COMPETITIVIDADE DA PRODUÇÃO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO BRASIL
Tese apresentada à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exi-gências do Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada, para obtenção do título de “Magister Scientiae”.
VIÇOSA
Ficha catalográfica preparada pela Seção de Catalogação e Classificação da Biblioteca Central da UFV
T
Ferreira Neto, José, 1978-
F383c Competitividade da produção de cana-de-açúcar no 2005 Brasil. / José Ferreira Neto. - Viçosa: UFV, 2005.
xiv, 87f : il. ; 29cm.
Inclui apêndice.
Orientador: Marília Fernandes Maciel Gomes. Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Viçosa.
Referência bibliográfica: f. 77-82
1. Cana-de-açúcar – Produtividade – Aspectos econômicos. 2. Cana-de-açúcar – Mercado. 3. Matriz de análise política. I. Universidade Federal de Viçosa. II.Título.
JOSÉ FERREIRA NETO
COMPETITIVIDADE DA PRODUÇÃO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO BRASIL
Tese apresentada à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exi-gências do Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada, para obtenção do título de “Magister Scientiae”.
APROVADA: 31 de março de 2005.
José Luís dos Santos Rufino João Eustáquio de Lima
Sônia Maria Leite Ribeiro do Vale Antônio Carvalho Campos (Conselheiro)
À minha amada Márcia.
AGRADECIMENTO
A Deus, pela vida.
Aos meus pais, Jorvino e Eni, pelos ensinamentos e sábios conselhos, pelo apoio e pela confiança em mim depositada. Aos meus irmãos, Eduardo e Rafael, pelos momentos de alegrias e de amizade.
À minha noiva Márcia, que, com paciência, me apoiou e incentivou, suportando a distância e, muitas vezes, a minha ausência.
A todos os meus familiares, pelo apoio, pelo incentivo e por apostar e acreditar, de forma ímpar, nessa realização.
À minha orientadora Marília Fernandes Maciel Gomes, pela orientação, pela paciência, pelo apoio, pela confiança e, principalmente, pelo aprendizado, essenciais à realização deste trabalho.
Aos meus conselheiros, Dr. Antônio Carvalho Campos e Dr. Brício dos Santos Reis, pela leitura cuidadosa e pelas valiosas sugestões.
Aos professores Dr. José Luís dos Santos Rufino, Dr.a Sônia Maria Leite Ribeiro do Vale e Dr. João Eustáquio de Lima, pelas contribuições e pela participação na banca examinadora.
Aos funcionários do DER, pela amizade e pela disposição em ajudar-me. Em especial, à Graça, que participou de forma ativa em todos os momentos do curso, demostrando, além da amizade, muita eficiência e competência.
À Patrícia Rosado, pelas valiosas contribuições, pelas informações, sugestões e críticas.
Aos amigos de república (Eduardo, Éder, Cristiano, Adelson e Sílvio), pela paciência e pela amizade, que contribuíram para que esta minha passagem por Viçosa fosse inesquecível.
À turma de Mestrado em Economia Aplicada/2003, que enriqueceu tanto a minha formação quanto a minha dissertação.
À Coordenação de Aperfeiçoamento do Pessoal de Nível Superior (CAPES) e ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), pela bolsa de estudo.
À cidade de Viçosa e à UFV, por todos os momentos bem “vividos”. Finalmente, a todos que, de alguma forma, contribuíram para que esta etapa fosse vencida.
BIOGRAFIA
ÍNDICE
Página
LISTA DE QUADROS ... viii
RESUMO ... x
ABSTRACT ... xiii
1. INTRODUÇÃO ... 1
1.1. Considerações iniciais ... 1
1.2. O problema e sua importância ... 5
1.3. Objetivos ... 8
2. EVOLUÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DA PRODUÇÃO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO BRASIL ... 9
2.1. A evolução da agroindústria canavieira ... 9
2.2. A cana-de-açúcar no contexto mundial e nacional ... 22
2.3. Sistemas de produção ... 32
Página
3.1. Referencial teórico ... 37
3.2. Modelo analítico ... 42
3.2.1. Considerações preliminares ... 42
3.2.2. Operacionalização do modelo ... 43
3.3. Fonte de dados e procedimento metodológico ... 47
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 49
4.1. Transferências financeiras ... 50
4.1.1. Transferências financeiras associadas ao preço do produto .... 50
4.1.2. Transferências financeiras associadas aos preços dos insumos comercializáveis ... 55
4.1.3. Transferências financeiras associadas aos preços dos fatores domésticos ... 57
4.1.4. Transferências financeiras associadas à lucratividade ou transferências líquidas ... 59
4.2. Indicadores de competitividade privados e sociais ... 60
4.3. Análise de sensibilidade ... 67
4.3.1. Variação na taxa de câmbio ... 67
4.3.2. Variação no fator de conversão ... 69
5. RESUMO E CONCLUSÕES ... 71
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 77
LISTA DE QUADROS
Página
1 Evolução da produção, da produtividade e da parcela de merca-do nos principais países produtores de cana-de-açúcar, nos anos
de 1994 e 2003 ... 23 2 Evolução da produção, da área colhida e da produtividade de
cana-de-açúcar no Brasil, de 1993 a 2004 ... 24 3 Produção, área colhida e produtividade da cana-de-açúcar nas
grandes regiões produtoras brasileiras, de 1995 a 2003 ... 26 4 Produção de cana-de-açúcar nos cinco maiores estados
produto-res brasileiros, de 1995 a 2003 (em mil toneladas) ... 27 5 Exportações brasileiras de açúcar e principais países de destino,
de 1998 a 2003 (em toneladas) ... 29 6 Exportações brasileiras de álcool, de 1998 a 2003 (em
tonela-das) ... 31 7 Matriz de análise política simplificada ... 44 8 Matriz de análise política para cana-de-açúcar em São Paulo,
Página
9 Coeficientes de lucratividade da produção de cana-de-açúcar nos estados de São Paulo, Paraná, Minas Gerais e Pernambuco,
em 2004 ... 61 10 Análise da sensibilidade dos indicadores da MAP, dada uma
variação de 10% na taxa de câmbio nominal (R$/US$), para produção de cana-de-açúcar nos estados de São Paulo, Paraná,
Minas Gerais e Pernambuco, em 2004 ... 67 11 Análise da sensibilidade dos indicadores da MAP, dada uma
variação de 10% nos fatores de conversão, para produção de ca-na-de-açúcar nos estados de São Paulo, Paraná, Minas Gerais e
Pernambuco, em 2004 ... 69 1A Custo de produção de cana-de-açúcar em Pernambuco, em 2004 84 2A Custo de produção de cana-de-açúcar em São Paulo, em 2004 ... 85 3A Custo de produção de cana-de-açúcar em Minas Gerais, em
RESUMO
FERREIRA NETO, José, M.S., Universidade Federal de Viçosa, março de 2005.
Competitividade da produção de cana-de-açúcar no Brasil. Orientadora: Marília Fernandes Maciel Gomes. Conselheiros: Antônio Carvalho Campos e Brício dos Santos Reis.
ABSTRACT
FERREIRA NETO, José, M.S., Universidade Federal de Viçosa, March 2005.
Competitivity of sugarcane production in Brazil. Adviser: Marília Fernandes Maciel Gomes. Committee Members: Antônio Carvalho Campos and Brício dos Santos Reis.
1. INTRODUÇÃO
1.1. Considerações iniciais
O advento da globalização e a formação de blocos econômicos vêm causando grandes transformações no comércio internacional. Com a globalização da economia, intensificou-se a competitividade entre os mercados, o que passou a exigir, cada vez mais, a adequação destes às transformações ocorridas.
Esse novo mercado passou a exigir o conhecimento das transformações estruturais e do comportamento dos fatores de produção, como capital, trabalho, terra e tecnologia. Tais transformações orientarão, politicamente, como cada estado membro deverá explorar suas vantagens comparativas e competitivas no mercado internacional.
Segundo HENZ (1995), o processo de integração exige que as unidades de produção se ajustem ao novo cenário e pode provocar aumento na competitividade de alguns setores, de forma dinâmica e natural, embora possa implicar altos custos para outros. Diante de um processo de integração, o país que possuir maior competitividade poderá ter expansão na demanda de seus produtos e, conseqüentemente, crescimento na quantidade líquida exportada.
políticas macroeconômicas e setoriais entre os estados-membros, geradas pelas políticas fiscal, monetária, cambial, agrícola e industrial implementadas (ZYLBERSTAJN e FARINA, 1991).
