço muito preliminàr, destinado a

facilitar à Comissão a fixação do delineamento do Projeto e a decidir-se, objetivamente, mediante amplo debate, as alternativas resultantes de pontos de vista nem sempre coincidentes de seus membros. Colimava-se trazer para o Plenário o debate concreto dos pontos essenciais e com-plementares e encaminhar ao texto do Projeto o pensa-mento da maioria da Comissão. A Primeira Minuta com-preendia um texto elaborado pela Secretaria Executiva, acompanhado de um texto sugerido por um dos membros da Comissão e de um adendo enfocando o tópico Admi-nistração de Pessoal. Do debate, ponto por ponto; des-sa primeira esquematização, foram resultando textos re-vistos, dando lugar, assim, a uma Primeira Minuta Re-vista, a qual, para todos os efeitos, constituiu-se na Se-gunda Minuta. Logrou-se, por essa forma, contar com uma esquematização realmente representativa dos pontos de vista predominantes na Comissão.

essenciais a um nôvo estilo e a um nôvo método de ges-tão do Serviço Público Federal, vinha sendo tentada nos Ministérios do Planejamento e da Fazenda. Cabia-lhe, também, armar um quadro capaz de pôr fim a uma situa-ção de inexistência de contrôle real, efetivo, na Adminis-tração Federal, problema que, por si só, equivalia a rom-per com uma tradição de sessenta anos, enraizada em concepções jurídicas que relegavam a segundo plano as lições da arte de administrar. Mas o exemplo mais frisan-te dessa falta de dados diz respeito ao problema básico, essencial. do pessoal. Todos os membros da Comissão suscitavam-no, assiduamente, nos debates, queixando-se, unissonamente, da falta de elementos informativos vá-lidos. Um dos membros da Comissão - com a autoridade que lhe emprestava a condição de Diretor-Geral do DASP - declarou aos seus colegas e ao Plenário, em mais de uma oportunidade, não dispor de informações essenciais - que sômente iria obter através de um Censo dos Servidores - e que considerava a administração de pessoal em estado caótico. 1;

Com o prosseguimento dos trabalhos, produziu a CO-MESTRA a Terceira Minuta. de 31 de maio de 1965, com-preendendo:

1. Anteprojeto de Lei; 2. Anexo;

3 . Justificativa. 1

"-Ainda como resultado dos trabalhos processados, a COMESTRA produziu, também, o Documento de 21 de junho de 1965, intitulado Tribunal de Contas e compre-endendo:

, Declarou-se o DASP. desde o início do Govêrno da Revo-lução. incapacitado de informar sequer o número de servidores públicos e, muito menos. sua classificação e distribuição. Acres-centou que isso só seria factível através do Censo dos Servidores. mandado realizar pela Lei n.O _{4.242, de 17 de julho de 1963.} En-tretanto, somente pelo Decreto n.o 58.297, de 2 de maio de 1966, viriam a ser aprovadas providências conducentes à realização do Censo, cujas tabulações preliminares foram divulgadas em fevereiro de 1967.

Cumpre assinalar que a expressão estado caótico traduz,

efetivamente. o panorama existente.

18 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. Emenda Constitucional (Justificativa e Ante-projeto) ;

2. Lei Orgânica (Anteprojeto e Justificativa). Considerando que o Govêrno atribuíra ao Ministro da Justiça e Negócios Interiores a coordenação da matéria concernente a Emendas Constitucionais, o Ministro do Planejamento encaminhou aquêle Documento ao titular da Justiça com a carta de 8 de julho de 1965, do seguinte teor:

"A Comissão Especial de Estudos de Reforma Ad-ministrativa, que funciona neste Ministério, nos têr-mos do Decreto n.O _{54.501, de 9 de outubro de 1964,}

tem os seus trabalhos pràticamente concluídos com a elaboração de três anteprojetos. Os dois primeiros dizem respeito ao Tribunal de Contas da União. e o terceiro à Reforma da Administração Federal. A minuta do Anteprojeto de Lei de Reforma da Ad-ministração Federal está ainda sendo submetida a revisão. Estou solicitando as diretrizes finais do Se-nhor Presidente para alguns pontos suscitados pela

