VIRGILIUS DE ALBUQUERQUE
Política de Comércio Exterior: Epicentros e Epifenômenos
do Desempenho Exportador das Empresas Brasileiras.
VIRGILIUS DE ALBUQUERQUE
Política de Comércio Exterior: Epicentros e Epifenômenos
do Desempenho Exportador das Empresas Brasileiras.
Tese apresentada à Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas para a obtenção do título de Doutor em Administração.
Subárea de Conhecimento: Administração Pública
Orientadora: Professora Doutora Ana Lucia Malheiros Guedes Co-orientador: Professor Doutor Delane Botelho
Autorizo a reprodução ou divulgação total ou parcial deste trabalho por qualquer meio convencional ou eletrônico, para fins acadêmicos e científicos, desde que citada a fonte.
catalogação na publicação (para complementação)
Albuquerque, Virgilius de, 1961 –
Política de Comércio Exterior: Epicentros e Epifenômenos do Desempenho Exportador das Empresas Brasileiras / Virgilius de Albuquerque – 2008.
396 f.
Orientadora: Ana Lucia Malheiros Guedes. Co-orientador: Delane Botelho
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Você.
Muito obrigado à minha orientadora, professora Ana Guedes, uma bonita combinação de rigor acadêmico e compreensão amiga. Replico esses dizeres ao meu co-orientador, professor Delane Botelho que, juntamente com a Ana, foram os docentes que mais me incentivaram nessa experiência doutoral.
Destaco a contribuição fundamental da professora e vice-diretora da EBAPE/FGV, professora Deborah Zouain, que autorizou, de forma explícita, o apoio da FGV e disponibilizou, inclusive, recursos humanos para a consecução da pesquisa de campo. Nesse sentido, menciono a inestimável colaboração do Hugo e a sua incessante busca por contatos atualizados junto às empresas protagonistas de nossa pesquisa.
Ressalto a colaboração da querida professora Sonia Fleury e de Francisco Pitella que viabilizaram o contato e, igualmente, o apoio explícito da FIESP, por intermédio de seu diretor do Departamento de Relações Internacionais e Comércio Exterior, Roberto Giannetti da Fonseca, a quem, também, sou grato.
Aproveito para mencionar a cooperação de todos aqueles especialistas que criticaram e possibilitaram o aperfeiçoamento do questionário. Da mesma forma, expresso minha gratidão pelos respondentes do teste-piloto e por todos aqueles que enviaram o questionário e, assim, contribuíram decisivamente para este estudo. Estendo meus agradecimentos ao Pedro Paulo, pela dedicação empreendida para elevar o número de empresas respondentes.
Agradecimento especial ao Luis Augusto que fez um excelente trabalho de transposição do questionário para uma survey eletrônica. Esteve sempre presente, enviando e reenviando os e.mails às empresas, além de demonstrar a viabilidade desse recurso de pesquisa.
Agradeço aos docentes da University of North Carolina at Chapel Hill – UNC-CH,
Nesse transcurso, tive a oportunidade de fazer duas grandes amizades. Primeira, Marcos Sanches, quem descobri por meio de sua dissertação de mestrado. Foi um apoio incondicional e voluntarioso desde o primeiro contato. Seria injusto, adstringir sua colaboração à utilização do SAS, em especial, ao confirmatory tetrad analysis. Marcos me ajudou desde o primeiro instante da elaboração do questionário e o fez sempre de forma despojada e amiga.
Segunda, com grande carinho e admiração, a professora Catherine Zimmer, quem conheci na UNC-CH. Não é nenhum exagero afirmar que sem a ajuda da Cathy, certamente, eu não teria conseguido chegar aqui. Não tenho dúvida disso. Foi ela quem me ensinou a desvendar os caminhos das equações estruturais. Nossas reuniões no Odum Institute eram sempre aprazíveis. You´re great and lovely, Cathy!
Agradeço aos funcionários e a todo o corpo docente da EBAPE/FGV, desde o momento em que me concederam a oportunidade de realizar o curso de doutorado. Aulas e contatos bastante profícuos que contribuíram de forma significativa para o meu apreço e prazer de conviver na academia. Aprendi muito com todos eles.
Obrigado a todos os meus colegas de turma, pelo apoio e convivência gostosa nesses anos. Ensinaram-me bastante, também.
Manifesto meus agradecimentos ao Marcio Pacheco e, em especial, ao Francisco Carlos, que sempre me incentivou e apoiou em todos os momentos desse percurso. Eu teria enfrentado dificuldades muito maiores sem a colaboração deles na SECEX-RJ. Agradeço, também, à participação de Carlos Eduardo, Vilmar Agapito, Geraldo de Melo, e Maurício de Albuquerque para que o TCU autorizasse minha estada na UNC-CH. Obrigado Ministro-Presidente Walton Alencar Rodrigues que autorizou meu afastamento para a complementação dos estudos no exterior.
Agradeço, uma vez mais, a todos aqueles a quem posso, cotidianamente, dizer um muito obrigado. Aos meus amados e admirados pais que me apóiam em todos os momentos da vida! Aos meus irmãos, irmãs, a Sonia, Fernanda, Mario, e às pessoas especiais, como você, a quem peço para ler estas palavras.
Não entendo.
Isso é tão vasto que ultrapassa qualquer entender. Entender é sempre limitado.
Mas não entender pode não ter fronteiras.
Sinto que sou muito mais completa quando não entendo. ...
O bom é ser inteligente e não entender.
É uma benção estranha, como ter loucura sem ser doida. ...
Só que de vez em quando vem a inquietação: quero entender um pouco.
RESUMO
O estudo de políticas públicas compreende a análise do papel desempenhado pelos gestores públicos e pelos grupos de interesse nos diversos estágios de sua governança, quais sejam, a formulação, a implementação, e o controle. Essa última etapa é, usualmente, efetuada pelo acompanhamento de indicadores de desempenho, como, por exemplo, eficiência, eficácia, e efetividade. Porém, a governança e a análise das políticas de governo não contextualizam a economia política da política pública freqüentemente. Os seus resultados seriam mais bem compreendidos se: (i) as modalidades de interlocução política de agentes e grupos de interesse fossem consideradas; e (ii) os principais elementos condicionantes dos resultados esperados fossem dispostos em um modelo. Um sistema de relações que permite identificar os fatores com influência direta e os fatores intervenientes expande a capacidade analítica de uma política pública. Adotamos essas observações neste estudo, que analisa a política pública de incentivo às exportações brasileiras, no período compreendido de 2002 a 2006. Concebemos um modelo, cujo nível de análise é a empresa exportadora doméstica. Ele é composto por três variáveis exógenas, quais sejam, (i) o comportamento político, que expressa a vertente política, geralmente, obliterada nesse tipo de estudo; e (ii) os recursos da firma, que são subdivididos nos (ii.1) recursos tradicionais, e em (ii.2) suas capacidades dinâmicas, cujo eixo indutor é a formação interna de conhecimento. Essas variáveis condicionam, direta e indiretamente, três variáveis endógenas: a política comercial, o comportamento exportador, e o desempenho das exportações da empresa. Utilizamos o método quantitativo de equações estruturais para analisarmos o modelo de exportações. O poder do teste estatístico do modelo geral não foi expressivo. Dessa forma, a sua capacidade explicativa deve ser analisada com cautela. Por outro lado, algumas relações estruturais foram bastante significativas. As evidências empíricas sinalizaram fortes relações preditivas entre: (i) comportamento político e política comercial; (ii) recursos e comportamento exportador; (iii) política comercial e comportamento exportador, e (iv) comportamento exportador e desempenho das exportações. A primeira dessas relações estruturais evidencia a necessidade de inserirmos os meios de representação política na análise de políticas de governo. Inferimos que o estudo de políticas públicas sem a injunção política é reducionista. A busca por conhecimento orientada para inovações não foi um fator representativo para alavancar o desempenho exportador. Observamos, também, a existência de uma relação inversa entre recursos e política comercial, de modo que as empresas com maior dotação de recursos recorreram menos à política comercial. O caminho virtuoso para a busca do crescimento do desempenho das exportações passou pelos recursos tangíveis da empresa e pela sua experiência internacional. O binômio custo e experiência foi epicêntrico para a consecução do objetivo primário da política comercial, qual seja, a melhoria do desempenho exportador da empresa, pois dessa forma a atratividade do segmento exportador possibilita a permanência da firma no mercado externo. Entretanto, a política comercial per se e as demais políticas públicas com possíveis influências nas exportações foram epifenomenais, pois não foram significativas para a melhoria do desempenho das exportações.