A agricultura brasileira, um dos setores que tradicionalmente participam do comércio mundial e apresentam grande potencial de crescimento, tem-se defrontado com a necessidade de permanente revisão e ajuste dos seus processos produtivos, para que as empresas possam manter-se nesses mercados.
Segundo CARVALHO (1995), o setor agrícola brasileiro teve tratamento diferenciado do não-agrícola, nas décadas de 70 e 80, por parte das políticas governamentais, visto que aquele não usufruiu de políticas de incentivos, ao contrário, foram impostas a ele várias restrições pelas políticas cambial, de impostos e de exportações, com o objetivo de controlar os preços internos dos alimentos e obter superávit comercial.
O estabelecimento de relações de troca, desfavoráveis à agricultura, tem resultado na migração de recursos para fora da agricultura. O conhecimento da natureza dessas distorções torna-se relevante, para que medidas de ajustes sejam implementadas, principalmente quando se tem como um dos objetivos a manutenção ou ampliação da competitividade.
No final dos anos 80 e início dos anos 90, a política comercial do governo brasileiro contemplou uma série de medidas que visavam ao aumento do grau de abertura econômica, com o objetivo de elevar a competitividade de seus produtos. A estratégia baseou-se na redução tarifária, na eliminação de incentivos e subsídios, na supressão de controles quantitativos e no fim de proibição da importação de certos produtos (KAM-CHINGS, 1997). Essas políticas, somadas à exposição dos produtos domésticos aos estrangeiros, proporcionaram mudanças na estrutura produtiva do complexo agroindustrial brasileiro, e os produtores nacionais foram forçados a modernizar o sistema produtivo para competirem tanto no mercado interno quanto no internacional.
de 27% na produção, e o maior exportador mundial desse produto, com mais de 30% de participação no mercado internacional. Na safra de 2003/04, a área colhida no país foi de 5,337 milhões de hectares, uma produção de 389,849 milhões de toneladas de cana, que, por sua vez, foram convertidas em 23,826 milhões de toneladas de açúcar e 14,639 bilhões de litro de álcool (ANUÁRIO DA AGRICULTURA BRASILEIRA – AGRIANUAL, 2005). Além disso, o produto é consumido internamente em alta escala, como açúcar na dieta alimentar, ou usada como álcool hidratado e anidro1.
O mercado mundial de açúcar, principal subproduto da cana-de-açúcar, vem apresentando duas características marcantes. A primeira diz respeito ao fato de as produções em quase todos os países produtores, particularmente nos desenvolvidos, contarem com forte apoio estatal, geralmente com subsídios explícitos. Segundo BURNQUIST e BACCHI (1996), nos Estados Unidos, por exemplo, o estímulo à produção de açúcar é dado mediante a manutenção do preço do açúcar no mercado doméstico, superior ao preço no mercado internacional. A segunda é que, assim como as demais commodities, os preços
internacionais desse produto têm grande instabilidade, devido tanto a movimentos especulativos, especialmente referentes à formação de estoques e de grandes transações de compra e venda, quanto a quebras localizadas de safras (SHIKIDA e BACHA, 1999a).
A produção mundial de açúcar tem aumentado mais rapidamente do que o consumo, o que favorece a formação de altos níveis de estoques mundiais e, em decorrência, provoca baixa nos preços. Esses fatos são causados pelo aumento no grau de auto-suficiência do produto, em muitos países, e pela intensificação da concorrência entre adoçantes não-calóricos e o açúcar (SHIKIDA e BACHA, 1999a). Em 2003, as exportações brasileiras de açúcar aumentaram 15,13%, em relação a 2001, enquanto as receitas reduziram 3,76%, em razão da queda de 27,82% nos preços (ANUÁRIO DA AGRICULTURA BRASILEIRA – AGRIANUAL, 2005).
O governo brasileiro teve participação ativa no setor sucroalcooleiro até o início da década de 90, visto que impôs aos produtores fixação de quotas na produção do álcool e do açúcar e tabelamento do preço da cana-de-açúcar. Dentre as políticas adotadas pelo governo tem-se a implantação do Programa Nacional do Álcool (PROÁLCOOL), em 1975, cujo objetivo central era amenizar os efeitos da crise do petróleo sobre o país, dado que este era fortemente dependente das importações desse produto. Esse programa promoveu a substituição de parte do consumo de gasolina por etanol, álcool obtido a partir da cana-de-açúcar. Assim, o país passou a ser pioneiro no uso, em larga escala, deste álcool como combustível automotivo, surgindo um novo mercado para os derivados da cana no Brasil, o que estimulou a produção de cana (SHIKIDA e BACHA, 1998).
Segundo SHIKIDA (1998), com a extinção do Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) em 1990, o setor canavieiro passou por gradual desregulamentação. Com as políticas liberalizantes adotadas, o setor passou por diversas mudanças estruturais no sistema produtivo, com o objetivo de aumentar a competitividade do açúcar e do álcool brasileiro no mercado internacional.
De acordo com AMARAL et al. (2003), o setor sucroalcooleiro brasileiro pode ser dividido em Norte-Nordeste2 e Centro-Sul3, regiões que possuem níveis de produtividade bastante diferenciados. Conforme o AGRIANUAL (2004), 84,03% da produção de cana, em 2003, concentrou-se na região Centro-Sul e 15,97%, na região Norte-Nordeste. O estado de São Paulo foi o maior produtor, já que foi responsável por cerca de 58,20% da cana produzida no país em 2003, seguido por Paraná, 8,08%; Alagoas, 6,50%; Minas Gerais, 5,38%; e Pernambuco, 4,59%.
2 A região Norte-Nordeste compreende os estados de Alagoas, Pernambuco, Sergipe, Maranhão, Piauí, Bahia, Tocantins, Rio Grande do Norte, Pará, Amapá, Rondônia, Roraima e Amazonas. Cabe ressaltar que 69,51% da produção da região fica em poder dos estados de Alagoas e Pernambuco.
Para SZMRECSÁNYI (1989), a grande expansão na produção da cana-de-açúcar ocorrida na região Centro-Sul do Brasil, especificamente em São Paulo, é devida a clima, topografia e qualidade dos solos, maior disponibilidade de capital e maior proximidade dos grandes centros consumidores.
O Brasil tem o menor custo de produção e uma das maiores produtividades físicas na colheita de cana-de-açúcar do mundo, cerca de R$ 20,00 por tonelada e 73 toneladas por hectares4, respectivamente, o que contribui para que o país tenha o menor custo de produção mundial.
O sistema de produção desse produto vem passando por diversas transformações, que, por sua vez, envolvem tanto aumento na produtividade de todo o setor quanto diversificação no aproveitamento de subprodutos e resíduos5. Os investimentos em biotecnologia e adoção de novas variedades resistentes a pragas e doenças têm contribuído para aumentar a produtividade e para reduzir os custos de produção (STALDER, 1997).
Dada a importância da cadeia brasileira de cana-de-açúcar para a pauta de exportação e dadas as mudanças ocorridas no sistema de produção desse produto, torna-se relevante identificar as distorções do setor produtivo, para que se possam direcionar políticas que objetivem a manutenção e, ou, a ampliação da capacidade produtiva e de exportação.
1.2. O problema e sua importância
O setor produtivo de cana-de-açúcar brasileiro, de modo geral, tem sido competitivo, em comparação com os demais concorrentes externos, em razão da produtividade alcançada, dos menores custos de produção, da topografia existente e da qualidade de solos. No entanto, observa-se que essa competitividade é distinta entre as diferentes regiões produtoras, Centro-Sul e Norte-Nordeste, devido às tecnologias empregadas e às ações políticas implementadas pelo governo. Não obstante as diferenças nos níveis de
4 Valores calculados a partir de dados do AGRIANUAL (2005).
competitividade verificadas entre as regiões produtoras, observa-se que há capacidade de ampliação dessa competitividade. Dessa forma, faz-se necessário um estudo que analise os diferentes sistemas produtivos em face das mudanças estruturais ocorridas, as quais visavam aumentar a produtividade e, em conseqüência, a competitividade.
O conhecimento do nível de competitividade nos diferentes estados produtores de cana-de-açúcar torna-se fundamental para o direcionamento de políticas governamentais que visem melhorar a competitividade do país como um todo.
As regiões brasileiras produtoras de cana-de-açúcar possuem acentuadas diferenças em produtividade; enquanto a região Centro-Sul apresentou produtividade média superior a 75 toneladas por hectare em 2003, a Norte-Nordeste não ultrapassou 57 toneladas por hectare6.
