Análise de Política Pública

As políticas públicas52 desenvolvidas pelo Estado podem ser analisadas segundo diversos critérios. Os principais critérios utilizados e suas definições sumárias são: (i) eficácia: cumprimento das metas do programa; (ii) eficiência: melhor relação custo/benefício; (iii) economicidade: minimização dos custos do programa; (iv) efetividade: externalidades positivas do programa; (v) análise custo-efetividade: custo de oportunidade; (vi) equidade: distribuição dos benefícios condizente com as necessidades; revela as desigualdades e as concentrações de recursos de poder; (vii) satisfação: atitude do usuário quanto à qualidade do programa; e (viii) sustentabilidade: capacidade de continuidade dos efeitos alcançados após o término do programa (COSTA e CASTANHAR, 2003; WHOLEY et al., 1989).

Prima facie, qualquer política pública, inclusive a política comercial, poderia ser avaliada a partir de tais critérios. Entretanto, a implantação de um eficiente processo de avaliação de agências e programas governamentais requer (pelo menos), previamente, (i) um trabalho de coordenação entre as diversas agências e órgãos encarregados da implementação de um determinado programa público com vistas a obter uma convergência de estratégias de atuação; (ii) o estabelecimento de prioridades de itens de avaliação; (iii) estudos de implementação; (iv) coleta de informações de diversas fontes; (v) envolvimento e participação dos formuladores das políticas públicas e gestores de órgãos e programas de governo; e (vi) busca de consenso com os gestores e demais membros responsáveis pela implementação das políticas públicas sobre a coleta de dados, a medição e a definição dos indicadores, que reflitam as características principais dos programas e dos potenciais beneficiários (WHOLEY et al., 1989).

De fato, para que a avaliação dos resultados dessas políticas seja bem sucedida, é necessário que sejam observados procedimentos nas etapas de planejamento, execução e

51 _{“[M]ecanismos de controle das políticas governamentais, ou seja, fortalecendo os mecanismos garantidores da}

responsabilização pública dos governantes diante da sociedade e de outras instâncias de poder” (DINIZ, 2007: 23-

24).

52 _{Há diversas teorias concernentes ao estudo das políticas públicas. Algumas teorias de formulação e implementação}

de políticas públicas são a escolha racional (abrange a teoria dos jogos e a teoria da escolha pública), o incrementalismo, o ciclo da política, a análise de sistemas, a política da burocracia, o processo organizacional, a escolha pública, o neocorporativismo, o neokeynesianismo, o novo institucionalismo, e os processos e ações coletivas (SOUZA, 1998).

controle53, tais como, por exemplo: a identificação prévia do stakeholders; o levantamento das necessidades de informações desse público; a implantação de grupos de trabalho envolvendo os grupos de interesse e os gestores públicos; a definição dos critérios, indicadores de avaliação, e metas; a coleta de dados; a apreciação dos resultados por especialistas; a implantação de sistemas de incentivo para o cumprimento dos objetivos; a elaboração de relatórios técnicos; e a disseminação das análises e conclusões para os stakeholders (WARGO, 1989; WHOLEY et al., 1989).

A definição de critérios e a constituição de medidas de indicadores evidenciam a abordagem quantitativa no processo de avaliação de políticas públicas. Contudo, a diversidade de fontes de dados e as dificuldades de mensuração constituem obstáculos ao método quantitativo de avaliação54 _{(HIBBERT, 1998). A utilização de avaliação qualitativa pertine caso o objetivo seja}

investigar as experiências e compreender a realidade factual inerente à formulação e implementação de políticas e programas governamentais. Sua importância é acentuada quando não há negociações prévias entre formuladores, gestores e avaliadores de políticas públicos e, a

fortiori, não existem critérios, indicadores nem padrões de avaliação. Portanto, melhores avaliações são obtidas por intermédio da combinação da metodologia quantitativa com a avaliação qualitativa, permeadas pelos diálogos entre os principais atores, dentre os quais, os beneficiários efetivos e potenciais (MOTTA, n.d.).

Nas situações, em que os efeitos externos – compreendidos como os níveis de assistência auferidos e as oportunidades de poder dos grupos sociais – não estão claramente regulamentados, os impactos da política pública são resultantes dos conflitos sociais. Nesse caso, cabe ao Estado determinar o fórum, o momento de discussão, e a delimitação temática, bem como fixar as regras do jogo, que serão influenciadas pelas posições de poder dos grupos societais interessados.