1. Projeto n.O 1.484-A, de 1963. referente ao Conselho de Defesa do Sistema do Mérito. A COMESTRA entendeu que se tratava de questão intimamente ligada aos pro-blemas de Política de Pessoal, não se justificando, assim, um projeto autônomo, já que prevalecia na Comissão a idéia de cogitar-se, no Projeto de Reforma Administra-tiva, dos assuntos concernentes a Pessoal.

2. Projeto n.o 1.483-A, de 1963, referente ao Sistema de Material. A COMESTRA entendeu que o Projeto viria, apenas, restaurar experiência, de caráter limitado, já

vivida nesse setor pelo Serviço Público Federal e que a solução proposta não levava em conta a experiência mo-derna de administração de material, notadamente em

al-guns órgãos da administração descentralizada. Verificou, ademais, que o Projeto introduzia medidas de caráter nitidamente burocrático à guisa de controlar o problema de material, copiando soluções tipo exame de processos por colegiados centrais, na mais pura inspiração no gênero de contrôle formal então exercido pelo Tribunal de Contas, que se pretendia reformar.

Comissão, com vistas ao preparo de minuta mais definitiva, que me apressarei em enviar-lhe e aos de-mais Ministros de Estado.

Em relação ao Tribunal de Contas, remeto a V. Ex. a o Anteprojeto de Emenda Constitucional e o Ante-projeto de Lei Orgânica, minutados pela Comissâo Especial, a qual - como resultado dos estudos e aná-lises que realizou - entende ser indispensável uma redefinição das atribuições do Tribunal, com o obje-tivo de colocá-lo na posição de órgão de contrôle ex-terno do Poder Executivo e não, como atualmente ocorre, de órgão que interfere a todo momento em atos de responsabilidade do Presidente da República, dos Ministros de Estado e autoridades delegadas, en-fraquecendo assim a atuação das autoridades admi-nistrativas, sem que disso resulte proveito algum ra o Serviço Público Federal, antes contribuindo pa-ra diluir responsabilidades, estimular a burocpa-racia e aumentar os custos operacionais. Creio que a colo-cação do problema de Reforma Administrativa pe-rante o Congresso Nacional poderá processar-se em duas etapas: na primeira, caberia ao Congresso apreciar a Emenda Constitucional referente ao Tri-bunal de Contas; na segunda, o Congresso Nacional apreciaria, simultâneamente, o Anteprojeto de Lei Orgânica do Tribunal de Contas e o Anteprojeto de Lei de Reforma da Administração Federal.

Ao enviar-lhe êstes informes, venho pedir a escla-recida atenção de V. Ex. a para as recomendações for-muladas pela Comissão Especial de Estudos de Re-forma Administrativa, visando a atualizar o meca-nismo obsoleto do Tribunal de Contas, colocando-o em condições de exercer com eficácia o contrôle que lhe deve caber."

20 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

que fôssem oferecidas, apresentando relatório ao Minis-tro de Estado. Dando conta dessa missão, o designado apresentou, em 25 de junho de 1965, seu relatório. Apro-vado pelo Ministro do Planejamento êsse relatório, em 30 de junho de 1965, preparou a Secretaria Executiva a Quarta Minuta, de 5 de julho de 1965, que também compreendia:

1. Anteprojeto de Lei; 2. Anexo; lU e,

3. Justificativa.

Encerrava-se, assim, a tarefa da COMESTRA, com o Anteprojeto de Lei de Reforma Administrativa (Quar-ta Minu(Quar-ta), em mãos do Ministro do Planejamento, e os Anteprojetos referentes ao Tribunal de Contas, em mãos do Ministro da Justiça.