Segundo BARROS (1996), o complexo canavieiro do Brasil vem enfrentando sérias dificuldades que estão diretamente relacionadas com políticas inadequadas adotadas pelo governo federal. Do plantio à comercialização do produto final direcionado ao mercado externo, tudo acontece sem intervenção ou subsídios do governo, o que difere de outros países. No Brasil, o açúcar (produto final da cana) chega ao mercado externo após ter atendido uma cota definida para o mercado interno, que o remunera a preços menores que os vigentes no mercado internacional.
O estado, por meio do Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), controlou o setor sucroalcooleiro desde a sua criação, em 1933, até sua extinção, em 1990, pelo uso de políticas de equalização de custos7, garantias de compra da produção, reserva de quotas para o açúcar da região Norte-Nordeste e política de preços mínimos, em vez de apoio direto para melhoria da produtividade. Essas medidas adotadas asseguraram a sobrevivência e a expansão do setor canavieiro no
6 Valores calculados a partir de dados do AGRIANUAL (2005).
Nordeste, apesar dos altos custos e da baixa produtividade, pois permitiam aos produtores ineficientes obterem lucros (LIMA e SILVA, 1995).
Uma política pode ter efeitos positivos sobre o país, se tomada em prol de uma região, mas pode ser desperdiço de recurso, se adotada em outra região. MAIA e OLIVEIRA (1999), ao realizarem estudo sobre produção de cana-de-açúcar nas diferentes regiões do estado de Pernambuco, adotaram uma abordagem pelos Custos dos Recursos Domésticos (CRD) e concluíram que algumas regiões do estado devem reexaminar seus custos de produção e de oportunidade e avaliar a possibilidade de substituir a cultura da cana por outra atividade alternativa, caso contrário, a sociedade teria de arcar com os pesados custos sociais na continuação da produção da cana-de-açúcar.
Os ganhos de competitividade, mediante inovação tecnológica, podem favorecer a descoberta e a exploração de novos nichos de mercado, novos serviços e novas formas de comercialização. São as intensidades de uso de máquinas e equipamentos que diferenciam os sistemas de produção da cana nas regiões Norte-Nordeste e Centro-Sul. Segundo MAIA e OLIVEIRA (1999), os pacotes tecnológicos usados podem ser completamente mecanizados, completamente manuais ou semi-mecanizados (esse pacote envolve uma parcela mecanizada e outra manual); na região Centro-Sul adotam-se maior parcela de pacotes completamente mecanizados e menor parcela de pacote completamente manual que a Norte-Nordeste.
Em face da importância da cana-de-açúcar para a economia brasileira e das características peculiares dos sistemas produtivos, uma análise desses diferentes sistemas pode direcionar políticas para tornar a produção mais eficiente, aumentando a competitividade brasileira no mercado internacional e contribuindo para conquista de novas parcelas de mercado.
o direcionamento de políticas para o setor sucroalcooleiro. As diferenças na tecnologia, nos custos de produção e na produtividade, nos diferentes sistemas de cultivo nessas regiões, podem provocar efeitos distintos na capacidade do setor competir nos mercados interno e externo.
1.3. Objetivos
O objetivo geral deste estudo é analisar a competitividade do setor produtivo da cana-de-açúcar nos estados de São Paulo, Paraná, Minas Gerais e Pernambuco.
Especificamente, pretende-se:
• determinar a lucratividade privada e social na produção de cana-de-açúcar nas principais regiões produtoras do Brasil, dadas as diferenças nos sistemas de produção utilizados;
• identificar os efeitos das políticas governamentais sobre a eficiência dos diferentes sistemas adotados, em relação ao mercado externo;
• mensurar os indicadores que avaliam o grau de competitividade do setor produtivo, a eficiência econômica e os efeitos das políticas neste setor, considerando os resultados sociais e privados;
2. EVOLUÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DA PRODUÇÃO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO BRASIL
2.1. A evolução da agroindústria canavieira
A cana-de-açúcar é uma cultura com tradição no país há mais de quatro séculos. Segundo BRAZ (2003), foi na região Nordeste, principalmente nas capitanias de Pernambuco e da Bahia, que a produção açucareira se destacou como atividade econômica. As condições climáticas e ecológicas da região Nordeste favoreceram a expansão das plantações de cana-de-açúcar, propiciando as exportações de açúcar, atividade de interesse da metrópole portuguesa.
Em meados do século XVIII, as plantações de cana começaram a expandir-se no estado de São Paulo, com o intuito de atender à demanda de açúcar e aguardente na região de mineração de Minas Gerais e Goiás. No entanto, a produção açucareira paulista conseguiu ampliar-se somente no século XIX. Contudo, a baixa qualidade do produto não permitiu a ela concorrer com a exportação nordestina (RAMOS e BELIK, 1989).
Segundo RAMOS e BELIK (1989), em virtude do crescimento na produção mundial de cana e, conseqüentemente, de açúcar e da retração do mercado mundial de açúcar por causa da crise dos anos 30, intensificou-se a reivindicação dos empresários, principalmente do Nordeste, para criação de um mecanismo de controle governamental de preço e quantidade. Tal solicitação objetivava barrar a entrada e a ampliação de competidores do Centro-Sul, que, devido a sua localização, tinham mercado garantido para sua produção e não sofriam, como os nordestinos, os choques externos.
No período de 1928 a início de 1933, houve várias tentativas de intervenção no setor, mas todas fracassaram, o que levou o governo a criar em 01/06/1933, por meio de decreto, o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), um órgão permanente de defesa do setor. A criação do IAA é apontada como resultado puro da pressão de usineiros nordestinos (RAMOS e BELIK, 1989). Segundo BRAZ (2003), o IAA criou o regime de quotas, que determinava a quantidade de cana a ser moída por cada usina, além da quantidade produzida de açúcar e álcool. As compras de novos equipamentos ou a melhoria dos equipamentos já existentes também dependiam da autorização do IAA.
O sistema de quotas fixava limites mínimos de produção de álcool e açúcar para atender ao mercado interno, mesmo que os preços internos fossem menores que os de exportação. Para que essas quotas fossem respeitadas, o governo monopolizava a liberação de guias para exportação; dessa forma, a liberação acontecia somente quando a demanda interna era atendida. Eventuais quedas na produção de cana só afetavam as exportações de açúcar e álcool, pois as necessidades internas de consumo eram atendidas em primeiro plano (BARROS, 1996).
As exportações brasileiras de açúcar, bem como o comércio marítimo de açúcar entre as regiões Centro-Sul e Norte-Nordeste, foram interrompidas no início da Segunda Guerra Mundial. Nesse período, havia o risco eminente de ataques de submarinos alemães na costa brasileira, fato que ocasionou superprodução de açúcar no Nordeste e escassez de produto na região Centro-Sul, o que justificou a reivindicação dos produtores paulista de aumentar a sua produção. O IAA aceitou a solicitação dos paulistas, o que ocasionou a ampliação da produção paulista em quase seis vezes, nos 10 anos seguintes, e levou o estado a superar a produção do Nordeste no início dos anos 50, quebrando uma hegemonia de mais de 400 anos (BRAZ, 2003).
Apesar de o IAA ter sido instituído com a finalidade de proteger os produtores nordestinos, observa-se, no entanto, que o Centro-Sul conseguiu quebrar a hegemonia do Nordeste na produção de açúcar. Apesar das condições mais favoráveis do mercado interno, o IAA garantia aos produtores nordestinos o mercado externo, enquanto o mercado interno era dominado pela região Centro-Sul. O setor deparava-se com um mercado externo que apresentava preços oscilantes e dura competição com Cuba, que, diante do apoio financeiro norte-americano e da sua localização privilegiada, obtinha altos índices de produtividade e tornava-se um concorrente quase imbatível (LAGES, 1997).
Após a Segunda Guerra Mundial, o IAA não conseguiu mais intervir nas relações sociais do setor canavieiro como antes e nem promover o desenvolvimento equilibrado entre as regiões. Nesse período, a situação externa alterou-se favoravelmente ao Brasil, em razão do embargo norte-americano às exportações cubanas, em decorrência da Revolução Cubana, permitindo ao Brasil explorar maior fatia do mercado americano de açúcar, visto que Cuba era o principal fornecedor de açúcar para os Estados Unidos (RAMOS e BELIK, 1989).
para que as usinas dessa região explorassem o mercado norte-americano e outros mercados preferenciais. Essas políticas provocaram grande expansão nas exportações brasileiras de açúcar sob a liderança dos usineiros paulistas, alcançando, em 1965, 15% da produção e contribuindo com 3,5% do comércio mundial desse produto (RAMOS e BELIK, 1989).