ABSTRACT
The study of public policies handles the analysis of the role played by public managers and interest groups during the different stages of governance, which are meant to be the formulation, implementation, and control. This last stage is usually tackled by monitoring the performance indicators, e.g., efficiency, effectiveness, and long term impact. Nevertheless, the governance and the analysis of the government policies do not often contextualize the political economy of public polices. The outcomes would be better understood if: (i) the political action of individual agents and interest groups be considered; and (ii) the major elements that influence the expected outcomes be displayed in a model. A relation system that identifies the direct and intervenient linkages of those elements enlarge the analytical perspective of a public policy. We adopted these observations in this study, which analyses the public policy of brazilian export incentives from 2002 to 2006. We drew a framework in which the level of analysis is the domestic export firm. It is compounded by three exogenous variables, that are (i) the political behavior, that is supposed to comprehend the political dimension, which is usually an eliciting aspect in these kinds of studies; and (ii) the firm resources, which are divided into (ii.1) traditional resources, and (ii.2) dynamic capabilities which inductor axis is the internal formation of knowledge. These latent variables influences direct and indirectly three endogenous variables: commercial policy, export behavior, and export performance of the firm. The quantitative method of structural equation modeling was applied to analyze the export model. The power of the statistical test of the general model was not representative. Hence, the explanation capacity of the model should be viewed with cautions. On the other hand, some structural relations were quite significant. The empirical evidences signaled strong predictive relations between: (i) political behavior and commercial policy; (ii) resources and export behavior; (iii) commercial policy and export behavior; and (iv) export behavior and export performance. The first structural relation aforementioned evidences the need to take into account the different structures of political representation to proper analyze the government policies. Political policies studies carried out without the political injunction is a reductionism. The search for knowledge towards to innovation was not a representative factor to leverage the export performance. We also noted an inverse relationship between the resources and the commercial policy, in such a way that the larger the resources endowment, the firm are less prone to resort to the commercial policy. The virtuous path to the search of growing export performance passed through the tangible resources of the firm and its international experience. The cost and experience binomial was epicentric for aiming at the primary goal of the commercial policy, that is the export performance enhancing, because the attractiveness of the export segment permits the longevity of the firm in the external market. However, the commercial policy per se and the other public policies with positive spillovers on the exports were epiphenomenal, because they were not significant enough to enhance the export performance.
Keywords: Dynamic capabilities. Performance. Structural equations. Export.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 – Modelo analítico simplificado da política comercial brasileira ... 9
FIGURA 2 – Indicadores refletidos e causais ... 135
FIGURA 3 – Fator de segunda ordem ... 142
FIGURA 4 – Modelo estrutural original ... 211
FIGURA 5 – Modelo completo (somente indicadores refletidos) ... 222
FIGURA 6 – Modelo completo final ... 225
FIGURA 7 – Representação pictorial dos três submodelos de fatores ... 227
FIGURA 8 – Modelo híbrido final ... 237
FIGURA 9 – Desenho pictorial com as hipóteses refutadas do modelo híbrido ... 238
FIGURA 10 – Modelo simplificado ... 240
FIGURA 11 – Modelo sintético ... 242
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 – Percentual de respondentes ... 194GRÁFICO 2 – Quantidade de empresas usuárias dos programas oficiais ... 195
GRÁFICO 3 – Quantidade de empresas usuárias por modalidade de incentivo ... 195
GRÁFICO 4 – Quantidade de empresas usuárias por programa ... 196
GRÁFICO 5 – Quantidade de empresas por faturamento em reais (R$) ... 196
GRÁFICO 6 – Quantidade de empresas por faixa de empregados ... 197
GRÁFICO 7 - Quantidade de empresas por exportações em dólares (US$) ... 197
GRÁFICO 8 – Índices gerais de mercado externo ... 199
GRÁFICO 9 – Exportações por valor agregado ... 200
GRÁFICO 10 – Recursos dos programas oficiais de fomento do comércio exterior ... 201
GRÁFICO 11 – Execução orçamentária do PROEX ... 202
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Percentual de respondentes ... 194
TABELA 2 – Quantidade de empresas usuárias dos programas oficiais ... 194
TABELA 3 – Quantidade de empresas usuárias por modalidade de incentivo ... 195
TABELA 4 – Quantidade de empresas usuárias por programa ... 195
TABELA 5 – Quantidade de empresas por faturamento em reais (R$) ... 196
TABELA 6 – Quantidade de empresas por faixa de empregados ... 196
TABELA 7 - Quantidade de empresas por exportações em dólares (US$) ... 197
TABELA 8 - Quantidade de empresas por setor de atividade econômica ... 198
TABELA 9 – Correlação entre receita em R$, exportações em US$, e nº de empregados ... 198
TABELA 10 – Índices gerais de mercado externo ... 199
TABELA 11 – Exportações por valor agregado ... 200
TABELA 12 – Recursos dos programas oficiais de fomento do comércio exterior ... 201
TABELA 13 – Recursos do PROEX ... 202
TABELA 14 – Execução orçamentária do PROEX ... 202
TABELA 15 – Contribuição dos programas oficiais para o crescimento das exportações ... 203
TABELA 16 – Viés de não-respondentes ... 205
TABELA 17 – Viés de porte da empresa ... 206
TABELA 18 – Viés de aceitação social (indicadores mais sensíveis) ... 208
TABELA 19 – Viés de aceitação social (outros indicadores) ... 209
TABELA 20 – Estatísticas dos modelos para indicadores causais e refletidos ... 213
TABELA 21 – Cargas fatoriais para indicadores causais e refletidos ... 214
TABELA 22 – Análise de tétrades dos modelos de mensuração ... 218
TABELA 23 – Estatísticas de ajuste do modelo com indicadores causais e refletidos ... 219
TABELA 24 – P values das cargas fatoriais da política comercial (indicadores causais) ... 220
TABELA 25 – Coeficientes de regressão do modelo com indicadores causais e refletidos ... 220
TABELA 26 – Estatísticas do modelo completo ... 223
TABELA 27 – Coeficientes de regressão do modelo completo ... 224
TABELA 28 – Estatísticas de ajuste do modelo completo (duas versões) ... 226