1.6 COORDENAÇAO DO MINISTRO DO PLANEJAMENTO

Em relação ao primeiro dos citados Anteprojetos, a matéria passou a situar-se no nível do Ministro do Plane-jamento, que se dedicou a seu estudo. Nessa ocasião, um membro da Comissão voltou a insistir junto ao Ministro de Estado em alguns pontos de vista que defendera com calor e não haviam predominado no seio da Comissão. In-teressado em manter abertas as portas da colaboração, o Ministro resolveu reabrir, no nível ministerial, o exame do Anteprojeto. Incumbiu-se o solicitante de apresentar um nôvo texto, do que resultou a Quinta Minuta, de 16 de agôsto de 1965. O documento foi desdobrado em dois:

1. Anteprojeto de Lei; 2. Justificativa.

Havendo o Govêrno decidido ativar a matéria, em reunião ministerial de 28 de agôsto de 1965, a Quinta Mi-nuta e o Documento referente ao Tribunal de Contas fo-ram distribuídos aos Ministros de Estado, com a reco-mendação presidencial de que estudassem e

apresentas-'" Do Anexo constava o rol das entidades da Administração Indireta. com a correspondente vinculação administrativa. Tor-nou-se desnecessário, por fôrça da orientação afinal adotada, que considerou a questão de competência do Poder Executivo.

sem suas observações. Passou, assim, a matéria a ser con-siderada no nível do Presidente da República, isto é, ao seu estágio conclusivo.

1.7 COORDENAÇÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

A Quinta Minuta revelou-se, de certo modo, um fa-tor de protelação para as decisões finais do Govêrno sô-bre a Reforma Administrativa. É que foi considerada, em geral, como um desvio em relação ao que vinha sendo ar-ticulado com os setores dos Ministérios que colaboravam mais de perto na reforma. Se a demora da COMESTRA em decidir-se, quanto a alguns pontos-chaves, já conduzi-ra ao enfconduzi-raquecimento do élan daqueles setores - embo-ra persistisse o gembo-rande interêsse de todos pelos assuntos de reforma - a surpresa da Quinta Minuta, a faJta de es-clarecimento quanto à necessidade das modificações in-troduzidas e o afastamento, temporário, do porta-voz au-torizado da Secretaria Executiva da COMESTRA (o Se-cretário Executivo afastara-se em gôzo de férias no aguar-do das decisões aguar-do Govêrno) criaram uma atmosfera de perplexidade que ninguém parecia sentir em seus verda-deiros têrmos e muito menos se preocupava em dissipar. Isso determinou uma queda de substância no assessora-mento dos Ministros e, conseqüentemente, uma certa per-da de prioriper-dade do assunto reforma nas cogitações dos mesmos e. portanto, do Govêrno. Além disso, o problema de aumento de vencimentos ao funcionalismo e a matéria orçamentária, além de outros relacionados com a proxi-midade do encerramento da sessão legislativa. passaram a preocupar predominantemente as atenções da cúpula governamental. Todos êsses fatos e, bem assim, a inde-finição do Ministério da Justiça quanto à Emenda Cons-titucional relativa ao Tribunal de Contas, tornaram cla-ro que a Reforma Administrativa sàmente poderia ser re-solvida, no plano do Executivo, no ano seguinte.

22 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. dar continuidade aos estudos já realizados; 2 . man ter articulação com os demais setores

téc-nicos do Ministério e com os setores do Ser-viço Público Federal interessados nos proble-mas de reforma administrativa e melhoria das condições de produtividade da administração federal;

3. promover o estudo de projetos relacionados com a implantação de medidas de reforma ad-ministrativa;

4. manter entendimentos com as entidades na-cionais e estrangeiras que possam cooperar e prestar assistência técnica aos trabalhos a seu cargo. ~Il

A ASESTRA teria um Coordenador, função para a qual foi designado o antigo Secretário Executivo da COMES-TRA.