Segundo VIEIRA (1999), a crise mundial do petróleo, ocorrida no início dos anos 70, exigiu providências imediatas do governo brasileiro para que esta não atingisse, de forma desastrosa, a economia brasileira. Em 1973, os preços internacionais do petróleo dispararam e houve dúvidas a respeito do abastecimento do produto. De acordo com SHIKIDA e BACHA (1998), o Brasil era extremamente dependente da importação de petróleo, visto que importava cerca de 80% do consumido internamente, crise que motivou a criação do Programa Nacional do Álcool, mediante o decreto número 76593, de 14 de novembro de 1975, ou seja, criou-se oficialmente o PROÁLCOOL.
Para VIEIRA (1999), a implementação do PROÁLCOOL também foi justificada pelos baixos preços do açúcar no mercado internacional, o que sugeriu a necessidade de diversificar o consumo de cana-de-açúcar, que passou a ser destinada não só às usinas, mas também às destilarias de álcool. No período de 1972 a 1994, houve aumento de 215% na quantidade de cana moída no país.
No período de expansão acelerada foram investidos US$ 5,406 bilhões, sendo 56% de capital público e 44% de capital privado. O governo tomou várias medidas para que a meta de produzir 10,7 bilhões de litros de álcool, em 1985, fosse atendida, dentre as quais a diminuição no IPI, a redução na taxa rodoviária única para veículos movidos a álcool, e a obrigatoriedade do adicionamento de 22% de álcool anidro à gasolina. Já no período de 1986 a 1995, houve retirada dos investimentos públicos do setor, dos US$ 0,511 bilhão investido no setor, nesse período, apenas 39% era de capital público. Em razão da queda acentuada no preço do petróleo e do aumento na produção interna desse produto, fatos que reduziram a dependência externa, não havia, portanto, justificativa para os altos investimentos públicos no PROÁLCOOL, em face da crise fiscal e financeira que se encontrava o Estado (SHIKIDA e BACHA, 1999b).
Conforme VIEIRA (1999), é relevante destacar que o Brasil, mediante o PROÁLCOOL, foi pioneiro no desenvolvimento de tecnologias na produção de álcool combustível e de motores movidos exclusivamente a álcool. A detenção e o domínio dessas tecnologias pelo país o credenciam a potencial exportador desses produtos.
O governo brasileiro controlou, até o final da década de 90, o setor sucroalcooleiro mediante fixação de preços e estabelecimento de quotas. O controle do preço do álcool foi facilitado, por ser a Petrobrás a única compradora do produto, e o controle do preço interno do açúcar visou manter o equilíbrio entre o seu preço e o preço do álcool, já o preço do açúcar exportado era determinado pelo mercado externo. O controle de preço da cana foi feito por meio da política agrícola de preços mínimos (BARROS, 1996).
De acordo com LIMA (1988), os subsídios transferidos pelo governo federal à agroindústria canavieira nordestina têm demonstrado a importância do
lobby regional da cana, o que tem compensado a ineficiência dos altos custos e a
O IAA, ao ceder às pressões dos usineiros nordestinos, estabeleceu um sistema de subsídios chamado de Equalização de Custos, com o objetivo de proteger os produtores de cana da região Norte-Nordeste, visto que estes operavam com maiores custos e ineficientemente. Além destes, os produtores da região Centro-Sul, pertencentes aos estados de Minas Gerais, Espírito Santo e Rio de Janeiro, também receberam o benefício, mas apenas 3,2% do valor total do subsídio destinou-se aos estados da região Centro-Sul, no período de 1974 a 1984 (LIMA, 1988).
De acordo com LIMA (1988), a sobrevivência e a expansão das usinas, destilarias e plantações de cana da região Norte-Nordeste foram asseguradas pelo IAA, não apenas por meio da equalização de custos, mas também por outros mecanismos, como empréstimos a juros subsidiados, garantia de compra da produção, reserva do mercado nordestino para os produtos da própria região e esquemas de quotas preferenciais para exportação. Essas medidas possibilitaram a obtenção de lucros exorbitantes aos produtores mais eficientes da região, em virtude do preço de venda ser igual para todos.
Segundo LIMA (1988), a proteção estatal ao agronegócio da cana na região Norte-Nordeste reprimiu os ganhos de produtividade; além do lobby
regional da cana, o protecionismo estatal foi justificado pelo argumento de evitar sérios problemas sociais relacionados com desemprego na região, porque, sem esse benefício, muitas firmas parariam de operar e muitos plantadores de cana teriam de deixar a atividade.
Conforme BARROS (1996), há diversas controvérsias na tentativa de justificar as diferenças de custo de produção entre as duas regiões. Por um lado, o relevo e a qualidade do solo são considerados como responsáveis por essa diferença, dado que São Paulo possui áreas cultiváveis mais planas e de melhor qualidade, o que favorece o uso de máquinas agrícolas, por outro, o cultivo de cana em Alagoas é feito em áreas planas e de boa qualidade e, mesmo assim, seus custos são maiores, o que enfraquece esse argumento.
Outro argumento apontado por BARROS (1996) foi o de maior desenvolvimento tecnológico de São Paulo em relação ao Nordeste, o que possibilita variedades de cana mais desenvolvidas tecnologicamente e mais adaptadas ao clima e solo da região Centro-Sul, e maior uso de fertilizantes, máquinas agrícolas e outras técnicas agrícolas, o que resulta em maiores índices de produtividade. Alguns autores enfatizaram que os maiores custos de produção na região Nordeste são decorrentes da menor produtividade do trabalhador nordestino, que tem menor índice de educação, saúde, nutrição e organização no trabalho.
Apesar de apresentar custos mais elevados que a da região Centro-Sul, a produção açucareira nordestina apresenta algumas vantagens locacionais para exportação. Enquanto a distância média do centro produtivo ao porto de embarque para o exterior, na região Nordeste, é de 60 km, a de São Paulo é, em média, de 400 km. Assim, o custo de transporte torna o açúcar nordestino competitivo para exportação em relação ao paulista. Apesar dessa desvantagem, as exportações paulistas vêm aumentando em detrimento das nordestinas, o que evidencia a necessidade de uma reestruturação que reduza os custos no Nordeste, para que esta região não perca, ainda mais, parcela de mercado (LIMA e SILVA, 1995).
61 países analisados. Assim, o relatório considerou que, apesar de ser menos eficiente que a Centro-Sul, a região Nordeste era bastante eficiente para os padrões mundiais.
O relatório considerou que a divergência de eficiência entre as duas regiões devia-se, parcialmente, ao clima, à topografia e à falta de investimentos em pesquisas específicas à região Norte-Nordeste. No entanto, admitiu a existência de vantagens comparativas na produção da região e apontou que, enquanto a região fosse competitiva em nível mundial, a produção de cana-de-açúcar e cana-de-açúcar deveria ser incentivada.
Para LIMA e SILVA (1995), a natureza de bem público do desenvolvimento tecnológico do setor produtivo de cana-de-açúcar, na maioria das vezes, desencorajou os investimentos em pesquisas tecnológicas para o desenvolvimento de novas variedades ou de novos métodos de plantio, o que penalizou possíveis ganhos de produtividade. No entanto, quando se tem uma cultura empresarial mais arrojada, muitos empresários, ao constatarem os possíveis aumentos de rentabilidade com o aumento de produtividade advinda das inovações tecnológicas, ou realizam pesquisas com recursos próprios, individualmente, ou organizam-se em cooperativas.
Esse tipo de organização se deu, de forma mais dinâmica, na região Centro-Sul do país, enquanto na Norte-Nordeste os investimentos em pesquisas tecnológicas ficaram dependentes da iniciativa governamental. Dessa forma, pode-se apontar essa cultura empresarial como uma explicação parcial da diferença de produtividade entre as duas regiões.
Em 1991, com a extinção do IAA, a regulamentação do setor passou a ser realizada pela Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR). O sistema de quotas de açúcar e álcool continuou em vigor, mas o subsídio de equalização de custos foi convertido em acréscimo de 25% pagos sobre o preço do álcool da região Norte-Nordeste e em isenção do IPI sobre o açúcar desta região (LIMA e SILVA, 1995).
inadequadas implementadas pelo governo federal. O controle de preços da cana, do açúcar e do álcool foi utilizado como parte das políticas antiinflacionárias do governo. De 1981 a 1995, dada a prioridade das políticas antiinflacionárias do governo, os preços dos produtos do setor foram declinaram. Os fornecedores de cana, para manter a rentabilidade do setor nesse período, teriam que ter alcançado ganhos de produtividade de 6,61% e 7,20% nas regiões Centro-Sul e Norte-Nordeste, respectivamente.