TABELA 29 – Coeficientes de regressão do modelo completo (duas versões) ... 226
LISTA DE TABELAS
(continuação)TABELA 31 – Estatísticas de ajuste do modelo simplificado (dois tipos de compósitos) ... 233
TABELA 32 – Estatísticas do modelo híbrido ... 235
TABELA 33 – Coeficientes de regressão do modelo híbrido ... 236
TABELA 34 – Resíduos da função de discrepância bootstrap ... 241
TABELA 35 – Resíduos da função de discrepância bootstrap (com ADF) ... 243
TABELA 36 – Resíduos da função bootstrap - variável endógena: política comercial ... 243
TABELA 37 – Resíduos função bootstrap - variável endógena: comportamento exportador 244 TABELA 38 – Resíduos da função bootstrap - variável endógena: desempenho exportador 244 TABELA 39 – Resíduos da função bootstrap - variáveis exógenas ... 244
TABELA 40 – Parâmetros estruturais e estatísticas de ajuste em LISREL ... 246
TABELA 41 – Correlação múltipla quadrada das equações estruturais ... 246
TABELA 42 – Teste de multinormalidade ... 247
TABELA 43 – Parâmetros estruturais e estatísticas de ajuste em Mplus, AMOS, e LISREL 248 TABELA 44 – Análise de grupo do modelo simplificado ... 251
TABELA 45 – Simulações para cálculo do poder de teste do modelo simplificado ... 252
TABELA 46 –Poder de teste das relações estruturais do modelo sintético ... 254
TABELA 47 – Efeitos diretos e indiretos do modelo híbrido ... 256
TABELA 48 – Efeitos significativos do modelo híbrido ... 260
TABELA 49 – Cargas fatoriais do modelo híbrido ... 262
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 – Indicadores do constructo política comercial ... 78
QUADRO 2 – Indicadores do constructo recursos ... 82
QUADRO 3 – Indicadores do constructo capacidades dinâmicas ... 90
QUADRO 4 – Indicadores do constructo política comercial ... 102
QUADRO 5 – Indicadores do constructo comportamento exportador ... 109
QUADRO 6 – Indicadores do constructo desempenho das exportações ... 117
QUADRO 7 – Matrizes de correlação por tipo de escala ... 133
QUADRO 8 – Procedimentos de avaliação e reespecificação de modelo ... 160
QUADRO 9 – Críticas dos especialistas ... 181
QUADRO 10 – Comentários decorrentes do teste-piloto ... 184
QUADRO 11 – Questões finais do questionário ... 187
QUADRO 12 – Síntese de procedimentos para identificação da natureza do indicador ... 218
QUADRO 13 – Relação inicial dos compósitos ... 235
QUADRO 14 – Relação complementar dos compósitos ... 239
QUADRO 15 – Relação complementar dos compósitos para o modelo sintético ... 241
QUADRO 16 – Índices de ajuste do modelo estrutural ... 316
QUADRO 17 – Testes da hipótese nula ... 323
QUADRO 18 - Notação LISREL em modelos de equações estruturais ... 324
QUADRO 19 – Questões iniciais ... 326
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 1
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA ... 1
1.2. PROBLEMA DE PESQUISA E FORMULAÇÃO DA TESE ... 5
1.3. OBJETIVOS ... 8
1.4. HIPÓTESES DE PESQUISA ... 9
1.5. DELIMITAÇÃO DO ESTUDO ... 10
1.6. RELEVÂNCIA DO ESTUDO ... 12
1.6.1. RAREFAÇÃO DE ESTUDOS E LACUNA EMPÍRICA ... 13
1.6.2. CONTRIBUIÇÕES TEÓRICAS E METODOLÓGICAS ESPERADAS ... 15
1.6.3. CONTRIBUIÇÕES PRÁTICAS ESPERADAS ... 19
2. REFERENCIAL TEÓRICO ... 20
2.1. BREVES REFLEXÕES TEÓRICAS ... 20
2.1.1. DELIMITAÇÃO TEÓRICA ... 20
2.1.2. PROGRAMA DE PESQUISA... 21
2.2. PREMISSAS ... 23
2.3. SUBSTRATOS TEÓRICOS ... 24
2.3.1. AFIRMA E SEUS RECURSOS ... 25
2.3.2. AFIRMA E O CONHECIMENTO ... 27
2.3.3. AFIRMA NO MERCADO INTERNACIONAL ... 29
2.3.4. OESTADO ... 33
2.3.5. ASOCIEDADE CIVIL ... 35
2.3.6. POLÍTICAS PÚBLICAS ... 38
2.3.6.1. Formulação, Implementação e Controle de Política Pública ... 38
2.3.6.2. Análise de Política Pública ... 39
3. FORMAÇÃO DO ESTADO E DA CLASSE EMPRESARIAL BRASILEIRA ... 43
3.1. AREPÚBLICA VELHA ... 43
3.2. AREPÚBLICA NOVA ... 45
3.3. OESTADO DE COMPROMISSO E A OPÇÃO INDUSTRIAL ... 47
3.4. APREOCUPAÇÃO E A ALIANÇA COM O CAPITAL INTERNACIONAL ... 50
3.5. NACIONALISMO E ESTADO BUROCRÁTICO-AUTORITÁRIO ... 52
3.6. ANOVA REPÚBLICA E O PROCESSO DE DESESTATIZAÇÃO ... 56
3.7. REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NA DÉCADA DE 1990 ... 59
3.8. CONSELHOS DE GOVERNO ... 62
4. MODELO DE ANÁLISE ... 70
4.1. CONCEITO ... 71
4.2. CONDICIONANTES DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA COMERCIAL ... 72
4.2.1. COMPORTAMENTO POLÍTICO ... 72
4.2.1.1. Síntese da Validade de Conteúdo ... 76
4.2.1.2. Conceituação e Operacionalização do Constructo ... 78
4.2.2. RECURSOS DA FIRMA ... 79
4.2.2.1. Síntese da Validade de Conteúdo ... 81
4.2.2.2. Conceituação e Operacionalização do Constructo ... 82
4.2.3. CAPACIDADES DINÂMICAS DA FIRMA ... 82
4.2.3.1. Síntese da Validade de Conteúdo ... 87
4.2.3.2. Conceituação e Operacionalização do Constructo ... 89
4.2.4. POLÍTICA COMERCIAL ... 90
4.2.4.1. Instituições Nacionais de Comércio Exterior ... 93
4.2.4.2. Instrumentos da Política Comercial ... 96
4.2.4.3. Síntese da Validade de Conteúdo ... 100
4.2.4.4. Conceituação e Operacionalização do Constructo ... 102
4.2.5. RELAÇÕES CAUSAIS DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA COMERCIAL ... 103
4.3. CONDICIONANTES DO COMPORTAMENTO EXPORTADOR DA FIRMA ... 103
4.3.1. COMPORTAMENTO EXPORTADOR DA FIRMA ... 104
4.3.1.1. Síntese da Validade de Conteúdo ... 107
4.3.1.2. Conceituação e Operacionalização do Constructo ... 108
4.3.2. RELAÇÕES CAUSAIS DO COMPORTAMENTO EXPORTADOR DA FIRMA ... 109
4.4. CONDICIONANTES DO DESEMPENHO DE EXPORTAÇÃO DA FIRMA ... 111
4.4.1. DESEMPENHO DE EXPORTAÇÃO DA FIRMA ... 111
4.4.1.1. Síntese da Validade de Conteúdo ... 115
4.4.1.2. Conceituação e Operacionalização do Constructo ... 117
4.4.2. RELAÇÕES CAUSAIS DO DESEMPENHO DE EXPORTAÇÃO DA FIRMA ... 117
5. MÉTODO ... 120
5.1. CAUSALIDADE ... 121
5.2. MODELO DE EQUAÇÕES ESTRUTURAIS ... 123
5.2.1. PARÂMETROS DO MODELO ESTRUTURAL ... 125
5.2.2. TÓPICOS ESPECIAIS PARA ESTIMAÇÃO DO MODELO ... 128
5.2.2.1. Tamanho da Amostra... 128
5.2.2.2. Quantidade de Indicadores ... 130
5.2.2.3. Variáveis Categóricas ... 131
5.2.2.4. Indicadores Refletidos e Causais ... 134
5.2.2.4.1. Conceituação ... 134
5.2.2.4.2. Ambivalências da Determinação do Sentido Causal ... 136
5.2.2.4.3. Identificação da Natureza do Indicador ... 138
5.2.2.4.4. Configuração do Modelo Estrutural com Variáveis Compostas ... 140
5.2.3. ESPECIFICAÇÃO ... 144
5.2.3.1. Modelo de Mensuração... 144
5.2.3.1.1. Validade ... 146
5.2.3.1.2. Confiabilidade ... 150
5.2.3.2. Modelo de Fatores ... 151
5.2.4. IDENTIFICAÇÃO ... 152
5.2.5. MÉTODOS DE ESTIMAÇÃO ... 154
5.2.6. AVALIAÇÃO E REESPECIFICAÇÃO DO MODELO ... 158
5.2.7. EFEITO DIRETO,INDIRETO, E TOTAL ... 163
6. PROCEDIMENTOS EMPÍRICOS ... 164
6.1. SELEÇÃO DO SUJEITO ... 164
6.2. POPULAÇÃO E AMOSTRA ... 165
6.3. OQUESTIONÁRIO ... 167
6.3.1. INFORMAÇÕES GERAIS ... 167
6.3.2. PROCEDIMENTOS OBSERVADOS NA ELABORAÇÃO ... 169