Em outubro de 1965, o Tribunal de Contas, a pretex-to de colaborar na dinamização dos procedimenpretex-tos admi-nistrativos e de aproveitar-se o final da sessão legislativa em curso, dirigiu-se ao Presidente da República para su-gerir o envio. ao Congresso Nacional, de Projeto de Lei destinado a atualizar a legislação chamada de contabili-dade pública. A par da elevação de limites para realização de concorrências administrativas, incluía-se extenso rol de penalidades que caberia ao Tribunal aplicar e - aten-te-se bem - um dispositivo declarando que continuavam em vigor as disposições do Código de Contabilidade Pú-blica, do Regulamento Geral de Contabilidade Pública e da Lei n.o 830 (Lei Orgânica), no que não conflitassem com o Projeto. Isso significaria dar plena vigência e atua-lidade a uma legislação considerada obsoleta e, o que é

muito mais grave como sintoma de absoluta desatualiza-ção quanto às modernas técnicas de administrar, impor-taria em elevar à categoria de lei um regulamento de 1922. manietando, ainda mais, a ação do Executivo. ~l Por

~, Portaria n.o _{137, de 18 de novembro de 1965.}

Z1 Rezava o Projeto elaborado pelo Tribunal de Contas, no art. 32:

determinação do Govêrno, o Ministro do Planejamento manteve entendimentos com a Presidência do Tribunal de Contas, que revelou boa acolhida para as posições defendidas pelo Ministro, com base nos estudos da COMESTRA, mas deixou bem claro não poder aceitá-las, não somente porque considerava necessária a manuten-ção dos princípios constitucionais em vigor, como tam-bém por não concordar com algumas das colocações da COMESTRA (tais como a de eliminação de registro pré-vio, modificação do sistema de registro de contratos) e, ainda. porque continuasse a predominar no Tribunal uma corrente fortemente conservadora. Considerava, no en-tanto, muito conveniente prosseguissem os entendimen-tos. Após vários estudos, o Presidente da República comu-nicou ao Tribunal de Contas sua decisão em não encami-nhar o Projeto ao Legislativo, preferindo que a matéria continuasse relacionada com os estudos de Reforma Ad-ministrativa em curso.

Em Nota de 8 de dezembro de 1965, a ASESTRA ponderava ao Ministro do Planejamento, colocando o problema em sua precisa configuração:

"TRIBUNAL DE CONTAS E REFORMA ADMINISTRATIVA

No documento anexo, procurei fixar os pontos a que o Senhor Ministro Presidente do Tribunal de Contas deu especial relêvo na entrevista com V. Ex. a, em Brasília, aduzindo comentários que facilitem o estu-do estu-do assunto por V. Ex.a.

2. O Senhor Ministro Presidente do Tribunal de Contas deixou bem claro seu ponto de vista no senti-do de que:

alterações, da Lei n.o 4.401, de 10 de setembro de 1964. e de leis gerais e especiais que tratam das matérias objeto da presente lei, no que não contrariem as nor-mas ora fixadas."

24 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.0 - considera essencial que não se promova Emenda à Constituição;

2." - considera conveniente que, para atualiza-ção da legislaatualiza-ção atinente ao Tribunal de Contas, se tome como ponto de partida o anteprojeto que apresentou, a título de sugestão ao Govêrno.

3. Do ponto de vista das idéias defendidas pela COMESTRA, cumpre lembrar que se considera es-sencial:

1.0 - que haja Emenda Constitucional rede fi-nindo as atribuições do Tribunal de Con-tas;

2.0 - que a nova Lei Orgânica do Tribunal de Contas, subseqüente à Emenda, restrin-ja-se à matéria relacionada com a orga-nização e ao funcionamento do Tribunal de Contas, deixando-se o mais para ser tratado na Lei de Reforma Administra-tiva ou em diploma específico;

3.° - que se vitalize, no plano federal, a Lei n.o 4.320, de 1964, cujas disposições, asso-ciadas às Normas Financeiras da Lei de Reforma Administrativa, vão ensejar bai-xar-se regulamentação ajustável ao pro-pósito de modernização da Administração Federal;

4.° - que, por fôrça dessa orientação, se deixe fenecer, por obsoletos, o velho Código de Contabilidade e o Regulamento Geral de Contabilidade Pública.