Conforme LIMA e SILVA (1995), há evidências que comprovam a possibilidade de redução no custo na região Norte-Nordeste, pois, em uma mesma condição de clima, topografia, estradas, etc., a produtividade de cana na região oscilou de 30 t/ha a mais de 60 t/ha, na safra 1992/93, e o rendimento industrial na produção de açúcar variou de 72 kg/t a mais de 104 kg/t, na mesma safra. Esses fatos evidenciam a diferença entre tecnologia e gestão administrativa.
Segundo esse autor, há razões suficientes para considerar a atividade canavieira atraente para a região Norte-Nordeste, uma vez que não existem opções de substituição da cana por outras culturas que gerem o mesmo potencial econômico e social. Dentre outras justificativas para a produção de cana-de-açúcar nessa região, tem-se que a colheita é feita em época diferente da do Centro-Sul, razão por que complementa as safras de cana desta região; a produção atende à demanda regional de açúcar e álcool, evitando um deslocamento dos produtos do Centro-Sul, o que acarretaria altos custos de transportes; e a produção pode ser realizada mais próxima dos portos de exportações.
Diante desses problemas de baixa produtividade apresentados pelo setor, somados às condições econômicas desfavoráveis vividas pelo estado, o governo, progressivamente, afastou-se do setor sucroalcooleiro. O processo iniciou-se no princípio da década de 90, com a extinção do IAA e desregulamentação dos preços do açúcar, e continuou com a desregulamentação do álcool anidro, em 1997, e do álcool hidratado e da cana-de-açúcar, em 1999, criando um espaço empresarial mais livre (MORAES e SILVEIRA, 2003).
Segundo esses autores, os produtores reagiram, negativamente, à forma como se deu esse processo de desregulamentação, já que a saída do governo do setor ocorreu num momento de superoferta de produtos no mercado. Como não podia ser diferente, a liberalização do setor resultou em queda significativa nos preços dos produtos, abaixo até mesmo dos custos de produção. O resultado imediato da desregulamentação foi a falência de muitas usinas, o que tornou necessário uma nova estrutura de coordenação dentro do sistema agroindustrial sucroalcooleiro.
Entretanto, para MORAES e SILVEIRA (2003), essa era a única forma de ajustar a oferta à demanda dos consumidores e eliminar as usinas improdutivas do mercado, que permaneciam graças à intervenção do Estado no setor. A desregulamentação do setor exigiu novas posturas das usinas, que tiveram que mudar suas estratégias para sobreviver e prosperar no novo ambiente competitivo. Muitas delas adotaram, como estratégia, a formação de pools de
negociação de açúcar e álcool, com vistas em reduzir custos de transação, obter ganhos de eficiência na comercialização e aumentar o poder de barganha diante de um mercado concentrado de distribuidoras. Depois de um período amargo de ajustes e de balanços penalizados, as empresas reestruturaram-se e obtiveram saltos de produtividade.
prevalece o livre mercado, em que preços e quantidades produzidas de cana, açúcar e álcool são definidos pelas condições de oferta e demanda do mercado. Na tentativa de dar estabilidade e reduzir os riscos dos produtores, o setor privado introduziu o mercado futuro para o setor; assim, o açúcar e o álcool começaram a ser negociados na Bolsa de Mercado e Futuros (BM&F).
As oscilações do mercado agroindustrial da cana-de-açúcar, características de uma cultura sazonal e semipermanente como a da cana, exigem imprescindíveis medidas regulatórias que proporcionem maior estabilidade ao mercado e que dependem, principalmente, do setor privado, mas a participação do governo é indispensável (CARVALHO, 2004).
Dada a desregulamentação da cadeia sucroalcooleira na segunda metade dos anos 90, tornou-se necessário estabelecer instrumentos para harmonizar o funcionamento da cadeia, razão por que surgiu o Conselho dos Produtores de Cana-de-Açúcar do Estado de São Paulo (CONSECANA), em 1997. Com o objetivo de representar os produtores de cana, a CONSECANA teve a função de planejar e avaliar a safra, defender o setor, acompanhar preços, mercados, custos de produção e evolução e desenvolver estudos técnicos sobre o setor, para compartilhar os riscos da atividade entre produtores de cana e a indústria de açúcar e álcool (FARINA e ZYLBERSTAJN, 1998).
Tendo em vista a ausência do governo na determinação dos preços do setor, foram estabelecidos normas e um novo sistema de preços para cana-de-açúcar. O preço da cana-de-açúcar passou a ser fixado com base no preço do ATR (Açúcar Total Recuperável) e na qualidade da matéria-prima de cada fornecedor, ou seja, a remuneração da cana passou a ser feita de acordo com a quantidade de ATRs contidos em cada tonelada de cana do fornecedor. Já o valor do ATR é calculado por meio de uma fórmula paramétrica, que considera a qualidade da cana e os preços de mercado do açúcar e do álcool (AMARAL et al., 2003).
(principalmente na França), Estados Unidos, China, Rússia, entre outros, torna-se cada vez mais comum a prática de diversas formas de intervenção no mercado de açúcar, mediante financiamento à produção, barreiras à importação e até subsídios à exportação, com vistas em permitir que os produtos de países de custos de produção mais altos consigam competir no mercado internacional. Essas políticas protecionistas vêm sendo questionadas pelo Brasil na Organização Mundial do Comércio (OMC), assim como por outros países exportadores de açúcar.
Segundo AMARAL et al. (2003), o açúcar é um dos produtos mais protegidos do mundo, e, embora as exportações nacionais tenham crescido nos últimos anos, o protecionismo existente prejudica o crescimento da produção e da exportação nacionais, visto que, na ausência de barreiras protecionistas, o país poderia ampliar suas exportações e conquistar outros mercados potenciais.
De acordo com PINAZZA e ALIMANDRO (2003), os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) destinaram, em 1999, a quantia de US$ 6,5 bilhões em subsídios para a
commodity do açúcar. Sem esses incentivos, a produção e a exportação do
produto seriam praticamente inviabilizadas, pois é cobrada uma taxa de 417 euros por tonelada de açúcar e ainda são definidas quotas máximas de 300 mil toneladas de açúcar por ano, para que o produto seja aceito pela União Européia.
Ademais, como forma de dar subsídios aos produtores locais, de 1995 a 1996, o preço do açúcar foi fixado em 531 euros a tonelada, valor que não foi corrigido no período posterior, alcançando um valor quatro vezes superior às cotações internacionais do produto em 2002. Todos esses subsídios às exportações e barreiras às importações provocarem distorções no mercado internacional que resultaram em quedas nos preços, já que a União Européia exportava três milhões de toneladas do produto com subsídios diretos superiores a US$ 1 milhão.
país. O açúcar, além de não participar do livre comércio e da Tarifa Externa Comum (TEC), sofre uma tarifarão de 55%8.
No caso do álcool, os EUA tributam o produto em 150 centavos de dólar por litro, o que inviabiliza as exportações brasileiras para aquele país9. Essas barreiras são frutos da maior competitividade do produto brasileiro, que ameaça os produtores americanos. De acordo com PINAZZA e ALIMANDRO (2003), o custo para produzir um litro de álcool brasileiro é igual a US$ 0,19, contra US$ 0,33 e US$ 0,55 nos EUA e na União Européia, respectivamente.
A partir do final dos anos 90, a preocupação com o aumento do efeito estufa intensificou as discussões sobre as alternativas para reduzi-lo. Segundo CONEJERO (2004), os países industrializados sabem que dificilmente atenderão às metas estabelecidas no Protocolo de Kyoto10, dado que os custos são elevados para reduzir as emissões de gases do efeito estufa (GEE). Daí, países que têm custos menores, como o Brasil, podem obter receitas por meio de vendas dos chamados créditos de carbono (Certificados de Emissões Reduzidas – CERs11), procedente da co-geração de energia com o bagaço da cana ou mesmo da produção de novos carros a álcool.
A partir de 2002, houve avanços tecnológicos no desenvolvimento de carros “Flex Fuel12”, apresentados pela indústria brasileira, que, diferentemente da tecnologia tradicional americana13, admite qualquer mistura que fique entre 100% de álcool a 100% de gasolina. A partir de então, o consumo desses tipos de veículos vem aumentando não só pelos avanços nos modelos, mas também pelos incentivos fiscais para a aquisição destes, o que torna uma importante fonte de
8 REVISTA DE AGRONEGÓCIO DA FGV – AGROANALYSIS (2004). 9 AGROANALYSIS (2004).
10 Em 1997, durante a conferência de Kyoto no Japão, foi estabelecido um protocolo pelo qual parte dos países industrializados se comprometeu a reduzir suas emissões de Gases do Efeito Estufa (GEE) em 5,2%, em média, abaixo do nível de 1990, no período de 2008 a 2012 (AGRIANUAL, 2004).