6.3.3. OBSERVAÇÕES ADICIONAIS ... 172
6.4. ESCOLHA DA ESCALA DE MENSURAÇÃO ... 175
6.4.1. PONTO NEUTRO DA ESCALA LIKERT ... 178
6.5. EM BUSCA DA VALIDADE DE FACE E DA VALIDADE DE CONTEÚDO ... 179
7. ANÁLISE DOS RESULTADOS ... 193
7.1 DADOS GERAIS ... 193
7.2. SÉRIES LONGITUDINAIS ... 199
7.3. VIÉS DE NÃO-RESPONDENTES ... 204
7.4. VIÉS DE ACEITABILIDADE SOCIAL ... 207
7.5. SENTIDO DA RELAÇÃO DE ASSOCIAÇÃO DOS INDICADORES ... 209
7.6. MODELO ANALÍTICO FINAL ... 221
7.7. ANÁLISE DOS SUBMODELOS ESTRUTURAIS ... 227
7.8. CÁLCULO DOS COMPÓSITOS ... 232
7.9. VERSÕES PARCIMONIOSAS DO MODELO GERAL ... 234
7.10. EMPRESAS BENEFICIADAS E NÃO-USUÁRIAS –ANÁLISE DE GRUPO ... 250
7.11. PODER DO TESTE ... 252
7.12. EFEITOS DIRETOS E INDIRETOS ... 256
7.13. CARGAS FATORIAIS ... 260
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 266
8.1. CONCLUSÕES ... 267
8.1.1. COMPORTAMENTO POLÍTICO ... 267
8.1.2. RECURSOS ... 268
8.1.3. CAPACIDADES DINÂMICAS ... 268
8.1.4. POLÍTICA COMERCIAL ... 268
8.1.5. COMPORTAMENTO EXPORTADOR... 269
8.1.6. DESEMPENHO DAS EXPORTAÇÕES... 270
8.2. CONTRIBUIÇÕES TEÓRICAS E METODOLÓGICAS ... 275
8.2.1. TEÓRICAS ... 275
8.2.2. METODOLÓGICAS ... 280
8.3. IMPLICAÇÕES PRÁTICAS ... 283
8.3.1. POLÍTICAS PÚBLICAS ... 283
8.3.2. GESTÃO PRIVADA ... 285
8.4. LIMITAÇÕES DA PESQUISA ... 286
8.5. SUGESTÕES PARA ESTUDOS FUTUROS ... 288
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 292
GLOSSÁRIO ... 313
APÊNDICE I ... 324
APÊNDICE II ... 326
APÊNDICE III ... 331
APÊNDICE IV ... 337
APÊNDICE V ... 343
APÊNDICE VI ... 364
APÊNDICE VII ... 368
APÊNDICE VIII ... 372
APÊNDICE IX ... 375
APÊNDICE X ... 377
1.
Introdução
“[C]ontinuará a política social acadêmica, ignorando a evidência dos fatos, ... a sustentar a concepção de que a política estatal é capaz, graças a seu saber, de gerar políticas ‘mais eficientes’, ‘mais efetivas’, ‘mais adequadas’, ‘mais corretas’ ou mesmo ‘socialmente mais justas’ ?”. São “... as relações sociais de poder, de coerção e de ameaça, legal e politicamente sancionadas, bem como as oportunidades correspondentes da realização de interesses, que determinam o grau de ‘justiça social’ que a política social tem condições de produzir”.
Claus Offe1
Este capítulo versa sobre o problema de pesquisa que induziu o desenvolvimento desta tese. A partir do arcabouço teórico e da literatura acadêmica relativos às políticas públicas e, em particular, a política de incentivo às exportações, apresentaremos o contexto do qual emergiu o problema de pesquisa. O problema fundamental será apresentado em forma de indagação. Em conjunção, ofereceremos uma proposição, ou seja, uma resposta apriorística ao problema apresentado. Expostas a pergunta e a tese intuitiva ou resposta ex ante, a etapa seguinte consistirá na exposição dos objetivos, ou seja, dos passos necessários para o oferecimento de uma resposta, que, neste estudo, será construída a partir de evidências empíricas.
Em seguida, decomporemos a problemática imanente a esta tese em hipóteses de trabalho que nortearão a condução desta pesquisa. Isso feito, explicitaremos as delimitações, ou recortes analíticos, adotadas com vistas à consecução deste trabalho. E, ao final, discorreremos sobre a sua relevância e as contribuições vislumbradas de modo a justificarmos a própria concepção e desenvolvimento da presente tese.
1.1
Contextualização do Problema de Pesquisa
Os estudos dos resultados das políticas públicas podem ser desenvolvidos a partir de diversas perspectivas. Uma primeira abordagem consiste na determinação de critérios de avaliação, que podem compreender dimensões de eficiência, eficácia, efetividade, e outros conceitos de avaliação e análise concebidos para esse propósito. Por exemplo, na área educacional, a efetividade da política pública pode ser inferida a partir de índices de aprovação dos alunos em provas nacionais de ensino médio. No campo de pesquisa, a inferência pode ser
1
estimada a partir do número de patentes registradas ou do número de publicações editadas em revistas especializadas.
Há, também, a análise de políticas públicas, concebidas a partir de macroabordagens. Como exemplo, atinente ao tema desta tese – política de incentivo às exportações ou, genericamente, política comercial – podemos encontrar trabalhos que analisam essa política pública a partir de agregados macroeconômicos, tais como, o volume das exportações, saldo da balança comercial, ou crescimento do comércio internacional.
De acordo com uma outra vertente, os estudos das políticas governamentais são empreendidos a partir da interpretação das ações do Estado e de grupos de interesse. Podemos compulsar estudos elaborados sob o arcabouço das ciências políticas. Como, também, podemos nos deparar com análises essencialmente práticas. A partir da interpretação e associação de eventos patrocinados tanto por atores públicos como privados, são conjecturadas teses que se sustentam de modo idiossincrático, peculiares ao fenômeno em estudo, ou de forma mais resiliente, capazes de constituir um corpo teórico. Ilustrativamente, análises tópicas podem ser encontradas em estudos sobre o programa de desestatização brasileiro.
O estudo dessas e de outras temáticas, tais como a previdência social e a competitividade internacional da indústria nacional decorrente da abertura do mercado doméstico, pode, contudo, ser elaborado com maior densidade teórica e respaldo prático. Para tanto, o pesquisador deve articular conceitos teóricos relativos ao objeto de estudo, com outros referentes à práxis política, tais como grupos de interesse, canais de mediação política, e estratégias de barganha e negociação junto ao Estado.
seus recursos de poder político. Para tanto, é imprescindível que a análise de políticas públicas seja empreendida segundo a abordagem da economia política2.
Vamos espreitar, agora, a política brasileira de comércio exterior. No tocante aos instrumentos de financiamento da política comercial, os mecanismos públicos são utilizados, principalmente, por um pequeno número de grandes empresas localizadas em poucos setores econômicos, que exportam para o mercado hemisférico ocidental. Uma das explicações para esse padrão é que a dificuldade de acesso das micro e pequenas empresas – MPEs – às modalidades de promoção comercial decorre da inexistência de instrumentos de diversificação de risco, assim como, da existência de assimetrias informacionais, que inviabilizam a minimização dos problemas de seleção adversa e de risco moral3. Alega-se, também, que as pequenas firmas apresentam um perfil de baixa capacidade associativa sob a forma de cooperativas, alternativa existente para mitigar os problemas ligados aos seus tamanhos4. Uma outra razão pode ser encontrada nas características dos principais setores beneficiados, que apresentam longos ciclos de produção e comercialização.