Nesse diapasão, Offe (1984; 1994) preleciona que há duas modalidades de racionalidade política. A primeira consiste em um sistema de baixo grau de institucionalização dos grupos de interesse. Nesse caso, há possibilidade de adoção de políticas intervencionistas

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Wargo (1989) designou três fases de avaliação, a saber, planejamento, condução, e disseminação de resultados. De fato, os três eixos fundamentais de uma política pública, quais sejam, formulação, implementação, e avaliação (controle e monitoramento) representam um modelo circular em que esses eixos são recursivos entre si.

54 _{Hibbert (1998: 474) mencionou cinco grandes áreas que dificultam uma avaliação mais precisa: “... absence of}

precise targets; lack of statistics or details; flow of program results from numerous actions; use of information from a variety of sources; and difficulty in measuring results of a general nature”.

estatais ativas, de natureza conjuntural, decorrente de um quadro político pluralista. Na segunda, existe uma maior tessitura institucional, que tende à adoção de políticas reguladoras de preservação do arranjo de representação de interesses e dos mecanismos de resolução de controvérsias. Muitas vezes, essa situação, pode resultar em um desenlace desfavorável para as categorias profissionais menos organizadas politicamente.

Assim, a partir desses posicionamentos menos funcionalistas, mais qualitativos e, principalmente, que priorizam a atuação dos grupos de interesse na condução de políticas públicas, abordaremos a perspectiva de análise em gestação neste trabalho, qual seja, o estudo da política de incentivos do comércio exterior brasileiro, sob o enfoque da economia política. O estudo da economia política abrange duas grandes temáticas: (i) processos de crescimento e desenvolvimento para mitigação das desigualdades sociais; e (ii) conflito dos grupos de interesse, conduzidos pelas relações de poder, coerção e hierarquia.

Esta segunda temática é consentânea com o presente estudo, em que as desigualdades de poder e as relações de dominação e subordinação são explicadas a partir das restrições de acesso e da distribuição iníqua dos recursos econômicos devido às dotações de recursos de poder distintas dos atores societais (MOHUN, 1996). Equivale ao que Dahl (1991) denomina de ‘antinomia de Rousseau’, em que os interesses de entidades associativas são interpretados como interesses nacionais por essas entidades, e, por outro lado, são considerados interesses particulares pela sociedade global. Portanto, a promoção de políticas públicas constitui um problema político55_.

A política pública não pode ser visualizada de maneira acrítica, ou melhor, descontextualizada da dinâmica dos recursos de poder que a impulsiona. Essa assertiva adquire, ainda, maior relevo nas situações em que inexistem critérios explícitos de avaliação de uma política pública. A política comercial brasileira compõe uma dessas situações.

Neste capítulo, procuramos apresentar os corpos teóricos dos diversos campos de estudo em que se subdivide esta tese. Visamos, também, identificar aquelas correntes que

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Dahl (1991: 348) reportou aos estudos de Jean Jacques Rousseau sobre economia política, extraindo o seguinte trecho desse célebre filósofo político: “Todas las sociedades políticas se componen de otras sociedades más

pequeñas de diferentes tipos, cada uma de las cuales tiene sus propios intereses y axiomas ... La voluntad de estas sociedades particulares tiene siempre dos referentes: para los miembros de la associación, es la voluntad general, pera la sociedad global, es uma voluntad privada, y muy a menudo se descubre que em el primer aspecto es virtuosa, y viciosa en el segundo”.

convergem para as premissas enunciadas no início deste capítulo. Elas constituem a estrutura conceitual e teórica de nosso trabalho, sobre a qual desenvolveremos as atividades de pesquisa. Essa coesão ocorre em torno da unidade de análise que é focada na firma – e não no mercado – e nos conceitos de interesse, coalizão, recursos de poder, comportamento utilitarista, competição, aprendizagem, mudança, e incerteza.

O conjunto das teorias que irá dar lastro à metodologia de pesquisa desta tese está disseminado na literatura especializada. Entretanto, as teorias relativas ao Estado e os conceitos relativos à sociedade civil não possibilitam a operacionalização de instrumentos de coleta de nossa pesquisa. A interação entre o Estado e a sociedade civil, destacando o empresariado como núcleo dessa última instituição, deve ser contextualizada para a realidade brasileira. Dessa forma, poderemos identificar os principais canais de mediação existentes entre ambos. Com esse objetivo, desenvolveremos, no capítulo seguinte, a evolução histórica do Estado nacional e da classe empresarial brasileira, entidade antropomorfizada da firma, destacando as formas de interlocução desenvolvidas entre esses dois atores políticos.