11 Pelo Protocolo de Kyoto, o Brasil, como um país em desenvolvimento, é considerado como Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). O MDL permite aos países desenvolvidos deduzir de seus níveis de emissão os créditos adquiridos com investimentos em projetos limpos em países emergentes, como o Brasil (CONEJERO, 2004).
12 Veículos com motores movidos tanto a álcool quanto a gasolina, ou com mistura dos dois combustíveis.
crescimento do consumo de álcool, visto que o seu preço é proporcionalmente bem mais barato que o da gasolina (SZWARC, 2004).
A cana-de-açúcar tem alto poder enérgico, o que pode contribuir para a matriz energética tanto de álcool combustível quanto de energia elétrica. Estudos comprovam que uma tonelada de cana tem um potencial enérgico de 1718000 kcal, ou seja, o conteúdo enérgico de uma tonelada de cana é igual a 1,2 barril de petróleo. O uso da biomassa (bagaço e palha da cana) na geração de energia, no Brasil, ainda é em pequena proporção, perante o grande potencial existente no país; no entanto, a sua geração e o seu uso vêm crescendo com o aumento da produção de cana e com o desenvolvimento de tecnologias (KITAYAMA, 2004).
O uso da cana-de-açúcar como substituta do petróleo importado, além de economizar milhões de dólares, reduz a emissão de poluentes produzidos pelas fontes fósseis de energia, já que a energia proveniente da cana é considerada limpa e renovável. Segundo Tetti, citado por CONEJERO (2004), cada tonelada de cana-de-açúcar destinada à produção de álcool combustível gera redução líquida de, aproximadamente, 0,17 tonelada de CO2 ao ano. Assim, com um consumo anual de 30 bilhões de litros de álcool combustível ao ano, o Brasil reduz em mais de 30% as emissões de gases do efeito estufa, que seriam causados pelo consumo de combustíveis fósseis pela frota nacional de veículos.
2.2. A cana-de-açúcar no contexto mundial e nacional
A principal contribuição social do agronegócio brasileiro da cana-de-açúcar é a quantidade e a qualidade do emprego gerado pelo setor. O setor possuía, em 2003, 320 usinas e gerou 1 milhão de empregos diretos e 3 milhões de empregos indiretos, participando com mais 2,20% no PIB brasileiro14. Cerca da metade do emprego está ligado à colheita da cana, e a remuneração média dos trabalhadores do setor, em São Paulo, é superior ao dobro da remuneração obtida de outras atividades no estado.
Em 2003, o Brasil foi o maior produtor mundial de cana-de-açúcar e participou com 28,97% da produção mundial, seguido pela Índia e pela China, com 21,72% e 6,93%, respectivamente, mais de 5,3 milhões de hectares de área plantada e uma produção de 386 milhões de toneladas de cana. Embora o Brasil tenha custos extremamente competitivos na produção de cana-de-açúcar, a produtividade (tonelada por hectare - t/ha) média não é a melhor do mundo. A evolução da produção, da parcela de mercado e da produtividade (t/ha) dos principais produtores mundiais de cana é apresentada no Quadro 1.
Quadro 1 – Evolução da produção, da produtividade e da parcela de mercado nos principais países produtores de cana-de-açúcar, nos anos de 1994 e 2003
1994 2003
Países Produção
(mil t) Produtividade (t/ha) MS* (%) Produção (mil t) Produtividade (t/ha) MS* (%)
Brasil 292.102 67,23 26,67 386.232 72,29 28,97
Índia 229.670 67,15 20,97 289.630 62,85 21,72
China 66.430 59,37 6,06 92.370 69,56 6,93
Tailândia 42.828 53,54 3,91 64.408 66,40 4,83
México 40.587 69,03 3,71 45.127 70,62 3,38
Paquistão 44.427 46,13 4,06 52.056 47,93 3,90
Colômbia 31.200 83,64 2,85 36.600 84,14 2,75
EUA 28.058 74,03 2,56 31.301 77,48 2,35
Austrália 31.312 92,64 2,86 36.012 85,13 2,70
Cuba 43.200 34,59 3,94 22.902 35,02 1,72
Total 1.095.369 62,01 100,00 1.333.253 65,29 100,00
Fonte: AGRIANUAL (2003, 2004 e 2005).
* Market Share (Parcela de Mercado).
No Brasil, de acordo com STALDER (1997), o setor canavieiro sofreu uma série de transformações no período de 1985 a 1995. A elevação da produção, registrada nesse período, ocorreu tanto pelo aumento da área plantada como pelos ganhos de produtividade, os quais se intensificaram no período de 1993 a 2002, como pode ser observado no Quadro 2.
Quadro 2 – Evolução da produção, da área colhida e da produtividade de cana-de-açúcar no Brasil, de 1993 a 2004
Ano Produção (toneladas) Área colhida (ha) Produtividade média (tonelada/ha)
1993 244.530.708 3.863.702 61,859
1994 292.101.835 4.345.260 67,008
1995 303.699.497 4.559.062 65,477
1996 317.105.981 4.750.296 65,646
1997 331.612.687 4.814.084 67,93
1998 345.259.972 4.985.819 68,369
1999 333.847.720 4.898.844 67,103
2000 326.121.011 4.804.511 66,83
2001 344.281.802 4.957.594 69,445
2002 363.721.019 5.095.753 71,377
2003 389.849.400 5.336.985 73,047
2004 a 397.740.542 5.434.818 73,184
TGC (%) b 3,34% 2,30% 1,20%
Fonte: AGRIANUAL (2003 e 2004). a Previsão.
A produção brasileira de cana apresentou, no período de 1993 a 2004, taxa geométrica de crescimento (TGC)15 de 3,24% ao ano, devido ao aumento na área plantada (2,30% a.a.) e ao rendimento médio (1,20% a.a.) da quantidade de cana por hectare. Observa-se, segundo dados do Quadro 2, evolução no percentual de aumento na produtividade brasileira nos últimos anos, resultado das mudanças ocorridas no setor. Tal comportamento reflete, principalmente, a reversão de um período de intenso controle governamental, ocorrido nas ultimas décadas, para um período de desregulamentação no final da década de 90. Ao considerar somente o período pós-desregulamentação, ou seja, a partir de 2000, a TGC da produtividade passa de 1,20% para 2,30% ao ano.
O desempenho da produção brasileira de cana não se deu de forma homogênea nas regiões produtoras; ao contrário, a região Centro-Sul teve desempenho superior à região Norte-Nordeste, principalmente após o início da desregulamentação do setor, no início da década de 90. De acordo com COSTA e BURNQUIST (2003), essa diferença relativa de desempenho está associada, em parte, às melhores condições de produção e comercialização de cana alcançada nos estados da região Centro-Sul, em relação aos da região Norte-Nordeste, e ao processo de desregulamentação do setor, que provocou forte redução nos subsídios que vinham sendo dados à produção da cana na região Norte-Nordeste, dado que estes compensavam a baixa produtividade e o alto custo da produção na região. A evolução na produção, assim como na área colhida e na produtividade, nas duas regiões produtoras, é mostrada no Quadro 3.
15 TGC é dada pelo coeficiente de inclinação (T, em que T = tempo) da equação (ln Y
Quadro 3 – Produção, área colhida e produtividade da cana-de-açúcar nas gran-des regiões produtoras brasileiras, de 1995 a 2003
Norte-Nordeste Centro-Sul
Ano Produção
(mil t) Área colhida (ha) Rendimento (t/ha) Produção (mil t) Área colhida (ha) Rendimento (t/ha)
1995 61.384 1.260.647 48,69 242.316 3.298.415 73,46 1996 54.252 1.149.187 47,21 262.854 3.601.109 72,99 1997 61.972 1.210.613 51,19 269.641 3.603.471 74,83 1998 64.082 1.218.457 52,59 281.173 3.767.362 74,63 1999 53.977 1.088.815 49,57 279.870 3.810.029 73,46 2000 59.772 1.077.283 55,48 266.349 3.727.228 71,46 2001 60.769 1.105.188 54,99 283.524 3.852.709 73,59 2002 59.681 1.104.656 54,03 304.040 3.991.097 76,18 2003a 61.374 1.121.567 54,72 323.008 4.156.771 77,71 TGC(%) b 0,29 ns (-1,49)** 1,78* 2,72* 2,26* 0,46 ns
Fonte: AGRIANUAL (2003 e 2004). a Previsão.
b Taxa Geométrica de Crescimento calculada pelo autor. Sendo, * significativo a 1%, **significativo a 5% e ns não-significativo.