Adicionalmente, devido ao fato dos mercados latino-americanos5 apresentarem maior risco comercial, a demanda por recursos públicos para a realização de exportações para esses países pode ser justificada devida à contração dos mercados privados. Há, também, indagações se os recursos públicos são, efetivamente, aplicados para alavancar e sedimentar as exportações nacionais, ou se são utilizados, apenas, para aumentar as margens de lucratividade do exportador. Em um outro ponto, relativo aos instrumentos de garantia e seguro de crédito às exportações, essas operações têm sido pouco utilizadas, inclusive pelas MPEs, que se deparam com um acesso restrito a essas operações. Essas evidências sugerem a existência de segmentação
2
Consentâneo o entendimento de Medeiros e Brandão (1990: 53) de que “... as políticas públicas operam na confluência de condicionantes propriamente estatais e condicionantes não propriamente estatais, inclusive condicionantes individuais, o que significa que as análises que procuram entender apenas os condicionantes estatais são parciais”.
3 Uma estrutura informacional assimétrica gera um problema de forma dual e temporalmente distinto: a primeira,
observada antes da conclusão da transação, que é expressa pelo termo de “seleção adversa”, e a segunda, verificada após a sua conclusão e denominada de “risco moral”. Para maiores detalhes, sugerimos ver Mishkin (1994).
4 “No caso brasileiro, [o] problema de opacidade das informações das MPEs é agravado pela informalidade sob a
qual a maioria delas funciona, que em muitos casos significa a sua própria sobrevivência. Nessas condições, o nível de risco dessas empresas se torna elevado, ou mesmo imensurável, ocasionando racionamento de crédito” (BLUMENSCHEIN e LEON, 2002: 204-205, 207).
5 As exportações com financiamento pós-embarque para a Associação Latino-Americana de Integração – ALADI, e
no mercado de crédito, garantia e seguro às exportações, característica que pode antagonizar com a principal razão pela qual o Estado cria mecanismos de fomento comercial, qual seja, aumentar as exportações.
Ressaltamos, porém, que não há consenso quanto aos objetivos dos programas de política comercial. Há prescrições distintas, algumas de caráter ecumênico, tais como, a busca pelo incremento da propensão a exportar6 das empresas exportadoras, e pelo aumento do valor agregado da pauta de exportações7. De outro modo, há sugestões de política seletiva, como, por exemplo, a ampliação da base de exportação nacional8, a partir da integração das grandes empresas com outras de menor porte9, ou, de modo diverso, a seleção de um número relativamente pequeno de empresas já internacionalizadas para a consolidação e ampliação de suas exportações. Há, também, proponentes que defendem a adoção da mesma prática, porém destinada a setores econômicos específicos (BARRETTO, 2002; BLUMENSCHEIN e LEON,
2002; CARVALHO e ROCHA, 2002; FERRAZ e RIBEIRO, 2002; FLEURY e al., 1981;
HORTA e SOUZA, 2000; MARKWALD e PUGA, 2002; 2002a; PEREIRA e MACIENTE, 2000; PINHEIRO e MOREIRA, 2000; ROCHA e CHRISTENSEN, 2002; VEIGA e IGLESIAS, 2002; 2002a).
Os estudos empíricos que analisam os fatores determinantes das exportações nacionais que foram elaborados ao nível de análise da firma, os quais podem subsidiar a formulação de nossa política pública de comércio exterior, são recentes no Brasil. Os trabalhos existentes são, essencialmente, de natureza interpretativa, e, em menor grau, explicativa, empreendidos a partir de modelos microeconométricos (ARAÚJO, 2005; CARNEIRO, 2002; FERRAZ e RIBEIRO, 2002; MARKWALD e PUGA, 2002; MIRANDA, 2001; MOREIRA, 2002; VEIGA e IGLESIAS, 2002). As possíveis causas para os problemas apontados são inferidas a partir da interpretação de dados agregados ou do comportamento das variáveis
6 Expressa pela razão entre as exportações e o faturamento total da firma. De acordo com Veiga (2002: 167), para as
empresas brasileiras, esse coeficiente é considerado alto, caso seja superior a 30%, e baixo se inferior a 5%.
7 A partir de dados de 1997 a 1999, os programas do BNDES-Exim aumentaram a propensão a exportar das MPEs e
das médias empresas em uma razão superior às grandes empresas (BLUMENSCHEIN e LEON, 2002).
8 A base exportadora de um país pode ser mensurada pela razão nº de empresas exportadoras / nº total de empresas.
Em 2000, menos de 0,8% das empresas brasileiras realizaram exportações (MARKWALD e PUGA, 2002a).
9
constituintes dos modelos econométricos. Como endosso, a meta-análise dos estudos brasileiros relacionados à exportação, desenvolvida por Rocha e Christensen (2002) explicita que nenhum dos métodos de análise10 apresentou um sistema de relações que integre simultaneamente as principais variáveis explicativas do comportamento exportador da firma nacional.
Esses pontos nos convidam a desbravar alguns caminhos ainda não percorridos pelos estudiosos da política pública brasileira de comércio exterior. Ressaltamos a necessidade de inserção de um ator político, a firma antropomorfizada, para descortinarmos a análise da política comercial sob a perspectiva da economia política. Vislumbramos, também, a pertinência de que a análise da política comercial contemple variáveis explicativas, intervenientes, e dependentes. Desse modo, a constituição de um sistema de inter-relações estruturais dos principais fatores condicionantes dessa política pública ampliará a nossa capacidade analítica.
A política comercial deve ser compreendida a partir de seus principais fatores constitutivos, sejam eles provenientes das ciências de gestão empresarial ou de gestão pública, sendo que essa última está atrelada às ciências políticas. Postulamos que o exame da política comercial deve ser empreendido tendo a firma exportadora como unidade de análise, e o desempenho de suas exportações como elemento essencial de estudo, haja vista que a implementação dessa política, malgrado os interesses do Estado, é – conforme o excerto de Claus Offe apresentado no início deste capítulo – induzida pelo interesse das empresas de incrementarem o desempenho de suas exportações.
1.2.
Problema de Pesquisa e Formulação da Tese
Com o objetivo de formularmos o problema e postularmos uma tese explicativa, apresentaremos os principais elementos de análise deste trabalho, quais sejam, a firma, as agências governamentais de fomento comercial, e os canais de veiculação de interesses privados junto ao Estado. Pretendemos analisar a política pública de comércio exterior brasileira entre 2002 e 2006, abarcando, inclusive, a sua economia política, cuja imanência presume a relação mútua entre a gestão empresarial e a prática política da empresa exportadora.
Com relação à firma, serão abordadas duas dimensões analíticas. Por um lado, a firma interpretada de acordo com a abordagem das ciências de gestão, visualizada em sua
10 Os métodos empregados nos 27 estudos analisados foram qualitativos, de estatística descritiva, estatística
dimensão econômica e empresarial privada. Por outro, a firma como um ente dotado de interesses e que é capaz de transitar pelos diversos espaços de interlocução política para a consecução de seus objetivos.
Sob a perspectiva de gestão, a firma será analisada a partir de seus recursos tangíveis e intangíveis, bem como, pela sua capacidade de assegurar competência continuada no mercado competitivo, ou seja, pela adoção de procedimentos internos que dificultam o processo mimético pelos concorrente e, por conseguinte, perenizam a sua diferenciação e competitividade. Essas capacidades são auferidas pelos procedimentos de acumulação de conhecimento da firma, pelas suas rotinas operacionais, e por suas práticas de disseminação de conhecimento interno.
Na ótica do economista político, a análise da empresa compreenderá o seu comportamento motivado pela busca de interesses. Essa busca pode compreender a sua participação em grupos de interesse. Esses grupos correspondem aos atores sociais que se unem em associações formais ou informais, com o propósito de participar e auferir vantagens nos processos decisórios de alocação e distribuição de recursos de políticas públicas.