4. O simples relato dessas posições revela o quanto partem de pólos opostos e o quanto são inconciliá-veis. A análise contida no documento anexo demons-tra-o à saciedade.

atual Administração do País; se conservadora, como é da índole e de tradição inexorável do Egrégio Tri-bunal de Contas.

6. Uma das posições prevalecerá, e será por certo a de índole renovadora, cabendo à outra - a conser-vadora - acertar o passo com aquela. Não há, no caso, posição intermediária possível, dado que seria incompatível com o espírito de reforma que anima o atual Govêrno. A adotá-la, seria preferível, então, deixar esta área da Administração na condição em que se encontra. ainda que notàriamente insatisfa-tória. "

Para reativa r o interêsse dos Ministérios na aprecia-ção dos assuntos pertinentes à Reforma Administrativa, o Ministro do Planejamento promoveu a realização da I Reunião de Administradores Federais, com a participação de representações de todos os Ministérios, sendo convi-dados especificamente alguns órgãos mais importantes do Serviço Público Federal e, como observadores, represen-tantes de entidades públicas e privadas, inclusive de ca-ráter internacional. As reuniões tiveram lugar nos dias 27 e 28 de janeiro de 1966, sendo abertas pelo Ministro do Planejamento. Os debates se processaram durante êsses dois dias, sàmente interrompidos para almoços a que com-pareceram os participantes do conclave. As recomenda-ções apresentadas na reunião e as que. dentro do prazo determinado, foram depois elaboradas, mereceram aten-to estudo pela ASESTRA, antes de encaminhadas ao Go-vêrno.

Entendeu o Ministro do Planejamento que se deveria ~uidar também - já que não fôra possível fazê-lo no âmbito da COMESTRA e que um grupo reunido sob os auspícios do DASP não lograra formulação conclusiva -de mo-dernizar o processo -de licitações, a fim -de incluir-se um capítulo especial na Reforma Administrativa. Com essa finalidade e valendo-se de sugestões que haviam sido encaminhadas ao Govêrno pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, determinou a constituição infor~

Eco-26 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

nomia Mista vinculadas ao Ministério das Minas e Ener-gia e de três elementos do setor privado. O Grupo de Tra-balho entregou-se com afinco e método ao desempenho daquela missão, apresentando, em 15 de fevereiro de 1966. uma minuta de capítulo a ser incluído na Reforma Administrativa, acompanhado de sucinto relatório.:!~

De posse dessas novas contribuições, que vinham en-riquecer os trabalhos realizados em fases anteriores, o Mi-nistro do Planejamento propôs ao Presidente da Repú-blica que a ASESTRA consolidasse a matéria em nova mi-nuta. providência que, uma vez aprovada, :::1 determinou

o aparecimento da Sexta Minuta, de junho de 1966. Em 5 de julho de 1966, o Presidente da República aprovou a orientação de se distribuir a Sexta Minuta aos Ministros de Estado, aos Gabinetes Civil e Militar, ao DASP e ao EMFA, com o esclarecimento de que incorporava novas sugestões e observações colhidas pela ASESTRA, sem significar a aprovação presidencial para qualquer um dêles, já que a matéria passaria agora a ser examinada, em caráter final, pelo Presidente. Decidiu êste adotar o seguinte método de trabalho:

1. examinar pessoalmente ponto por ponto do projeto, segundo as anotações que fizera; 2 . recolher as últimas sugestões e observações dos

Ministros de Estado;