A produção na região Norte-Nordeste ficou praticamente estável no período de 1995 a 2003, enquanto a região Centro-Sul apresentou TGC de 2,72% ao ano. Um fator favorável à região Norte-Nordeste foi o aumento na produtividade, superior ao aumento da região Centro-Sul, ou melhor, enquanto o aumento de produção na região Norte-Nordeste pode ser explicado, em parte, pelo aumento de produtividade, o da região Centro-Sul se deu, principalmente, pelo aumento da área plantada. Ressalta-se, entretanto, que esse resultado não é motivo de comemoração, dado que a diferença de produtividade nas duas regiões é imensa, e a produtividade, juntamente com os custos de produção, é que permite à região Centro-Sul ser a mais competitiva do mundo na produção de cana, açúcar e álcool.
período pós-proálcool, perdeu a liderança regional para Alagoas. O estado de Pernambuco preocupou-se em pressionar o governo federal, via IAA, por melhores preços, em vez de buscar ganhos de produtividade. Ademais, em Alagoas, a produção de cana expandiu em áreas mais adaptadas à mecanização, o que permite produzi-la com custos menores do que as de Pernambuco. Considerando que os preços de venda do produto são iguais nos dois estados, a produção tornou-se mais atraente no estado de Alagoas, daí a maior expansão da produção neste estado.
O Quadro 4 mostra a evolução da quantidade produzida de cana-de-açúcar nos cinco maiores estados produtores brasileiros, juntamente com as taxas geométricas de crescimento no período de 1995 a 2003.
Quadro 4 – Produção de cana-de-açúcar nos cinco maiores estados produtores brasileiros, de 1995 a 2003 (em mil toneladas)
Ano São Paulo Paraná Alagoas Minas Gerais Pernambuco
1995 174.960 20.430 21.573 16.726 20.665 1996 192.320 23.468 20.754 13.331 18.784 1997 194.025 24.564 24.850 16.262 20.765 1998 199.783 26.642 28.524 16.918 19.622 1999 197.144 27.106 26.860 17.557 12.259 2000 189.040 23.192 27.798 18.706 15.167 2001 198.932 27.424 28.693 18.975 15.977 2002 212.707 28.204 25.019 18.231 17.626 2003a 223.706 31.059 25.004 20.683 17.658
TGC (%)b 2,13* 3,85* 2,35ns 3,66* -2,67ns
Fonte: AGRIANUAL (2003 e 2004). a Previsão.
De acordo com dados do Quadro 4, no período de 1995 a 2003, observa-se aumento na produção de cana nos estados de São Paulo, Paraná e Minas Gerais. No entanto, verifica-se que nos estados de Alagoas e Pernambuco, a TGC foi não-significativa, apesar de a produção no estado de Pernambuco em 2003 apresentar-se inferior à de 1995 e de a produção em Alagoas apresentar-se superior. O maior aumento ocorrido nos estados do Paraná e Minas Gerais indica tendência de inversão na produção dos estados tradicionais (Pernambuco, Alagoas e São Paulo), da produção do passado para a de novas áreas (Paraná e Minas Gerais).
Segundo SHIKIDA e BACHA (1998), a produção de açúcar brasileira passou a ter papel de destaque no cenário internacional a partir do final da década de 80. Os condicionantes para esse cenário favorável foram, segundo BURNQUIST e MIRANDA (1999), a crise do PROÁLCOOL e o aumento nos preços internacionais do açúcar, devido às instabilidades da oferta de grandes produtores como Índia, Tailândia e Cuba. Ademais, em 1994, o governo brasileiro eliminou a taxa de 40% cobrada sobre as exportações de açúcar que excedessem a quota determinada, o que contribuiu para a expansão das exportações.
A cadeia brasileira do açúcar apresentou acentuado crescimento nos últimos 30 anos, o que culminou na liderança, assumida pelo Brasil, nas exportações do produto, antes ocupada pelos países do Caribe. Na safra 2002/2003, o Brasil foi o maior produtor e exportador mundial de açúcar, com uma produção de 23,8 milhões de toneladas métricas e um volume total exportado de 14,2 milhões de toneladas métricas (AGRIANUAL, 2004).
As políticas de desregulamentação do setor sucroalcooleiro brasileiro, adotadas a partir de 199016, proporcionaram maior flexibilidade na comercialização e na produção de açúcar e álcool, o que possibilitou maior participação do Brasil no mercado externo. Além desses fatores, a quebra da
safra de importantes produtores, como Índia, China e Cuba, contribuiu para expansão das exportações brasileiras em meados dos anos 90 (STALDER, 1997). Em virtude da liberação das exportações brasileiras a partir da safra 1994/95, houve aumento na produção e nas exportações de açúcar. Isso esteve, fundamentalmente, associado ao melhor desempenho relativo da região Centro-Sul, em um contexto liberalizado, uma vez que as exportações da região Norte-Nordeste apresentaram participação reduzida nas exportações totais do Brasil. No período de 1994 a 2003, as exportações brasileiras de açúcar cresceram a uma TGC de 9,72%. O Quadro 5 mostra a evolução nas exportações brasileiras de açúcar e os principais países importadores.
Quadro 5 – Exportações brasileiras de açúcar e principais países de destino, de 1998 a 2003 (em toneladas)
Países 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Rússia 1.644.306 4.087.807 1.704.427 3.579.835 3.512.213 4.383.538
Irã 167.000 276.563 357.732 403.499 553.706 40.000
Romênia 106.000 167.157 279.194 391.023 202.780 157.225
Canadá 115.050 416.023 173.062 307.712 599.400 160.389
Marrocos 316.211 235.347 240.083 268.340 200.533 242.200
EUA 271.918 107.692 195.639 152.387 118.630 76.119
Total 4.788.981 7.826.980 4.344.076 7.089.873 7.630323 8.353.676
Fonte: AGRIANUAL (2003, 2004 e 2005).
Segundo STALDER (1997), o mercado internacional de açúcar é composto por, aproximadamente, 120 países produtores, número justificado pela busca constante da auto-suficiência de vários países, visto que a cana é um produto essencial na dieta alimentar e matéria-prima para várias empresas do segmento.
A cana-de-açúcar e a beterraba são as principais matérias-primas na produção de açúcar, e 60% do açúcar produzido no mundo é feito de cana. A União Européia é a principal produtora e exportadora de açúcar de beterraba no mundo, enquanto a grande parte da produção do açúcar de cana é realizada pelos países subdesenvolvidos e Austrália, enquanto os EUA, por sua vez, produzem tanto o açúcar de beterraba quanto o de cana.
Os custos de produção do açúcar de beterraba são bem mais elevados do que os do açúcar de cana. A União Européia consegue comercializar o açúcar graças aos pesados subsídios governamentais na produção e às políticas protecionistas no controle da produção e de preços e na imposição de barreiras comerciais. Os EUA limitam o volume de importação do açúcar pela imposição de quotas e tarifas altíssimas para as quantidades que excedem as quotas preestabelecidas e, para subsidiar os produtores domésticos, mantêm os preços internos superiores aos externos. Os produtores de açúcar de cana, por sua vez, sofrem taxações pelos próprios governos, para gerar receitas e imposição de barreiras comerciais pelos países desenvolvidos (STALDER, 1997).
do açúcar no mercado internacional está em torno de US$ 225 por tonelada, pode-se concluir que nesses países a produção recebe elevados subsídios.
As exportações brasileiras de álcool não chegam a 5% da produção nacional, mas o país está se preparando para dar um salto nas exportações, consolidando-se ainda mais como o maior produtor e exportador mundial de álcool, em face das expectativas do crescimento mundial no consumo de álcool. Em virtude da adoção de medidas de proteção ambiental, prevista no Protocolo de Kyoto, e da busca de combustíveis mais baratos que os derivados de petróleo, a demanda de álcool promete aumentar expressivamente nos próximos anos (AGROANALYSIS, 2004). Essas medidas já vêm tendo impacto nas exportações brasileiras de álcool, que apresentaram uma TGC de 36,34% ao ano, no período de 1998 a 2003, ou seja, foram multiplicadas mais de seis vezes nesse período (Quadro 6).
Quadro 6 – Exportações brasileiras de álcool, de 1998 a 2003 (em toneladas)
Países 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Japão 66.467 98.811 45.556 50.936 95.324 72.294
Jamaica 0 44.499 20.132 34.160 69.898 82.429
C. do Sul 13.595 73.917 28.252 51.007 134.005 44.697
México 0 0 1.500 12.442 43.159 32.420
Nigéria 0 1.800 2.622 27.661 43.272 38.212
EUA 0 3,2 26.367 15.734 27.763 35.607
Total 94.341 325.776 181.806 255.929 607.213 605.900
Fonte: AGRIANUAL (2003, 2004 e 2005).
demanda internacional de álcool combustível, pois a sua adição na gasolina já reduz, significativamente, a emissão de CO2. Essa medida vem sendo discutida cada vez mais, e muitos países, como o Japão, por exemplo, já estão misturando o álcool (importado do Brasil) à gasolina, a uma taxa crescente de álcool17.