Atinente às agências estatais, abordaremos a demanda por recursos federais destinados à promoção do comércio exterior. Os instrumentos oficiais que constarão de nosso trabalho são (i) as linhas de crédito operadas pelo BNDES, denominadas, BNDES-Exim; (ii) os Programas de Financiamento às Exportações – PROEX, cujo agente financeiro é o Banco do Brasil, que é executado em duas modalidades, quais sejam, Financiamento e PROEX-Equalização; (iii) os seguros de longo prazo efetuados pela Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação – SBCE; e (iv) a garantia de crédito fornecida pelo Fundo de Garantia para a Promoção de Competitividade – FGPC, cuja operacionalização é feita pelo BNDES.
Não abordaremos os recursos do Fundo de Aval – FAMPE11 – repassados pelo
SEBRAE12 para o Serviço Social Autônomo Agência de Promoção de Exportações do Brasil –
APEX-Brasil. Isto porque os programas comerciais de exportação dessa agência estão direcionados para microempresas e de empresas de pequeno porte – MPEs, essencialmente.
CHRISTENSEN, 2002: 115-118).
11
Fundo de Aval às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte.
12 “O Sebrae, Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (MPE), trabalha ... pelo desenvolvimento
Empresas de maior porte, também, podem ser beneficiadas, porém, nesses casos, deve haver comprovação de benefícios para as MPEs.
O terceiro elemento de análise são os canais de mediação política. Representam as
formas pelas quais os grupos de interesse interceptam a burocracia responsável pela formulação e implementação de políticas públicas do Estado. Correspondem, basicamente, (i) às instituições partidárias (e.g., associação a partidos políticos, financiamento de campanhas eleitorais), (ii) às associações corporativas e extracorporativas (e.g., corporações confederativas e federativas, associações setoriais, institutos), e (iii) aos mecanismos de side payments13 (instrumentos não-institucionais, tais como, o clientelismo, o corporativismo, e o lobbismo), que atuam nos órgãos responsáveis pelas funções executiva e legislativa do Estado. Não incluiremos a função judiciária exercida pelo Estado.
Sintetizando, o Estado dispõe de arranjos e agências institucionais como forma de mediação política com a sociedade civil. Por sua vez, o segmento empresarial da sociedade civil, aquele que é detentor das empresas, possui recursos e capacidades para a condução de suas atividades econômicas. As políticas públicas são a substantivação da oferta estatal ante as demandas sociais, que no campo do comércio exterior correspondem à política comercial. Essas demandas são veiculadas pelas firmas, individualmente ou mediante grupos de interesse, por meio dos canais de representação de interesses junto ao Estado. Em princípio, esses recursos públicos são direcionados para melhorar o desempenho exportador das empresas nacionais.
Uma vez feitas essas colocações, derivamos, a seguir, o problema de pesquisa que
orientará a condução desta tese: como os recursos e as capacidades da firma, por um lado, e a sua atuação política, individual ou sob a forma de grupos de interesse, por outro lado, condicionaram a política comercial brasileira e o desempenho das exportações de empresas domésticas entre 2002 e 2006?
Em consonância com o problema formulado, postulamos a seguinte tese, conjecturada ex-ante, a qual deverá ser corroborada ou refutada após a análise dos dados de pesquisa. Ela é assim sintetizada: a política comercial brasileira é caracterizada pela apropriação dos recursos públicos mais em função da capacidade de representação política da firma, nos
13 “[T]he… principle that is the centerpiece of side payments: an actor gives up value on one issue of lesser
canais de mediação de seus interesses junto ao Estado, do que em decorrência de seus recursos e capacidades empresariais e, por isso, não contribui de forma significativa para o incremento das exportações.
1.3.
Objetivos
O objetivo final desta tese é analisar a política pública de comércio exterior brasileira a partir dos principais fatores que influenciaram o desempenho de exportação das
firmas nacionais entre 2002 e 200614. Apresentaremos um modelo parcimonioso de relações de
dependência que inter-relaciona os principais fatores condicionantes do desempenho exportador da firma com o propósito de analisar a política comercial brasileira por duas perspectivas. Primeira, a gestão empresarial, denotada pelos recursos, capacidades, e pelo grau de comprometimento e experiência internacional da firma. Segunda, a economia política dessa política pública, que representa uma dimensão ampliada da gestão privada no espaço público, expressa pelo comportamento das firmas junto aos mecanismos de representação política.
Os objetivos intermediários são os passos necessários para o atendimento do objetivo final, qual seja, a resposta ao problema formulado. Deste modo, as principais partes constitutivas do presente estudo são: (i) perscrutação da literatura teórica e empírica das supostas variáveis componentes do modelo; (ii) identificação e conceituação das variáveis latentes, ou constructos, que sejam capazes de descrever e explicar a política comercial brasileira; (iii) identificação dos indicadores mensuráveis desses constructos; (iv) associação das variáveis latentes em forma de hipóteses de pesquisa; (v) arranjo de todas as variáveis relevantes em um modelo de análise; (vi) determinação de um método de análise; (vii) considerando a natureza quantitativa do método, elaboração e implementação de um questionário de pesquisa; e (viii) análise e interpretação dos dados, como, por exemplo, a significância estatística e prática dos parâmetros, e o ajuste do modelo aos dados empíricos.
A articulação dos conceitos sob a forma de construção de hipóteses permitirá analisarmos a condução da política comercial a partir da dinâmica econômica – forças
14
competitivas da firma – e política – busca de interesses lastreada em relações de poder. Dessa forma será possível compreendermos a política pública de comércio exterior, inclusive, segundo a perspectiva de economia política. Pretendemos, assim, efetuar uma análise mais extensiva e próxima ao mundo real, que conjuga negócios com política.
1.4.
Hipóteses de Pesquisa
Segundo Vergara (2004), as hipóteses estão associadas a pesquisas de vertente positivista, cuja validação das relações causais é feita, geralmente, por métodos estatísticos. Este estudo empregará uma abordagem quantitativa dos dados de pesquisa. A apresentação das hipóteses desta tese será feita de modo mais detalhado no capítulo 4, onde desenvolveremos, a partir de substratos teóricos e empíricos, os conceitos, os constructos, os indicadores de medição, e as interações entre os constructos, para a elaboração de nosso modelo de análise.
Anteciparemos de forma sinóptica a exposição do capítulo 4, com o propósito de assegurarmos a compreensão e fluência expositiva desta pesquisa. Apresentaremos, abaixo, a representação pictorial do modelo analítico e, de forma sintética, as suas hipóteses constitutivas.
FIGURA 1 – Modelo de análise simplificado da política comercial brasileira
Comportamento Político
(CP)
Recursos (RE)
Capacidades
Dinâmicas (CD)
Política Comercial
(PC)
Comportamento Exportador
(CE)
Desempenho das Exportações
(DE) H1
H2
H3 H4
H5
H6 H8
As seguintes hipóteses são derivadas, naturalmente, do modelo de pesquisa proposto, e deverão ser testadas com vistas à resolução do problema de pesquisa:
H1: o comportamento político da firma condicionou positivamente a utilização dos instrumentos de política comercial;
H2: os recursos da firma condicionaram positivamente a utilização dos instrumentos de política comercial;
H3: as capacidades dinâmicas da firma condicionaram positivamente a utilização dos instrumentos de política comercial;
H4: os recursos da firma condicionaram positivamente o seu comportamento exportador;
H5: as capacidades da firma condicionaram positivamente o seu comportamento exportador;
H6: os instrumentos de política comercial do Estado condicionaram positivamente o comportamento exportador da firma;
H7: o comportamento exportador da firma condicionou positivamente o desempenho de suas exportações; e
H8: os instrumentos de política comercial do Estado condicionaram positivamente o desempenho das exportações da firma.
1.5.
Delimitação do Estudo
A análise do comportamento dos atores sociais, representados pelas firmas, e de seus grupos de interesse na condução de suas atividades exportadoras requer que sejam mitigados os efeitos de eventuais mudanças nos arranjos institucionais que orientaram a política pública de comércio exterior brasileira. Isto porque a identidade dos atores advém de sua interação com essas instituições, assim como, com os demais agentes societais (MAINWARING, 2001).