2.3. Sistemas de produção
Segundo FARINA e ZYLBERSTAJN (1998), a produção de cana-de-açúcar no Brasil é caracterizada por dois subsistemas regionais, um no Centro-Sul18 e outro no Norte-Nordeste, sendo o primeiro mais competitivo e dinâmico que o segundo. No âmbito internacional, ambos são citados como os mais competitivos. O subsistema produtor de cana do Centro-Sul tem as vantagens de situar-se na região considerada como a de melhores características edafoclimáticas existentes no mundo e ter maior concentração técnico-econômica em torno da agroindústria canavieira, base para pesquisa agropecuária e localização no maior centro consumidor do país. As vantagens do Norte-Nordeste são a localização para atender ao mercado local de açúcar e álcool e o acesso a cotas especiais de exportação, principalmente no mercado norte-americano.
Essas disparidades regionais na agroindústria canavieira não são resultantes apenas de problemas edafoclimáticos e topográficos existentes na região nordestina19, mas da tecnificação existente em todas as fases da cultura da cana nos estados da região Centro-Sul, ao contrário dos estados nordestinos. Essa maior tecnificação da região Centro-Sul se deve, sobretudo, ao fato de nesta região localizar-se os maiores centros de pesquisas do país e as maiores indústrias produtoras de máquinas e equipamentos específicos ao setor canavieiro.
17 No Brasil, a mistura de álcool a gasolina é de 20% a 25%, o governo usa essa variação como forma de controlar possíveis problemas de oferta e demanda do álcool.
18 Na região Centro-Sul, a safra estende-se de maio de um ano a abril do ano seguinte, enquanto na região Norte-Nordeste, de setembro do referido ano a agosto do ano seguinte.
Conforme BELIK et al. (1998), a partir de meados da década de 80, as empresas do complexo agroindustrial canavieiro da região Centro-Sul do país passaram a preocupar-se com a diferenciação de seus produtos, com a diversificação produtiva e com investimentos em equipamentos mais tecnificado. Essas empresas aumentaram os investimentos na automação da produção industrial e na mecanização da produção da cana, principalmente na colheita, e na logística de transporte, ao contrário da região Norte-Nordeste, que não investiu com a mesma intensidade.
Enquanto o uso de queimadas tem aumentado nos canaviais da região Norte-Nordeste, no estado de São Paulo essa prática está diminuindo. Essa redução segue um cronograma determinado por lei, que prevê a redução gradual sem causar problemas sociais, visto que as queimadas da palha da cana, para facilitar a colheita manual, são substituídas pela mecanização, o que pode gerar desemprego em massa. Ademais, em São Paulo, a cultura da cana é uma das atividades agrícolas que têm menor índice de contaminação do solo e das águas no mundo, por utilizar menores quantidades de fertilizantes e defensivos. Isso é possível devido ao intenso investimento em pesquisa e desenvolvimento tecnológico (cerca de R$ 40 milhões em investimentos ao ano), que visa ao controle biológico e à obtenção de novas variedades cada vez mais resistentes a pragas e doenças e mais adaptadas ao tipo de solo (AGROANALYSIS, 2004).
De acordo com FARINA e ZYLBERSTAJN (1998), a escolha da variedade de cana é fundamental para conseguir um produto que tenha qualidade e produtividade. A ORPLANA recomenda que os plantadores façam convênios com a COPERSUCAR, com a UFSCar (Universidade Federal de São Carlos), com o IAC (Instituto Agronômico de Campinas) e com outras instituições de pesquisa, conforme as características de cada região.
novas técnicas agrícolas, mecânicas, administrativas e comerciais, além de aproveitarem melhor os subprodutos derivados da cana. A melhoria no processo de fertilização, mediante o uso de vinhaça no solo misturada com torta de filtro, bagaço de cana e componentes minerais, diminui a necessidade do uso de fertilizantes.
De acordo com SIQUEIRA (2004), a indústria sucroalcooleira de Minas Gerais vem se transferindo para a região do Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba, atraída pelas condições topográficas, pelo tipo de clima, pela qualidade do solo e pela proximidade com São Paulo. O crescimento da agroindústria da cana na região, responsável atualmente por mais de 60% da produção do estado, está fundamentado na modernização administrativa e operacional, o que resulta em ganhos de produtividade e redução nos custos da produção no estado.
Por um lado, a produtividade desta região do estado é superior à dos estados de Pernambuco e Alagoas e semelhante aos estados mais produtivos do país, São Paulo e Paraná. Por outro, ainda se encontram em Minas Gerais regiões produtoras cuja produtividade é muito aquém da alcançada nesses estados, caso da região da Mata e do norte do Estado.
O bom desempenho do setor canavieiro no estado de Minas Gerais, principalmente na região do Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba, se deve ao nível tecnológico equiparável ao encontrado nos estados de São Paulo e Paraná. A maior parte da colheita é mecanizada; no transporte, a utilização de transbordos é cada vez mais comum; a localização é privilegiada e, além de situar-se perto dos grandes centros consumidores do país, fica perto de grandes centros de pesquisa, como UFU, UFV e UFSCAR20, que estudam intensamente o setor canavieiro (SIQUEIRA, 2004).
Já os piores resultados encontrados na região Nordeste são explicados, em grande parte, pelo estudo de MAIA e OLIVEIRA (1999), que, ao analisarem a produção de cana-de-açúcar no estado de Pernambuco, considerando diferentes níveis de mecanização, observaram que os custos nas áreas mecanizadas eram 20
a 30% menores que nas áreas de cultivo manual. O cultivo da cana, no estado, concentra-se na região da Zona da Mata nordestina, que possui relevo acidentado, o que impede, na maior parte da área plantada, o uso de pacotes tecnológicos completamente mecanizados e eleva os custos de produção na região. Os mesmos resultados podem ser estendidos ao estado de Alagoas, já que é nas áreas da Zona da Mata nordestina que se concentra a maior produção de cana alagoana.
Os custos de produção nos dois principais subsistemas produtores de cana-de-açúcar do Brasil são os menores do mundo, mas apresentam diferenças de custos significativos entre eles. As despesas com tratos culturais e os custos com colheita e carregamento no Centro-Sul são sensivelmente menores que os do Norte-Nordeste, que, por sua vez, possui pequenas vantagens de custos de transporte e valor de arrendamento da terra, embora o custo total de produção, no subsistema Centro-Sul, tenha sido mais de 30% inferior ao do Norte-Nordeste (FARINA e ZYLBERSTAJN, 1998).
De acordo com esses autores, o custo do corte manual da cana queimada é 15% superior ao da colheita de cana picada crua, ou seja, ao da colheita mecanizada. Ademais, ao aumentar a produtividade agrícola de 60 para 65 toneladas por hectare, a redução nos custos chega a R$ 1,3216/t, valor expressivo, se for considerado que o custo total de produção de uma tonelada de cana, constatado pela pesquisa, era cerca de R$ 17/t. Ao aumentar a produtividade de 80 para 85 toneladas por hectare, a redução é de R$ 0,7578, e de 90 para 95 toneladas por hectare, R$ 0,6034. Pode-se notar que a maior redução nos custos acontece na mudança de produtividade de 60 para 65 toneladas por hectare, patamar ainda não atingido pela região Norte-Nordeste.
mas não houve atenção especial para que os recursos advindos de quotas especiais fossem investidos no ganho de produtividade no subsistema da região, tanto na produção quanto na indústria e logística de exportação (FARINA e ZYLBERSTAJN, 1998).
Nesse contexto, o Brasil possui dois sistemas produtores de cana-de-açúcar diferenciados. A principal diferença entre eles, a ser considerada neste trabalho, é o nível tecnológico aplicado nas diversas fases de produção, preparação do solo para plantio, plantio, colheita e manutenção da plantação durante os cinco cortes da cana21. O sistema Centro-Sul possui maior nível tecnológico e, conseqüentemente, maior tecnificação da produção de cana, em relação ao Norte-Nordeste. Os motivos que levaram a essa diferença, ao longo dos anos, foram discutidos anteriormente, e o resultado dessa diferença é refletido na baixa produtividade e nos maiores custos de produção da região Norte-Nordeste. Diversas soluções foram apontadas para reverter ou para melhorar esse quadro e, com isso, aumentar a competitividade brasileira no mercado internacional de açúcar e álcool, com vistas em conquistar novas parcelas de mercado.