E, qual o porto seguro contextual dos níveis de análise supra-empresarial ou sobrejacente ao nível da firma? Esse contexto de relativa estabilidade dos elementos de natureza internacional, regional, e setorial ou industrial, pode ser observado no Brasil a partir do final da década de 1990, quando foram consolidados a retórica neoliberal da globalização, o arrefecimento das crises financeiras, o escopo do fórum multilateral de comércio, os principais blocos econômicos, e a implantação de uma nova agenda pública, alternativa ao modelo de desenvolvimento baseado na industrialização por substituição de importações. Essa agenda pode ser evidenciada pela abertura comercial15, pela flexibilização da conta de capital, pela desestatização, pela desregulamentação e estabilização econômica, e pela reorganização industrial, com a recomposição da propriedade das empresas16, e, principalmente, pela reforma do sistema público de crédito, garantia, e seguro às exportações (BLUMENSCHEIN e LEON, 2002; CARVALHO e ROCHA, 2002; COUTINHO e FERRAZ, 2002; DINIZ, 1993; DINIZ e BOSCHI, 2004; PEREIRA e MACIENTE, 2000; VEIGA, 2002). O recorte temporal deste estudo, o período de 2002 a 2006 (últimos cinco anos completos antecedentes da pesquisa de campo), esteve inserido no espaço temporal que abarcou a cristalização de um pano de fundo institucional, estruturado, fundamentalmente, na consolidação dos instrumentos de fomento do comércio exterior, e na sedimentação da política cambial de taxas flutuantes.
Escolhido o pano de fundo e o período da contracena, delimitaremos, agora, o palco da apresentação, qual seja, o Brasil. Enfatizamos que o objeto de análise é a política comercial brasileira, ou seja, uma política pública doméstica de natureza econômica. Apesar das constrições sub-regionais, regionais, e internacionais – e.g., MERCOSUL, as negociações, então envolvendo a constituição da ALCA, e as regras tuteladas pela Organização Mundial do Comércio – a sua formulação e implementação, bem como a atuação dos principais agentes sociais – a firma, os grupos de interesse, e a burocracia estatal – ocorrem dentro do território nacional. Não serão especificadas regiões ou estados nacionais, isto é, a dimensão espacial contempla a trama dessa política pública em todo o território nacional, independente de uma determinada região ou de um estado federativo específico, malgrado reconheçamos a afluência econômica da Região Sudeste, e do Estado de São Paulo, em particular.
15 O nível médio ponderado de proteção efetiva (proteção tarifária proporcionada ao valor agregado internamente) do
mercado doméstico, em 1988, era de 46,8%; em 1994, foi reduzido para 12,3% (VEIGA, 2002: 157).
16 Essa recomposição foi evidenciada pelo “... grande número de falências, fusões e aquisições, que levou ao
Por fim, as personagens. O foco principal recairá sobre as firmas produtoras e exportadoras brasileiras de bens produzidos a partir de processos industriais. O comportamento das firmas de atividades econômicas que prescindam de plantas industriais, tais como, agricultura extrativa, o comércio, e os serviços, não constará deste estudo. Empresas que sejam, apenas, comerciais exportadoras e trading companies tampouco farão parte de nosso espaço amostral. Em suma, nossa amostra compreenderá as maiores firmas brasileiras produtoras e exportadoras de bens processados industrialmente, independente do setor de atividade econômica.
Com relação à política comercial, englobaremos os programas de financiamento BNDES-Exim, PROEX-Financiamento, e PROEX-Equalização; a garantia do FGPC e o seguro prestado pela SBCE. Conforme mencionado anteriormente, não abordaremos a garantia do FAMPE no contexto dos programas de promoção comercial conduzidos pelo APEX-Brasil, porquanto seus benefícios são quase que exclusivamente direcionados para MPEs. Algumas políticas públicas capazes de influenciar o desempenho das exportações das empresas, como, por exemplo, investimentos em infra-estrutura, incentivos fiscais, e programas de produtividade e qualidade industrial serão abrangidas, tangencialmente, apenas17. Por fim, variáveis relevantes que podem condicionar o desempenho exportador, tais como os agregados macroeconômicos, as moedas estrangeiras e suas paridades, e o crédito internacional, não serão apreciados.
1.6.
Relevância do Estudo
A temática sobre política comercial ocupa lugar central nas discussões referentes à necessidade do elevar significativamente as exportações brasileiras, cujo propósito perpassa o objetivo da geração de superávits comerciais. Há outras finalidades mais substantivas, que para sua efetivação dependem da consecução daquele objetivo (elevação das exportações), como, por exemplo, o aumento do nível de abertura econômica, mediante a elevação das importações, o estímulo à concorrência, o aumento da eficiência e produtividade e, por fim, a superação definitiva do anacrônico modelo de industrialização por substituição de importações. A adoção dessas medidas econômicas viabilizaria a elevação do bem-estar social da população brasileira (PINHEIRO, 2002). Deste modo, a ênfase é transferida da gestão de barreiras comerciais à
17 “[É] relevante sublinhar que as políticas de competitividade são complexas”. “Não são factíveis sem uma elevada
entrada de bens e serviços estrangeiros, então, prevalecente no modelo substitutivo das importações, para a geração de condições indutoras das exportações. Nessa diretriz, emerge, naturalmente, a importância da política pública de promoção comercial.
Contextualizada a relevância temática, procuraremos, agora, ressaltar a importância particular deste trabalho. Para tanto, posicionamo-nos em duas vertentes distintas. Inicialmente, discorreremos sobre (i) a insuficiência de estudos de campo e de arcabouços teóricos sobre a política comercial; e (ii) a existência de uma lacuna entre trabalhos empíricos que conjugam os campos de conhecimento das ciências de gestão privada, por um lado, e da administração pública e das ciências políticas, por outro.
Subseqüentemente, apresentaremos as principais contribuições teóricas e práticas esperadas por esta tese. Ressaltaremos três contribuições teóricas, quais sejam, (i) o desenvolvimento de um modelo analítico da política comercial brasileira; (ii) a inserção, nesse modelo, de um componente com o objetivo de capturar as capacidades da firma; e (iii) a efetuação da análise segundo a práxis política, traduzida pela atuação individual das firmas e de grupos de interesse empresariais junto às instâncias estatais com vistas à obtenção de recursos públicos oriundos da política de comércio exterior. Com relação às contribuições práticas, distinguiremos as contribuições para o gestor privado e o gestor público.
1.6.1. Rarefação de Estudos e Lacuna Empírica
Há uma escassez de estudos de comércio internacional que analisam a política comercial per se. A maior parte dos estudos conexos existentes associa, apenas, o impacto empreendido pela política comercial com o marketing internacional da firma. Czinkota (1999) observa que, no período de 1993 a 1997, apenas 5,2% dos artigos publicados no Journal of International Marketing abordaram política comercial. Esse percentual decresceu para 2,4%, quando considerado o levantamento realizado, entre 1987 e 1997, pelo European Journal of Marketing. E, nessa parcela, predominavam os trabalhos que analisavam os efeitos que as mudanças na política comercial empreendiam na estratégia de marketing das empresas. Essa mesma carência de pesquisa é constatada na discussão acerca da efetividade da política comercial
para as empresas exportadoras (KOTABE e CZINKOTA, 1992; LAGES e LAGES, 2004; LAGES e MONTGOMERY, 2001; SHOHAM, 1998).
Igualmente frugal, são os estudos empíricos que abrangem países de economias menos desenvolvidas (LEONIDOU e KATSIKEAS, 1996). Katsikeas (1994) observa que o conhecimento da capacidade competitiva da firma no comércio internacional é relevante para a formulação e implementação de programas públicos de promoção comercial. Inobstante, escassos são os trabalhos que associam políticas comerciais e competitividade das firmas. Com relação à práxis brasileira, o pequeno número de firmas exportadoras, a baixa diversificação da pauta de exportação de produtos manufaturados e a penetração superficial nos mercados externos não é compatível com a envergadura da indústria nacional, incongruência essa que demanda o
desenvolvimento de estudos para a compreensão desse fenômeno (ROCHA et al., 2002).
Ainda na mesma vertente, existem poucos estudos que sintetizem os diversos conceitos, os distintos desenhos teóricos, as diferentes concepções estruturais e as múltiplas metodologias empregadas nos trabalhos empíricos de comportamento da firma em suas atividades de exportação. Leonidou e Katsikeas (1996) sugerem, em sua meta-análise, que a complexidade, a multidimensionalidade, e a dinamicidade do setor exportador são possíveis causas explicativas para a escassez de estudos científicos acerca do comportamento exportador da firma. Complementam que a carência de teorias explicativas se deve, também, à inexistência de coleta horizontal de dados. De modo análogo, Dhanaraj e Beamish (2003), também, constataram uma lacuna de relações causais capazes de explicar o comportamento exportador da empresa.
Carência análoga é observada por Souza (1998), que salienta que o estudo dos processos e ações coletivas dentro das instituições políticas representa uma linha de pesquisa pouco explorada no campo da administração pública. A autora enfatiza a necessidade de desenvolvimento de estudos científicos sobre o processamento de interesses individuais e grupais, bem como sobre a negociação e tramitação desses interesses nas instâncias de mediação política. Por fim, uma lacuna adicional provém exatamente do objeto desta pesquisa. Trabalhos científicos acerca de políticas públicas sociais são freqüentes, entretanto há uma rarefação de estudos de campo sobre políticas públicas econômicas.
suas formulações e implementações sejam politicamente viáveis, também. Nesse diapasão, Guedes (2000) observa que há temáticas em que não é possível dissociarmos questões políticas daquelas de natureza econômica18. Caso contrário, consideraríamos um desses campos de conhecimento, Ciências Políticas ou Economia, epifenomenal, que só seria observado mediante reflexos produzidos a partir do outro campo.
É neste contexto que visualizamos uma lacuna na literatura acerca de políticas públicas e, em especial, nos estudos sobre a política comercial brasileira: a paradoxal vacuidade da dimensão política na análise de uma política pública econômica. Parece haver uma aparente incompatibilidade de se conjugar elementos de natureza empresarial e práxis política para o exercício de compreensão da política comercial brasileira. Isto é, o epicentro analítico ou enfatiza aspectos gerenciais privados ou aborda rationales políticas, ao invés de celebrar uma comunhão entre ambos.
1.6.2. Contribuições Teóricas e Metodológicas Esperadas
Discorreremos, agora, sobre a relevância deste estudo a partir de uma segunda
vertente, qual seja, as suas possíveis contribuições. Iniciaremos pela importância de estudar uma política de governo a partir da configuração de um modelo de análise. Observamos que no desenvolvimento deste item, imiscuímos contribuições teóricas e metodológicas imanentes ao próprio conceito de modelo.
A ausência de trabalhos científicos que articulem, de forma associativa, diferentes constructos, limita a capacidade explicativa do objeto sob exame, em particular, da política comercial. E, por conseguinte, como lembra Souza (1998), restringe que a análise dos fatos e dos eventos prossiga para além das circunstâncias que os motivaram. A articulação de elementos fundamentais para a compreensão da política comercial brasileira, consubstanciada na forma de um modelo analítico objetiva contribuir para a compreensão dessa política. Dito de outra forma, a constituição de modelos de presunção explicativa permite que a avaliação de políticas públicas não fique circunscrita a exames estáticos de indicadores de eficiência, eficácia, efetividade, e outros parâmetros de avaliação que não são capazes de explicar os resultados das políticas públicas a partir da decomposição de seus principais fatores condicionantes.
18 Guedes (2000) salientou que, apesar do foco nos arranjos políticos e econômicos, o estudo da economia política
Os estudos relativos à política comercial que utilizam modelos econométricos não utilizam técnicas estatísticas que associam múltiplas variáveis de análise em um sistema de inter-relações que permita, além das associações diretas, a constituição de inter-relações intervenientes. Ou melhor, esses modelos não são desenhados de modo que uma determinada variável possa ser identificada e compreendida como elemento mediador da influência de uma variável sobre uma outra, com a qual a primeira não está diretamente associada. Acreditamos que, somente a partir da identificação de um conjunto de relações mais amplas entre as variáveis é possível elastecermos a compreensão das políticas públicas.
O esboço de um sistema de inter-relações possibilitará uma análise mais acurada do nosso objeto de análise. Entendemos ser necessário construir um esboço, a partir de arcabouços teóricos e estudos empíricos existentes, que identifique as propagações dos efeitos de uma variável em um determinado campo de atuação. Esses efeitos podem ser diretos, indiretos ou mediadores, ou mesmo, bidirecionais. Esse sistema relacional, fundamentado a partir de substratos teóricos, é denominado de estrutura de associações19. Há, aqui, uma crença ontológica e epistemológica de que a estrutura condiciona o comportamento de um agente social, inclusive aquele transfigurado em firma exportadora.
Os estudos de políticas públicas são elaborados ora a partir de interpretações de acontecimentos, ora com base em indicadores de aferição de eficiência, eficácia, efetividade e dimensões congêneres. Tais indicadores ofuscam as relações de interação existentes entre as variáveis significativas. Há, portanto, um problema analítico, no sentido cartesiano, propriamente dito20.
Não são elaboradas conjecturas acerca dos principais fatores condicionantes do resultado de uma política pública. Nos estudos citados anteriormente, levantamentos empíricos de inúmeros indicadores podem ser observados. Contudo, eles não são devidamente organizados e associados nem em termos de variáveis manifestas representativas, tampouco em variáveis latentes ou constructos, impossibilitando, por conseguinte, um mapeamento da estrutura de
19 “A estrutura tem causas, sem dúvida, mas é uma condição: é uma circunstância de que o fenômeno sociocultural
depende, de tal maneira que se a estrutura está ausente ou suprimida o fenômeno também estará” (THIRY-CHERQUES, 2004: 233).
20 Adotamos uma postura mais conservadora, pois este estudo consiste em um projeto analítico e não dialético.
relações entre as variáveis, as quais supostamente condicionam direta ou indiretamente as demais variáveis relevantes de estudo.
Considerações acerca dos principais conceitos e constructos a serem analisados e como eles estão associados entre si são rarefeitas. A fortiori, esforços de teorização permanecem, muitas vezes, no campo da subjetividade. Para a mitigação desse cenário que abrange tanto a dimensão teórica da academia como a práxis da administração pública, é necessário um maior rigor analítico que permita a compreensão de uma política pública a partir de seus principais elementos de estudo.
Especificamente, em relação ao modelo analítico, entendemos haver dois aspectos relevantes. O modelo de estudo será analisado segundo uma abordagem quantitativa. Utilizaremos o método de equações estruturais e a análise das informações será lastreada estatisticamente. Variáveis não observacionais, chamadas constructos, serão concebidas e variáveis observacionais, ou indicadores, serão identificadas para mensurá-los.
Primeiro aspecto. Há casos que, supostamente, os indicadores constituem os constructos, como por exemplo, a política comercial. Eles são denominados indicadores formativos ou causais. Por outro lado, podemos pressupor outros casos, em que o constructo condiciona o comportamento dos indicadores de medição, como por exemplo, o comportamento político da empresa. São indicadores refletidos ou de efeito. A metodologia para este último caso está bastante desenvolvida e disseminada em vários programas computacionais. O mesmo não ocorre quando tratamos de indicadores formativos dos constructos.
Pesquisando toda a bibliografia sobre desempenho e, em especial, desempenho das exportações, identificamos apenas um trabalho que aborda a questão de constituição de modelos com indicadores formativos – Diamantopoulos (1999). Mesmo assim, esse estudo, apenas critica modelagens incorretamente concebidas por outros autores, e sugere novas formatações consentâneas com os estudos metodológicos existentes sobre modelos estruturais, sem, contudo, operacionalizá-las.
Segundo aspecto. Enfatizamos que este estudo é de natureza confirmatória. Todos os trabalhos empíricos, com o devido respaldo teórico, desenvolvidos em sistemas confirmatórios de equações estruturais, e que contribuíram para o desenho de nosso modelo foram concebidos
